●張欣毅（寧夏回族自治區(qū)圖書館，銀川 750011）

1 混合經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府公共職能轉(zhuǎn)變

我們所處的時(shí)代，按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（亦稱新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)）的理論，也被稱作“混合經(jīng)濟(jì)”時(shí)代或“公共權(quán)利”時(shí)代。

何謂“混合經(jīng)濟(jì)”？國(guó)內(nèi)有學(xué)者將之界定為：“當(dāng)代國(guó)家以社會(huì)目標(biāo)補(bǔ)足私人目標(biāo)，以政府經(jīng)濟(jì)政策補(bǔ)足個(gè)人經(jīng)濟(jì)政策，以政府調(diào)節(jié)補(bǔ)足市場(chǎng)調(diào)節(jié)的一種經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，國(guó)家與市場(chǎng)、政府與企業(yè)和個(gè)人通過職能分工與合作以實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和社會(huì)福利的最大化?！盵1]

我國(guó)當(dāng)代經(jīng)過近30年改革開放的偉大探索已基本確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在實(shí)質(zhì)上表明我國(guó)已從單純的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)跨越單純的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而進(jìn)入了“混合經(jīng)濟(jì)”時(shí)代。[2]

“混合經(jīng)濟(jì)”時(shí)代之所以亦被稱為“公共權(quán)利”（社會(huì)）時(shí)代，是基于由政府主導(dǎo)、承擔(dān)的“公共權(quán)利”在新的經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)現(xiàn)其“公共權(quán)力”與“公共利益”二元結(jié)構(gòu)的最佳組合與配置的發(fā)展取向的一種偏于國(guó)家政治形態(tài)的說(shuō)法。因此，在一定意義上講，也就是指在混合經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家與政府在逐步明晰、規(guī)范其“經(jīng)濟(jì)職能”的同時(shí)，朝向“公共職能”的轉(zhuǎn)變與調(diào)整。

按照國(guó)內(nèi)外公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域較為一致的認(rèn)識(shí)，在混合經(jīng)濟(jì)時(shí)代基于公共權(quán)利社會(huì)發(fā)展取向的政府職能，在宏觀上可定位為國(guó)防與外交、經(jīng)濟(jì)調(diào)控與仲裁、社會(huì)管理、公共服務(wù)四大基本職能。其中，國(guó)家中央政府一般同時(shí)承擔(dān)四大職能，地方政府則主要承擔(dān)后兩項(xiàng)職能，并把經(jīng)濟(jì)調(diào)控與仲裁職能中的地方經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、調(diào)解等子功能劃入社會(huì)管理職能。[2]109

美、日及歐洲部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家由于進(jìn)入混合經(jīng)濟(jì)時(shí)代較早，基于公共權(quán)利社會(huì)取向的政府職能轉(zhuǎn)變也完成得較早。而包括我國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家多遲至上個(gè)世紀(jì)末才相繼啟動(dòng)這種意義上的政府職能轉(zhuǎn)變（亦稱政府體制改革、行政體制改革等）。

在我國(guó)，微觀、局部意義上的政府職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)該說(shuō)是與改革開放的過程相伴而行的，而宏觀上的政府職能轉(zhuǎn)變則是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制（有中國(guó)特色的“混合經(jīng)濟(jì)”體制）基本確立的社會(huì)大背景下展開的。最具標(biāo)志性的時(shí)間拐點(diǎn)，一是世紀(jì)之交我國(guó)正式加入WTO，一是2003年“非典”公共事件的突發(fā)與處置。前者標(biāo)志著在我國(guó)由政府全面掌控、干預(yù)經(jīng)濟(jì)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的終結(jié)與政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控新體制的確立；后者則直接引發(fā)了一系列國(guó)家公共政策的重大調(diào)整，尤其是“公共財(cái)政”體制改革的啟動(dòng)，標(biāo)志著政府公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能的突變式“補(bǔ)足”。如是居間，確立“三個(gè)代表”的重要思想，堅(jiān)持立黨為公與執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體共同發(fā)展，社會(huì)發(fā)展一切成果全民共享等一系列帶有根本意義的治國(guó)方略最終形成，則在國(guó)家民主政治的最高層面上標(biāo)志著有中國(guó)特色的“公共權(quán)利社會(huì)”的發(fā)展格局已經(jīng)形成。

公共信息服務(wù)、公共文化服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱“公共信息（文化） 服務(wù)”） 是政府公共職能（公共服務(wù)職能與社會(huì)管理職能的合稱）的重要組成部分，自然也是公共權(quán)利社會(huì)取向下政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在我國(guó)，隨著全國(guó)文化體制改革、事業(yè)單位體制改革、“公共財(cái)政”體制改革的相繼啟動(dòng)與深入發(fā)展，尤其是集多重發(fā)展目標(biāo)于一身的《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃》）的頒布實(shí)施，不但表明我國(guó)當(dāng)代政府公共信息（文化）服務(wù)職能的突變性“補(bǔ)足”已進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，更為我們?cè)谟兄袊?guó)特色的“公共權(quán)利社會(huì)”的取向下構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的公共信息資源全社會(huì)共建共享體系奠定了堅(jiān)實(shí)的政策導(dǎo)向支持。

2 政府主導(dǎo)PIRCS的三個(gè)基本方面

研究表明，早在19世紀(jì)下半葉英美等發(fā)達(dá)國(guó)家近代公共圖書館興起之初，其基本特征上即已顯示出與西方“混合經(jīng)濟(jì)”初期“公共權(quán)利社會(huì)”取向在法理上的某些一致性，如：向所有居民開放；以國(guó)家或地方政府稅收為基本經(jīng)濟(jì)來(lái)源；圖書館設(shè)立與經(jīng)營(yíng)必須有法律依據(jù)。[3]這為我們勾勒出了西方國(guó)家政府主導(dǎo)以圖書館為事業(yè)文本的PIRCS的早期初步框架，即：公共文化權(quán)利保障的政策導(dǎo)向；公共財(cái)政支持；法律保障。

綜合國(guó)內(nèi)外之于PIRCS的最新研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們將政府主導(dǎo)PIRCS的主要途徑與方式歸納為如下三個(gè)既相對(duì)獨(dú)立又緊密相關(guān)的基本方面。

2.1 構(gòu)建由政府主導(dǎo)的公共信息（文化）服務(wù)體系

公共文化權(quán)利是文明社會(huì)的公民權(quán)利的重要組成部分，其內(nèi)涵和外延在不同的社會(huì)形態(tài)和不同的文明發(fā)展階段有不同的表現(xiàn)形態(tài)和表現(xiàn)形式。在商品社會(huì)里，體現(xiàn)公共文化權(quán)利滿足和實(shí)現(xiàn)的公共文化品（包括衍生服務(wù)品）也是商品。不過和一般的商品不同，它們或具有非排他性或具有非競(jìng)爭(zhēng)性或二者兼而有之，難以由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制來(lái)獨(dú)立承擔(dān)，必須轉(zhuǎn)而由體現(xiàn)公共權(quán)力的國(guó)家和政府為主導(dǎo)來(lái)承擔(dān)。但這只是問題的一個(gè)方面。從另外一個(gè)方面講，體現(xiàn)公共文化權(quán)利滿足和實(shí)現(xiàn)的公共文化品作為社會(huì)精神產(chǎn)品，還同時(shí)具有十分鮮明而突出的另一類社會(huì)正外部效應(yīng)特征（如體現(xiàn)主流意識(shí)形態(tài)與社會(huì)核心價(jià)值觀、公民思想道德教育等），也須由代表統(tǒng)治階級(jí)根本利益的國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)來(lái)承擔(dān)。

構(gòu)建由政府主導(dǎo)的公共信息（文化）服務(wù)體系是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延廣泛的社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。在廣義上不但包括后面要進(jìn)一步討論的兩個(gè)方面，還包括與其他相關(guān)聯(lián)的公共領(lǐng)域以及文化產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)的社會(huì)協(xié)同發(fā)展問題。在狹義上，這里專指以圖書館為事業(yè)性文本的PIRCS的管理體制、運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建，即通常所謂的“政府行政管理”。

聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO） 與國(guó)際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)（IFLA，簡(jiǎn)稱國(guó)際圖聯(lián)） 早在其于1949年聯(lián)合制定與頒布的《公共圖書館宣言》中就鮮明指出“自由地利用圖書館信息是人類的一種基本權(quán)利?！?建立公共圖書館是地方政府和國(guó)家的責(zé)任，公共圖書館必須受到專門立法的支持，并由國(guó)家和地方政府財(cái)政撥款支持”。[4]97－99在 UNESCO 和 IFLA 于2001年修訂頒布的 《公共圖書館服務(wù)指南》[4]97－99中對(duì)世界范圍內(nèi)除中國(guó)之外的許多國(guó)家的圖書館管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了評(píng)價(jià)。認(rèn)為“地方政府是管理公共圖書館最合適的部門”，而那些由非政府部門或私人基金會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)作的圖書館，“也必須和相應(yīng)級(jí)別的政府部門保持緊密的聯(lián)系，并獲得政府經(jīng)費(fèi)資助。其最終目標(biāo)是使公共圖書館納入正式國(guó)家體制之中，按國(guó)家立法運(yùn)作”，并強(qiáng)調(diào)指出：“無(wú)論如何，公共圖書館法必須說(shuō)明哪一些政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公共圖書館負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)的來(lái)源是什么，同時(shí)，還必須使其納入一個(gè)國(guó)家或地區(qū)圖書館的具體管理體系之中。”

綜合《公共圖書館服務(wù)指南》和國(guó)內(nèi)業(yè)界對(duì)美、日、俄及歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家圖書館管理體制和運(yùn)行機(jī)制的評(píng)介，[3]109可以看出其主流性的發(fā)展趨向主要是：以政府主辦和管理為主，民辦公助為輔；國(guó)家和地方政府多以立法形式規(guī)制各類圖書館的服務(wù)與運(yùn)作，以“公共財(cái)政”提供充足的經(jīng)費(fèi)保障；政府（及其部門）管理圖書館的重點(diǎn)還有統(tǒng)一規(guī)劃、制定和實(shí)施適用于不同類型圖書館的各種服務(wù)與運(yùn)行目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)圖書館進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估、運(yùn)行監(jiān)督……

當(dāng)代中國(guó)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代即已形成了由政府及其職能部門主辦各級(jí)各類圖書館的格局。進(jìn)而，按管理體制（行政隸屬關(guān)系）劃分圖書館系統(tǒng)也是最顯著、最具實(shí)踐意義的一種取向。通常，人們把由各級(jí)政府文化主管部門主辦的各級(jí)公共圖書館與高等院校圖書館、科研系統(tǒng)圖書館視為我國(guó)圖書館事業(yè)的三大支柱，此外還有工會(huì)系統(tǒng)圖書館、共青團(tuán)系統(tǒng)圖書館、軍事系統(tǒng)圖書館等。

2003年，我國(guó)正式啟動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)的文化體制改革。單就管理體制改革這一層面而言，其基本取向有二：

（1）明確公益性文化事業(yè)與經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)的二分法。各級(jí)各類圖書館、博物館、群眾文化館、藝術(shù)館等屬于公益性文化事業(yè)單位。其改革方面被概括為：增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)的“十六字方針”。[5]

（2）積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)行政事分開，政資分開，管辦分離，切實(shí)地把政府的職能由主要辦文化轉(zhuǎn)到社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。在健全公共文化服務(wù)組織體制和運(yùn)行體制方面，各級(jí)政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)整體規(guī)劃、布局協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)與監(jiān)督，并從資金、設(shè)施、場(chǎng)地、機(jī)構(gòu)、人員等方面給予保障性支持。編制并實(shí)施圖書館等公共（信息）文化設(shè)施建設(shè)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，制定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全評(píng)估系統(tǒng)和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，[5]等等。

作為對(duì)文化體制改革的某種配套性制度安排和政府主導(dǎo)的公共信息文化服務(wù)體系的模式化探索，2003年國(guó)務(wù)院正式授權(quán)文化部和省級(jí)政府文化行政部門負(fù)責(zé)各類型圖書館事業(yè)的協(xié)調(diào)和互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)服務(wù)業(yè)的行政管理。在此前后批準(zhǔn)啟動(dòng)了“全國(guó)文化信息資源共享工程”“廣播電視‘村村通’工程”“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工程”“全國(guó)古籍普查與保護(hù)工程”以及高校圖書館的“文獻(xiàn)資源保障體系工程”建設(shè)、科學(xué)院系統(tǒng)的“文獻(xiàn)信息資源保障體系工程”、國(guó)家數(shù)字圖書館工程等。

2.2 公共財(cái)政的資金支持是實(shí)現(xiàn)PIRCS的最基礎(chǔ)保障

國(guó)家和政府主導(dǎo)公共信息資源共建共享（PIRCS）的另一個(gè)重要途徑和方式是通過公共財(cái)政為其提供經(jīng)費(fèi)支持與保障。

毫無(wú)疑問，PIR&CM作為一種具有普遍公益性質(zhì)的公共事業(yè)（多元性、綜合性公共信息產(chǎn)品、文化產(chǎn)品），其投資主體必然是承擔(dān)公共財(cái)政職能的國(guó)家與政府。問題的關(guān)鍵是，公共財(cái)政能在多大程度上對(duì)PIR&CM給予支持和保障。換言之，在發(fā)展觀的層面上，即公共財(cái)政之于PIRCS的支持與保障力度問題。而一旦涉及所謂力度問題（公共財(cái)政學(xué)上稱實(shí)際支出能力與水平），則必然涉及公共財(cái)政的整體規(guī)模、水平，支出結(jié)構(gòu)與比例、支出增長(zhǎng)速度甚至包括邊際成本認(rèn)定等一系列復(fù)雜的公共財(cái)政政策框架內(nèi)的基本取向問題。

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的公共財(cái)政的整體規(guī)模與水平，取決于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（一般用GTP或GNP來(lái)衡量）和現(xiàn)行稅收政策及其執(zhí)行能力。即便是在公共財(cái)政整體規(guī)模和水平一定的前提條件下，內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)與比例以及相關(guān)增長(zhǎng)率也存在著很多變數(shù)和變量，不能一概而論。一般情況下，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)由補(bǔ)償性支出、積累性支出與消費(fèi)性支出三大部類構(gòu)成；而實(shí)行混合經(jīng)濟(jì)制度國(guó)家的公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)則主要由積累性支出與消費(fèi)性支出兩大部類構(gòu)成，補(bǔ)償性支出比例微乎其微。政府主導(dǎo)的公共信息（文化） 服務(wù)支出一般被列入消費(fèi)性支出序列。在美、日、西歐等發(fā)達(dá)的混合經(jīng)濟(jì)國(guó)家，積累性支出與消費(fèi)性支出的大體比例為4：5.5，甚至3：6.5（補(bǔ)償性支出約占5%），這是這些國(guó)家包括圖書館事業(yè)在內(nèi)的公共信息（文化）服務(wù)業(yè)能夠獲得較為充足的公共財(cái)政資金支持的最重要的原因之一。而在當(dāng)代中國(guó)，不論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代還是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（混合經(jīng)濟(jì)） 轉(zhuǎn)型時(shí)期（“十一五”規(guī)劃以前），積累性支出的比重都基本保持在50%以上。[6]而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，補(bǔ)償性支出曾占居較大比重。進(jìn)入混合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，雖然補(bǔ)償性支出比重已大幅度減少，消費(fèi)性支出大幅度提高，但在消費(fèi)性支出序列中，行政性支出又一直居高不下，科教文衛(wèi)體與社會(huì)保障等公共支出便難免捉襟見肘。在這一大背景下，我們便不難理解，何以作為體現(xiàn)政府公共信息（文化）服務(wù)職能的公共圖書館的公共財(cái)政投入比重在2002年以前一直徘徊在0.09%－0.12%區(qū)間的偏低基準(zhǔn)水平，公共圖書館的年投入增長(zhǎng)率在與公共財(cái)政總支出年增長(zhǎng)率的橫向?qū)Ρ确矫娌辉龇唇?。[6]

2003年以來(lái)，尤其是“十一五”規(guī)劃頒布實(shí)施以來(lái)，受前述“公共權(quán)利社會(huì)”取向下多重時(shí)代主題的復(fù)合拉動(dòng)，我國(guó)從中央到地方各級(jí)政府“公共財(cái)政”明顯加大了對(duì)包括圖書館事業(yè)在內(nèi)的公共信息（文化）服務(wù)體系的資金投入傾斜支持力度。最突出的標(biāo)志除了普遍實(shí)行了對(duì)包括圖書館在內(nèi)的各種公益性公共信息（文化） 服務(wù)機(jī)構(gòu)的常規(guī)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的全額撥款，還包括以多種公共財(cái)政渠道聯(lián)合啟動(dòng)對(duì)前述多項(xiàng)全國(guó)性重大公共信息（文化）服務(wù)工程的資金支持與保障，啟動(dòng)了新一輪圖書館、文化館、博物館等基于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化的“新館”建設(shè)熱潮，特別是這新一輪“新館”建設(shè)在公共財(cái)政的框架體系中多被列入積累性支出（包括國(guó)債項(xiàng)目）的序列，極大地拓展了公共財(cái)政支持PIR&CM的資金來(lái)源空間。而在《“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃》中，則明確提出了中央和地方“公共財(cái)政”對(duì)公共文化事業(yè)（含公共信息服務(wù)業(yè)）的投入增幅“不低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”的剛性指標(biāo)。

在微觀或中觀上，國(guó)家或各級(jí)地方政府公共財(cái)政對(duì)PIR&CM的支持保障力度，除表現(xiàn)為對(duì)其特定事業(yè)主體（如圖書館）的投入比例與消費(fèi)性支出同部類其他事業(yè)主體（即科研、教育、其他公益性公共信息機(jī)構(gòu)、文化機(jī)構(gòu)）的投入比例的正相關(guān)傾斜外，還突出地表現(xiàn)在對(duì)其特定事業(yè)主體的投入總量的絕對(duì)性增長(zhǎng)和基于成本/效益分析方法不斷優(yōu)化基礎(chǔ)上的相對(duì)性增長(zhǎng)。

按照公共財(cái)政學(xué)的微觀分析理論，上述三種“增長(zhǎng)方式”中的前兩種合稱為有形增長(zhǎng)或絕對(duì)增長(zhǎng)，第三種則相對(duì)稱作無(wú)形增長(zhǎng)或內(nèi)涵式增長(zhǎng)。[2]312－328

比較起來(lái)，在我國(guó)最有實(shí)踐分析價(jià)值的增長(zhǎng)方式當(dāng)是兩頭，即：同部類比較意義上的正相關(guān)傾斜和內(nèi)涵式增長(zhǎng)，但人們（特別是政府部門自身）卻熱衷于用投入總量的絕對(duì)性增長(zhǎng)指標(biāo)來(lái)做通常的統(tǒng)計(jì)口徑。而美、日、西歐等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家則恰好相反。仍以圖書館為例，在世界諸經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，各種類型圖書館（尤其是公共圖書館）的投入額度及內(nèi)含的各種宏觀、中觀經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的比例關(guān)系多是在經(jīng)過相當(dāng)嚴(yán)格的立法性審定程序和基于已相對(duì)成熟的成本/效益分析法評(píng)價(jià)分析的基礎(chǔ)上確定的。因此上述第一種意義的“增長(zhǎng)”便無(wú)太大的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析價(jià)值。同時(shí)，第三種意義的“增長(zhǎng)”多是在新增成本要素的無(wú)形價(jià)值（如數(shù)字圖書館的公共經(jīng)濟(jì)外溢價(jià)值、公共借閱權(quán)的公共財(cái)政補(bǔ)償?shù)龋┩伙@的條件下對(duì)現(xiàn)實(shí)邊際成本的一種重估，且這種重估多不計(jì)入其常規(guī)性增長(zhǎng)方式中（例如UNESCO的《公共圖書館宣言》中就有“公共借閱權(quán)（補(bǔ)償）經(jīng)費(fèi)與圖書館（正常）經(jīng)費(fèi)分開”的表述）。因此，這些國(guó)家對(duì)圖書館事業(yè)的投入總量的絕對(duì)性增長(zhǎng)就是一種嚴(yán)格意義上的。相反，我國(guó)當(dāng)代在“混合經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型時(shí)期的圖書館投入總量的絕對(duì)性增長(zhǎng)仍是在缺乏另兩個(gè)增長(zhǎng)方式的內(nèi)在前提性制約的條件下形成的，更遑論計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代如何了。

如上一些微觀、中觀的體制性問題，一方面構(gòu)成了現(xiàn)階段我國(guó)與文化體制改革相配套的公共財(cái)政體制改革的一些主要方向，亦是我們探討的相關(guān)模式構(gòu)建的重要參照性問題域。

2.3 公共信息（文化）法律和政策是政府主導(dǎo)PIRCS的重要方面

在“公共權(quán)利社會(huì)”，政府（廣義上包括執(zhí)政黨和立法機(jī)關(guān)）就是公共權(quán)利（權(quán)力與權(quán)益的合稱）的代表者、代言人，因而，用法律和政策來(lái)規(guī)制、規(guī)范公共信息資源共建共享（PIRCS）的社會(huì)活動(dòng)，調(diào)整規(guī)范其中涉及的各種主體利益關(guān)系，既是政府權(quán)力的內(nèi)涵之一，也是政府公共服務(wù)與社會(huì)管理職能的重要內(nèi)容和手段，它與行政管理、財(cái)政支持一道，構(gòu)成政府主導(dǎo)PIRCS的一種超穩(wěn)定性的三維框架。

從相對(duì)獨(dú)立的法的角度講，所謂公共信息（文化）法律與政策應(yīng)是指規(guī)范社會(huì)信息（文化）活動(dòng)中產(chǎn)生的眾多而復(fù)雜的公共關(guān)系的法律與政策的總稱。這里的“公共”是多義的，既可以是抽象概念，也可以是具象概念；既可以指群體、社會(huì)單位和個(gè)人，也可指法人和自然人。這里的公共關(guān)系主要指法律和政策范疇的公共利益、公共權(quán)益、公共義務(wù)、公共安全等，而其主題（法律與政策的“部門”“專門”） 領(lǐng)域，主要包括公共信息（文化）服務(wù)業(yè)（包括圖書館等）法律與政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)（專利權(quán)、著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)） 法律與政策、信息公開法律與政策、信息安全法律與政策、文物與文化遺產(chǎn)保護(hù)法律與政策，等等。在廣義上，也涉及到電信、電子商務(wù)、電子政務(wù)、打擊計(jì)算機(jī)犯罪等新型法律、政策主題領(lǐng)域的“公共關(guān)系”與“公共問題”。[7]325－326

在嚴(yán)格的意義上講，公共信息（文化）法律與政策，應(yīng)分別為兩個(gè)層面：公共信息（文化）法律、公共信息（文化）政策。

公共信息（文化）法律系指由國(guó)家立法機(jī)關(guān)依據(jù)一定的法律程序制定或認(rèn)可的有關(guān)公共信息（文化）方面的專門法律，但在事實(shí)上，目前世界上尚未有一部國(guó)家層級(jí)上的、完整意義上的公共信息（服務(wù)）法或公共文化（服務(wù)）法。世界范圍內(nèi)，由政府通過法律手段和途徑主導(dǎo)PIRCS發(fā)展主要體現(xiàn)在圖書館法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、文物與文化遺產(chǎn)保護(hù)法、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)法、信息安全法等等相關(guān)法律法規(guī)的制訂與組織實(shí)施上。

一般說(shuō)來(lái)，進(jìn)入國(guó)家層級(jí)的公共信息（文化）法律應(yīng)具有強(qiáng)制性、規(guī)范性、概括性、穩(wěn)定性等基本特征，因而也對(duì)立法條件、立法秩序、立法環(huán)境有極高的要求。由于“公共信息”“公共文化”作為一種社會(huì)領(lǐng)域尚處初見端倪的形成時(shí)期，當(dāng)代世界的大多數(shù)國(guó)家大多對(duì)之采取相關(guān)法律“修改適用”模式和相關(guān)法律不適應(yīng)部分的“謹(jǐn)慎暫緩”模式，[7]327同時(shí)，轉(zhuǎn)而尋覓以積極的政策（包括行政法規(guī)）方式引導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域和社會(huì)活動(dòng)的健康發(fā)展。這也符合當(dāng)今世界在推進(jìn)社會(huì)信息化方面走“政策導(dǎo)向、行業(yè)自律、立法規(guī)制、逐步統(tǒng)一”發(fā)展道路的大趨勢(shì)。

與公共信息（文化） 法律相比，公共信息（文化）政策雖然在“法”的意義上的層級(jí)要低得多，但其實(shí)踐意義、導(dǎo)向性、可操作性都不容忽視。一般說(shuō)來(lái)，“制訂政策就是制訂規(guī)則”，[7]但由政府制定并通過政府的行政執(zhí)行力推行的各項(xiàng)公共信息（文化）政策尤其是行政性法規(guī)畢竟不是一般的規(guī)則，它多充當(dāng)可操作性強(qiáng)、導(dǎo)向性強(qiáng)的實(shí)踐應(yīng)對(duì)手段。它不僅能及時(shí)應(yīng)對(duì)既有的、尚未形成法律規(guī)范對(duì)象的現(xiàn)實(shí)問題與矛盾，而且要對(duì)正在形成中的或?qū)⒁纬傻膯栴}與矛盾做出反應(yīng)。與此同時(shí)，公共信息（文化）政策也是公共信息（文化）法律的先導(dǎo)與鋪墊，成熟的政策終將進(jìn)入法律層級(jí)。

基于此，在本課題的研究中我們對(duì)來(lái)自國(guó)內(nèi)外政府公共信息（文化）政策層面的取向性、趨勢(shì)性的信息將給予更多的關(guān)注，并將我們的理解融會(huì)于相關(guān)的探討或模式建構(gòu)。

這里，我們要特別討論一下PIR&CM或PIRCS中的核心范疇——公共信息（資源）在當(dāng)今世界國(guó)家層級(jí)的政策層面中的相關(guān)表述與界定。

誠(chéng)如前述，所謂“公共信息資源及其認(rèn)知機(jī)制”（PIR&CM） 在原則上可對(duì)應(yīng)于信息資源管理（IRM）領(lǐng)域中的公共信息資源管理（PIRM）。這當(dāng)然會(huì)讓人誤以為后者是前者的一個(gè)基本語(yǔ)源（或曰前者是后者的一種變體）。我們注意到，世紀(jì)之交以降，不但“公共信息（資源）”的述語(yǔ)（包括一些近義詞）已在國(guó)內(nèi)外諸多官方政策（法規(guī)）文獻(xiàn)中頻頻出現(xiàn)，而且概念內(nèi)涵較之“公共信息（資源） 管理”（PI（R）M）也正發(fā)生著一些帶有根本意義的變化。

美國(guó)圖書館與情報(bào)學(xué)全國(guó)委員會(huì)是經(jīng)美國(guó)聯(lián)邦政府授權(quán)管理全國(guó)圖書館和各類社會(huì)信息機(jī)構(gòu)的半官方的行業(yè)組織。[8]在這個(gè)委員會(huì)于2001年1月公布的一份題為《公共信息傳播的綜合評(píng)估》的權(quán)威報(bào)告中認(rèn)為：“公共信息是指聯(lián)邦政府所創(chuàng)造的或搜集的以及管理的信息。公共信息的所有權(quán)是屬于民眾的，政府受民眾的信賴而進(jìn)行管理，民眾可以獲得除法律限制的其他任何信息?！盵8]聯(lián)合國(guó)教科文組織的一位高級(jí)官員在2004年于巴黎舉行的第三次跨政府信息理事會(huì)議上作《發(fā)展與促進(jìn)政府公共信息政策的指導(dǎo)方針》的報(bào)告，認(rèn)為“公共信息是指公眾不受版權(quán)限制或者不侵犯隱私而可以獲得的信息?！盵8]

分析這兩則在國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域被廣泛引用與普遍認(rèn)同的“公共信息”概念，我們至少可以看出：（1）所謂公共信息，既可以指政務(wù)公開范疇的政府公開信息、政府信息范疇中的公共信息，也可以指由圖書館等公共信息服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的信息；（2）“公共信息”是一個(gè)基于公共（公民、公眾）基本信息權(quán)利（現(xiàn)代人權(quán)的一部分）的價(jià)值觀概念；（3）“公共信息”的獲得與提供，不得侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)和個(gè)人隱私權(quán)；（4）政府負(fù)有向公眾提供法律限制外的一切信息的責(zé)任與義務(wù)。當(dāng)然，這種責(zé)任與義務(wù)，在我們看來(lái)，在法理上亦包括直接與間接等形式，也包括提供公共信息獲取權(quán)（包括“公共借閱權(quán)”） 與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人隱私權(quán)互不侵害的法律與政策規(guī)范以及公共財(cái)政框架內(nèi)的轉(zhuǎn)移性支付等等連帶性的問題。

在國(guó)內(nèi)，雖然國(guó)家層級(jí)上的相關(guān)政策（行政法規(guī)）文獻(xiàn)中出現(xiàn)“公共信息”的概念已遲至2007年頒布的《“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃》，且與互聯(lián)網(wǎng)概念直接關(guān)聯(lián)，但此前已在相關(guān)政府政策性文獻(xiàn)中頻頻出現(xiàn)的“文化信息資源共享（工程）”，在事實(shí)上已經(jīng)與我們所定義的“公共信息資源共建共享”（PIRCS）的核心架構(gòu)神合暗契了，比如它以推進(jìn)文化信息資源全社會(huì)共享為目標(biāo)，由政府強(qiáng)力打造、公共財(cái)政提供強(qiáng)大支持，主體數(shù)字化信息資源完成知識(shí)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償性收購(gòu)，以各級(jí)公共圖書館和鄉(xiāng)村、社區(qū)綜合文化站為事業(yè)主體，并尋求構(gòu)架跨系統(tǒng)、跨領(lǐng)域、跨網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)共建共享機(jī)制等等。[9]因此，我們完全有理由將之視為有中國(guó)特色的“公共信息資源共建共享”（PIRCS）的一種模式化探索。

此外，在2000年由中央兩辦頒布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《教育網(wǎng)站與網(wǎng)校暫行管理辦法》以及2006年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用的若干意見》中，都有許多關(guān)于鼓勵(lì)和扶持圖書館開展公益性網(wǎng)絡(luò)信息資源開發(fā)與利用、圖書館多樣化信息服務(wù)以及開設(shè)電子閱覽室的政策性規(guī)定。

2003年以來(lái)，我國(guó)國(guó)家文化政策層面上開始頻頻使用“公共文化（服務(wù)）”這樣的概念。如果認(rèn)真分析一下從2003年國(guó)務(wù)院頒布的《公共文化體育設(shè)施條例》以及此前后的“全國(guó)文化體制改革”相關(guān)政策文件直到近期頒布的《“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃》，一些帶有國(guó)家宏觀政策導(dǎo)向性的概念界定框架正在逐步明晰起來(lái)：（1）所謂“公共文化（服務(wù)）”，作為一個(gè)公共領(lǐng)域，既包括圖書館、博物館、文化館、美術(shù)館等傳統(tǒng)的“公共文化”機(jī)構(gòu)（可概稱為“四館”），也包括廣播、電視、電影、互聯(lián)網(wǎng)公共網(wǎng)站（點(diǎn)）等大眾（公共）傳媒。它們以政府為主導(dǎo)（行政管理、公共財(cái)政投入），但也允許民間資本、社會(huì)力量部分介入（目前主要鼓勵(lì)進(jìn)入“四館一站”）。（2） 公共文化機(jī)構(gòu)中的“四館”以公益性事業(yè)體制為主，而大眾傳媒機(jī)構(gòu)則實(shí)行混合體制。（3）區(qū)分大文化和小文化。大文化包括科學(xué)技術(shù)（自然科學(xué)與技術(shù)、哲學(xué)社會(huì)科學(xué)）、教育、新聞出版、文學(xué)藝術(shù)等。小文化則專指公益性的文化事業(yè)（公共文化的主體）和市場(chǎng)性的文化產(chǎn)業(yè)。（4）大力推進(jìn)數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，建設(shè)數(shù)字圖書館（網(wǎng)上圖書館）、數(shù)字博物館（網(wǎng)上博物館）、群眾文化遠(yuǎn)程指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)等。（5）面向農(nóng)村基層和城市社區(qū)建設(shè)多元復(fù)合型的公共文化服務(wù)體系……

將這樣一個(gè)龐大的基于“文化”視角的結(jié)構(gòu)框架與另一個(gè)同樣龐大的基于“信息”視角的結(jié)構(gòu)框架（社會(huì)信息化、行業(yè)信息化、信息服務(wù)業(yè)與信息產(chǎn)業(yè)）聯(lián)系到一起，單就我們所討論的公共信息資源及其認(rèn)知機(jī)制（PIR&CM）之主導(dǎo)性社會(huì)組織機(jī)制的圖書館（事業(yè)）而論，現(xiàn)行政策導(dǎo)向下提供的發(fā)展、創(chuàng)新空間不可謂不大：它不但橫跨公共文化服務(wù)與公共信息服務(wù)兩大領(lǐng)域，而且存在與更多領(lǐng)域、更多事業(yè)主體、市場(chǎng)主體共建共享的廣闊前景。

當(dāng)然，在我國(guó)，人們過去多習(xí)慣于將由各級(jí)政府文化主管部門直接管理的各級(jí)公共圖書館視為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)或公共信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。但我們已注意到，在當(dāng)前我國(guó)高校系統(tǒng)和科學(xué)院系統(tǒng)大力推進(jìn)的以圖書館為事業(yè)主體的“文獻(xiàn)信息資源保障體系”（CALIS和NSTL）建設(shè)中，在概念層面上已普遍使用了“公共保障”的術(shù)語(yǔ)，在政策導(dǎo)向上也開始顯現(xiàn)向全社會(huì)開放、共享的趨勢(shì)。[10]而對(duì)這兩層意義的體味，則構(gòu)成了我們之于PIR&CM的概念界定中的“一定時(shí)空意義上的公共的……”的理論依據(jù)之一。

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