張懷雷

促進(jìn)我國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展的稅收政策探究

張懷雷

以能源可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)制定的能源稅收政策主要致力于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,糾正傳統(tǒng)體制下粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,優(yōu)化能源資源配置,節(jié)約能源使用,減少能源浪費(fèi),并注重對(duì)環(huán)境的保護(hù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō),能源稅收政策的調(diào)節(jié)作用以市場(chǎng)向經(jīng)濟(jì)主體傳遞信息為載體,這些信息有的反映出對(duì)樹(shù)立科學(xué)用能理念的倡導(dǎo),有的反映出對(duì)開(kāi)發(fā)新能源的鼓勵(lì)。當(dāng)種種信息被經(jīng)濟(jì)主體接受后,經(jīng)濟(jì)主體的行為會(huì)做出改變。這些轉(zhuǎn)變帶來(lái)的是科學(xué)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式,這種轉(zhuǎn)變更有助于提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量,符合社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

稅收政策;能源;能源稅

當(dāng)前,我國(guó)政府從國(guó)情出發(fā),以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),提出了“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、多元發(fā)展、依靠科技、保護(hù)環(huán)境、加強(qiáng)國(guó)際互利合作”的能源發(fā)展戰(zhàn)略。稅收作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具,比其它經(jīng)濟(jì)手段更能夠有效的促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展。我們可以毫不夸張地說(shuō),符合本國(guó)國(guó)情的稅收政策是落實(shí)政府能源戰(zhàn)略的助推器。

能源稅收政策的調(diào)節(jié)作用以市場(chǎng)向經(jīng)濟(jì)主體傳遞信息為載體,這些信息有的反映出對(duì)樹(shù)立科學(xué)用能理念的倡導(dǎo),有的反映出對(duì)開(kāi)發(fā)新能源的鼓勵(lì)。當(dāng)種種信息被經(jīng)濟(jì)主體接受后,經(jīng)濟(jì)主體的行為會(huì)做出改變,比如在生產(chǎn)中注重采用新方法新技術(shù),在消費(fèi)時(shí)注重購(gòu)買(mǎi)清潔能源。這些轉(zhuǎn)變帶來(lái)的是科學(xué)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式,這種轉(zhuǎn)變更有助于提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量符合社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

一、我國(guó)能源稅收政策現(xiàn)狀

能源為社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供動(dòng)力,能源的承載力也制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。翻開(kāi)我國(guó)的稅制規(guī)定,圍繞能源的稅收政策被寫(xiě)進(jìn)了不同稅種之中,減免與抵免結(jié)合,獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰分明,形成了鮮明的政策導(dǎo)向,在節(jié)能減排、降低污染,改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了積極的作用。歸納起來(lái),這些能源稅收政策主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)稅種的政策規(guī)定中。

在增值稅的稅收政策中,對(duì)于電力 (二次能源)有多項(xiàng)規(guī)定。第一,減半征收政策。對(duì)風(fēng)力發(fā)電及煤研石、煤泥、煤系伴生油母頁(yè)巖等綜合利用發(fā)電實(shí)行增值稅減半征收政策。第二,即征即退政策。對(duì)屬于生物質(zhì)能源的垃圾發(fā)電、對(duì)部分大型水電企業(yè)實(shí)行增值稅退稅政策。第三,先征后退政策。為支持核電事業(yè)的發(fā)展,統(tǒng)一核電行業(yè)稅收政策,國(guó)家稅務(wù)總局于 2008年發(fā)出《關(guān)于核電行業(yè)稅收政策有關(guān)問(wèn)題的通知》,做出對(duì)“核力發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)銷(xiāo)售電力產(chǎn)品,自核電機(jī)組正式商業(yè)投產(chǎn)次月起 15個(gè)年度內(nèi),統(tǒng)一實(shí)行增值稅先征后退政策,返還比例分三個(gè)階段逐級(jí)遞減”等規(guī)定①《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于核電行業(yè)稅收政策有關(guān)問(wèn)題的通知》,2008年 4月23日。第四,簡(jiǎn)易計(jì)算辦法。對(duì)縣以下小型水力發(fā)電單位生產(chǎn)的電力,實(shí)行按簡(jiǎn)易辦法計(jì)算繳納增值稅。

此外,由于立窯法工藝生產(chǎn)水泥在實(shí)際中存在能耗高、污染重等缺點(diǎn),為了更好地體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向,國(guó)家稅務(wù)總局在 2008年 12月 9日發(fā)布的《關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》中,停止了采用立窯法工藝生產(chǎn)綜合利用水泥產(chǎn)品的免征增值稅政策。其他與能源相關(guān)的增值稅政策規(guī)定中,對(duì)國(guó)家批準(zhǔn)的定點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)銷(xiāo)售的變性燃料乙醇、對(duì)銷(xiāo)售自產(chǎn)的綜合利用生物柴油、對(duì)煤層氣抽采企業(yè)的增值稅一般納稅人抽采銷(xiāo)售煤層氣,實(shí)行增值稅先征后退;對(duì)銷(xiāo)售以煤炭開(kāi)采過(guò)程中伴生的舍棄物油母頁(yè)巖為原料生產(chǎn)的頁(yè)巖油,實(shí)行增值稅即征即退的政策。①總結(jié)自國(guó)家稅務(wù)總局.《稅收法規(guī)庫(kù)》—增值稅。http://202.108.90.146/guoshui/web/mainl.jsp我國(guó)近幾年對(duì)消費(fèi)稅政策的調(diào)整變化不斷。自 2006年 4月 1日起,石腦油、潤(rùn)滑油、溶劑油、航空煤油、燃料油等成品油被納入消費(fèi)稅征收范圍。同時(shí),按照新的國(guó)家汽車(chē)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),細(xì)化小汽車(chē)稅目,進(jìn)一步分為乘用車(chē)和中輕型商用客車(chē)兩個(gè)子目。其中,乘用車(chē)排氣量由小到大依次分別采用 3%、5%、9%、12%、15%和 20%六檔稅率;而中輕型商用客車(chē)統(tǒng)一適用 5%稅率。稅負(fù)輕重同汽車(chē)排氣量直接相關(guān),排氣量大的多繳稅,排氣量小的少繳稅,能夠?qū)?jié)能汽車(chē)的生產(chǎn)和消費(fèi)起到良好的推動(dòng)作用。2008年,國(guó)家稅務(wù)總局再次發(fā)布通知,在 2006年調(diào)整的基礎(chǔ)上,將乘用車(chē)排氣量等于或小于1.0升的稅率從3%降低到 l%;將乘用車(chē)排氣量在3.0升到4.0升之間的稅率從15%提高到 25%;將乘用車(chē)排氣量超過(guò)4.0升的稅率從20%提高到40%。②數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家稅務(wù)總局.《稅收法規(guī)庫(kù)》—消費(fèi)稅。http://202.108.90.146/guoshui/web/mainl.jsp

2008年年底,國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《提高成品油消費(fèi)稅稅率》的通知,提高消費(fèi)稅稅目下的無(wú)鉛汽油、含鉛汽油、柴油、石腦油、溶劑油、潤(rùn)滑油、航空油、燃料油的消費(fèi)稅單位稅額。其中,無(wú)鉛汽油由每升 0.2元提高到每升 1.0元,含鉛汽油由每升 0.28元提高到每升 1、4元。柴油提升幅度最大,由每升 0.1元提高到每升 0.8元。石腦油、溶劑油和潤(rùn)滑油由每升 0.2元提高到每升 1.0元,航空煤油和燃料油由每升 0.1元提高到每升 0.8元。③《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于提高成品油消費(fèi)稅稅率的通知》,2008年 12月 29日

新企業(yè)所得稅法自 2008年 1月 1日開(kāi)始實(shí)施后,財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家發(fā)改委先后聯(lián)合公布了《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄 (2008年版)》,《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄 (2008年版)》、《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄 (2008年版)》和《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄 (2008年版)》。結(jié)合新版目錄,所得稅法中規(guī)定:對(duì)于企業(yè)自 2008年 1月 1日起購(gòu)置并實(shí)際使用列入目錄范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水和安全生產(chǎn)專用設(shè)備,可以按專用設(shè)備投資額的 10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額;企業(yè)當(dāng)年應(yīng)納稅額不足抵免的,可在不超過(guò)五個(gè)納稅年度的時(shí)間內(nèi),向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)。對(duì)企業(yè)從事國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 (如電力項(xiàng)目,屬于國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目)的投資經(jīng)營(yíng)所得和企業(yè)從事規(guī)定的符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得 (如節(jié)能減排技術(shù)改造項(xiàng)目),可以享受“三免三減半”的優(yōu)惠待遇,即從項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬的納稅年度起,免征第一年至第三年的企業(yè)所得稅,減半征收第四年至第六年的企業(yè)所得稅?！?/p>

為了保護(hù)國(guó)有資源合理開(kāi)發(fā)利用和調(diào)節(jié)級(jí)差收入,現(xiàn)行資源稅中規(guī)定了對(duì)原油、天然氣、煤炭這幾類(lèi)能源資源的征稅內(nèi)容。資源稅采用從量、定額的計(jì)算方法,其中,原油的單位稅額在每噸 8元至 30元之間,天然氣的單位稅額在每噸 2元到 15元間,煤炭的單位稅額在每噸 0.3元至5元。具體適用哪檔稅額,由財(cái)政部與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)納稅人狀況在規(guī)定幅度內(nèi)確定?？偟脑瓌t是資源條件好的,稅額相對(duì)高一些;資源條件差的,稅額相對(duì)低一些。資源稅的減免項(xiàng)目比較少,涉及能源相關(guān)的,比如對(duì)原油開(kāi)采過(guò)程中用于加熱、修井的原油免稅。對(duì)東北老工業(yè)基地的低豐度油田和衰竭期礦山,稅額可適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn),降低的幅度控制在 30%以內(nèi)。另外,如果企業(yè)參與境外合作開(kāi)發(fā)油氣田或者本身是從事海洋油氣田開(kāi)發(fā),則不納入資源稅的納稅人。

出口退稅方面,自 2004年實(shí)行改革后的新機(jī)制以來(lái),為限制高污染、高能耗產(chǎn)品出口,國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列以調(diào)整出口退稅率為核心的出口退稅政策,并取消了部分資源性產(chǎn)品的出口退 (免)增值稅和消費(fèi)稅的政策,其中就將原油包括在內(nèi)。我國(guó)在上世紀(jì)的 1993至 1999年間,開(kāi)征過(guò)固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。當(dāng)時(shí)的規(guī)定是對(duì)節(jié)能、環(huán)保項(xiàng)目的投資活動(dòng)實(shí)行零稅率。也就是說(shuō),如果一個(gè)項(xiàng)目投資建成后,通過(guò)合理的運(yùn)營(yíng)、管理方式能有效提高能源的使用效率,帶來(lái)較好的經(jīng)濟(jì)效益,能減少煤、電、汽、油、水等資源消耗量,并有助于環(huán)境保護(hù),那么,對(duì)該項(xiàng)目的投資可以享受零稅率的稅收優(yōu)惠。但是在亞洲金融危機(jī)以后,我國(guó)做出了暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的決定。

上述這些稅收政策中,以一系列稅收優(yōu)惠政策為典型代表的政策,我們可以將其統(tǒng)稱為正向激勵(lì)的能源稅收政策,這些稅收優(yōu)惠政策的設(shè)置是政府為實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略的必要手段之一。另外,還有一些以逆向限制為特征的能源稅收政策。限制性能源稅收政策通過(guò)對(duì)能源的相關(guān)環(huán)節(jié)征稅,將外部成本的價(jià)值考慮在市場(chǎng)價(jià)格之中,引導(dǎo)公眾根據(jù)實(shí)際需要節(jié)約使用能源,減少不必要的浪費(fèi)。逆向限制的能源稅收政策更多體現(xiàn)在消費(fèi)稅、資源稅的稅收政策中。

二、我國(guó)能源稅收政策在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

政府是我國(guó)能源稅收政策的制定主體。從上述介紹我們不難看出,政府正在通過(guò)稅種、稅率、稅收優(yōu)惠等政策手段發(fā)揮稅收政策在促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展中的作用。但是,面對(duì)日趨嚴(yán)峻的能源供應(yīng)形勢(shì)與環(huán)境狀況,面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),上述稅收政策措施所發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

1、能源稅收政策比較分散,缺少獨(dú)立的能源稅種。首先,能源領(lǐng)域涵蓋范圍廣,體系龐大。在我國(guó)現(xiàn)行的稅收政策中,雖然己經(jīng)體現(xiàn)對(duì)能源問(wèn)題的關(guān)注,但相對(duì)于復(fù)雜的能源系統(tǒng)來(lái)說(shuō),與能源有關(guān)的政策數(shù)量還比較少,還存在很多空白需要補(bǔ)充,并且,現(xiàn)行政策大多穿插于不同的稅種之間,缺乏系統(tǒng)的索引和歸納,不同的規(guī)定往往各自為政,稅收的調(diào)控作用在無(wú)形中被削弱,影響預(yù)期的效果。尤其是一些和能源可持續(xù)發(fā)展不符的規(guī)定還沒(méi)有調(diào)整。比如,在現(xiàn)行增值稅政策中,將煤氣、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品一視同仁對(duì)待,不加區(qū)分,統(tǒng)一按照 13%的低稅率計(jì)征。實(shí)際上,石油液化氣和天然氣屬于清潔能源,而煤炭制品燃燒過(guò)程中的污染遠(yuǎn)大于前者,這樣“一刀切”的做法忽略了高污染、高稅負(fù)的征稅原則。其次,我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)中,沒(méi)有任何一個(gè)稅種的設(shè)立直指高耗能、高污染的行為和產(chǎn)品。如果能設(shè)立一個(gè)專門(mén)的能源稅,那么,一方面,其稅收收入可以形成專項(xiàng)基金,用在節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域,用在新技術(shù)研發(fā)、新產(chǎn)品推廣等專項(xiàng);另一方面,對(duì)能源稅的嚴(yán)格征管,也形成對(duì)能源消耗行為、損害環(huán)境行為的監(jiān)督,稅收對(duì)能源可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控措施可能更加完善,力度更加到位。

2、現(xiàn)行能源稅收政策對(duì)節(jié)能、環(huán)保的要求體現(xiàn)不夠。稅收政策對(duì)能源消費(fèi)節(jié)約化的特殊調(diào)節(jié),更多的是依靠消費(fèi)稅的力量。以油品零售價(jià)格為例,油品的零售價(jià)通常包括不含稅的基本價(jià)和稅收兩部分,基本價(jià)部分重在發(fā)揮市場(chǎng)“看不見(jiàn)手”的作用,稅額則體現(xiàn)政府“看得見(jiàn)的手”的調(diào)控職能。但我國(guó)應(yīng)稅汽油、柴油的稅率標(biāo)準(zhǔn)始終較低,使其價(jià)格大大低于國(guó)際市場(chǎng)的水平。根據(jù) 2008年 11月資料統(tǒng)計(jì)來(lái)看,我國(guó)汽油含稅零售價(jià)格為 5.92元,在 43個(gè)國(guó)家中排名第 29位,比樣本國(guó)家加權(quán)平均價(jià)格 7.83元低1.91元,處于中下等水平;柴油含稅零售價(jià)格為 5.99元,在 29個(gè)國(guó)家中排名第 24位,比樣本國(guó)家油價(jià)的加權(quán)平均價(jià)格 8.43元低 2.44元,同樣處于中下等水平。①新華網(wǎng).《關(guān)于稅收占油品零售價(jià)格比重的國(guó)際比較》,http://news.xinhuanet.com/2008-12-07htm這種稅價(jià)較低的模式,難以體現(xiàn)稅收對(duì)能源消費(fèi)的調(diào)控力度,難以提高能源使用的效率。

我國(guó)從 20世紀(jì) 90年代開(kāi)征的固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅中,對(duì)節(jié)能投資有明確的規(guī)定。因其符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的要求,是國(guó)家急需發(fā)展的項(xiàng)目,所以,節(jié)能項(xiàng)目投資在差別稅率的分檔中適用最低檔,即享受零稅率的優(yōu)惠扶持政策。但是,自從固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅停征之后,這種特殊的鼓勵(lì)作用也就不復(fù)存在,稅收政策對(duì)節(jié)能投資的調(diào)控方式顯得比較單調(diào)。

此外,如果重新審視當(dāng)前的稅收政策,其中還有很多地方滯后于節(jié)能理念的發(fā)展。例如,對(duì)一家鋼廠來(lái)說(shuō),直接節(jié)能在于降低生產(chǎn)過(guò)程中的煤炭消耗和電力消耗。而廣義節(jié)能涉及的范圍要廣得多,還要連帶考慮購(gòu)買(mǎi)原材料運(yùn)輸過(guò)程的能源消耗,還要考慮需要耗費(fèi)能源才能制造的生產(chǎn)設(shè)備。提高材料利用率,延長(zhǎng)設(shè)備使用壽命,合理規(guī)劃和管理生產(chǎn),都屬于廣義節(jié)能的內(nèi)容。而且,現(xiàn)行稅收政策體現(xiàn)的節(jié)能視角較窄,缺少?gòu)恼麄€(gè)系統(tǒng)角度轉(zhuǎn)眼,覆蓋建筑、材料、裝備、技術(shù)等領(lǐng)域的廣義的節(jié)能稅收優(yōu)惠措施。稅收優(yōu)惠形式的選擇也比較單調(diào)。稅收豁免只有同投資抵免、加速折舊等多種方法相結(jié)合才能更好的實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠的目標(biāo)。

3、保證能源安全方面的稅收政策十分欠缺。石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系關(guān)系著國(guó)家能源安全的大局。目前,我國(guó)已經(jīng)確立了以政府石油儲(chǔ)備、企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備和商業(yè)石油儲(chǔ)備為來(lái)源的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系。石油儲(chǔ)備成本包括儲(chǔ)備設(shè)施的一次性投入、石油采購(gòu)資金、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用等,動(dòng)輒就要達(dá)到上億元,尤其是對(duì)于私人企業(yè)來(lái)說(shuō),不堪資金重壓實(shí)屬十分正常的情況。目前,我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系建設(shè)剛剛起步,稅收政策還遠(yuǎn)不到位,除了在營(yíng)業(yè)稅、城建稅、土地使用稅、印花稅中有對(duì)第一期國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地建設(shè)項(xiàng)目的免稅規(guī)定外,其他保障能源安全的稅收政策仍十分缺乏。因此,面對(duì)較高對(duì)外依存度及復(fù)雜的國(guó)際石油進(jìn)口形勢(shì),迫切需要配套的稅收政策助一臂之力。

上述分析表明,由于缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)的能源稅收政策,稅收手段與能源發(fā)展戰(zhàn)略存在多方面的不協(xié)調(diào)。能源市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變,能源稅收政策調(diào)整應(yīng)該跟上市場(chǎng)變換的腳步。我國(guó)必須盡快建立起全面符合能源發(fā)展要求的、促進(jìn)能源戰(zhàn)略實(shí)施的能源稅收政策體系。

三、完善我國(guó)能源稅收政策的建議

稅收政策是能源可持續(xù)發(fā)展政策體系中的重要組成部分,如何進(jìn)一步完善能源稅收政策,更好的發(fā)揮其節(jié)能助推器的作用,筆者認(rèn)為,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手:

1、增值稅政策的調(diào)整。增值稅政策的調(diào)整應(yīng)以增值稅的中性特征為立足點(diǎn),不能因?yàn)閷?duì)能源可持續(xù)發(fā)展的特殊考慮,就扭曲其中性特征,就允許損害公平、影響效率。因此,筆者認(rèn)為,在完善增值稅中有關(guān)能源的稅收政策時(shí),尤其應(yīng)當(dāng)慎重考慮如何設(shè)置稅收優(yōu)惠,盡可能減少對(duì)增值稅正常運(yùn)行機(jī)制的偏離,盡可能減少給日常征管帶來(lái)不必要的麻煩。能源技術(shù)的發(fā)展日新月異,誰(shuí)也無(wú)法預(yù)料能源科技的明天會(huì)發(fā)生怎樣的變化。因此,如果能源技術(shù)、能源產(chǎn)品的優(yōu)惠目錄一經(jīng)公布就維持不變,無(wú)疑是脫離實(shí)際的做法。為了使能源稅收優(yōu)惠發(fā)揮實(shí)效,對(duì)能源優(yōu)惠目錄要結(jié)合能源技術(shù)發(fā)展及時(shí)更新,并根據(jù)其技術(shù)特點(diǎn)考慮應(yīng)該要設(shè)置多久的期限為宜。同時(shí),考慮到各個(gè)時(shí)期能源戰(zhàn)略的特點(diǎn),每個(gè)階段也都應(yīng)該設(shè)定優(yōu)惠的重點(diǎn)。化石能源使用給環(huán)境帶來(lái)的負(fù)外部效應(yīng)己經(jīng)構(gòu)成我國(guó)能源發(fā)展的一大困擾,針對(duì)這一困境,在增值稅稅收優(yōu)惠選擇上,應(yīng)傾向于與化石能源相比一直處于劣勢(shì)的可再生能源及其相關(guān)項(xiàng)目,比如一些進(jìn)入市場(chǎng)化階段不久、生命力比較脆弱的風(fēng)力發(fā)電、小水電項(xiàng)目。將可再生能源和新能源領(lǐng)域都納入增值稅優(yōu)惠的重點(diǎn),具有重大意義。

2、所得稅政策的完善。企業(yè)所得稅是對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得和其他所得征稅,因其稅源范圍廣、作用直接,對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響往往比較深刻,所以,所得稅政策的調(diào)節(jié)效果較好。理想的與能源有關(guān)的企業(yè)所得稅政策,首先要看是否合理,即是否符合能源戰(zhàn)略的發(fā)展要求,是否與所得稅的功能特點(diǎn)匹配。同時(shí),還要有較強(qiáng)的可執(zhí)行性,即政策設(shè)計(jì)要簡(jiǎn)便易行。對(duì)企業(yè)所得稅政策的完善,應(yīng)突出對(duì)各種稅收優(yōu)惠方式的靈活運(yùn)用,正向激勵(lì)與逆向限制雙管齊下。首先,對(duì)可以采取加速折舊方法的企業(yè)做出進(jìn)一步細(xì)化的規(guī)定。比如,縮短企業(yè)采購(gòu)的、用于生產(chǎn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的大型重要設(shè)備的折舊年限,或者經(jīng)過(guò)審批允許其采取年限總額法計(jì)提折舊。第二,擴(kuò)大所得稅減免的范圍。比如,某些企業(yè)以銷(xiāo)售節(jié)能科技產(chǎn)品為主要收入來(lái)源,那么,可以對(duì)其銷(xiāo)售符合規(guī)定的產(chǎn)品的收入按一定比例減免征收所得稅;為提升單位和個(gè)人對(duì)節(jié)能環(huán)保事業(yè)的熱情,鼓勵(lì)更多人參與到節(jié)能環(huán)?？茖W(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、節(jié)能環(huán)保技術(shù)培訓(xùn)、專業(yè)技術(shù)咨詢等活動(dòng)中來(lái),納稅人因上述事項(xiàng)取得的收益,可予以適當(dāng)免征或減征所得稅。對(duì)那些開(kāi)采邊遠(yuǎn)地區(qū)煤田、油田的納稅人,可以考慮地形因素給其開(kāi)采成本帶來(lái)的影響,在所得稅繳納環(huán)節(jié)給予一定程度的特殊優(yōu)惠,這樣能夠有效降低開(kāi)采成本。第三,針對(duì)能源產(chǎn)品生產(chǎn)、研發(fā),規(guī)定稅前不得列支及允許加計(jì)扣除的費(fèi)用。比如,對(duì)執(zhí)行能耗核算制度的企業(yè),支出中超過(guò)規(guī)定能源消耗標(biāo)準(zhǔn)或限額的部分,一律不得在稅前列支。與此相反,企業(yè)為開(kāi)發(fā)創(chuàng)新能源技術(shù)或產(chǎn)品而發(fā)生的研究開(kāi)發(fā)支出,允許其按照實(shí)際發(fā)生額的一定倍數(shù)在計(jì)算企業(yè)所得稅前扣除。

3、資源稅政策的完善。資源稅是國(guó)家憑借政治權(quán)力參與社會(huì)產(chǎn)品分配的一種形式。我國(guó)自 1984年起正式開(kāi)征資源稅,資源稅的收入規(guī)模始終不大,雖然在逐年遞增,但占稅收總收入的比重一直不高。2008年全國(guó)資源稅收入約為 301.7億元。現(xiàn)行資源稅稅收政策中,在征稅對(duì)象的范圍中包含了一些能源資源,如石油、天然氣、煤炭?，F(xiàn)行資源稅的開(kāi)征雖然有保護(hù)資源的目的,但意圖并不明顯,主要還是為了調(diào)節(jié)因資源貯存狀況、開(kāi)采條件、資源優(yōu)劣、地理位置等客觀存在的差別而產(chǎn)生的資源級(jí)差收入。例如我國(guó)原油資源稅稅額為每噸 8至 30元不等,稅額標(biāo)準(zhǔn)與其他國(guó)家相比較低。煤炭資源稅方面,稅額均不到一元。雖然我國(guó)煤炭資源消費(fèi)量巨大,但據(jù)研究表明,資源稅只占煤礦企業(yè)上繳的稅費(fèi)數(shù)額中很低的比例。因此,資源稅收政策的完善可以從以下幾方面考慮:一是改革現(xiàn)行的計(jì)稅依據(jù)?，F(xiàn)行資源稅規(guī)定,納稅人開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品銷(xiāo)售、自產(chǎn)自用的,按照銷(xiāo)售量或自用數(shù)量計(jì)征,我們認(rèn)為,可以考慮改為按照開(kāi)采數(shù)量或生產(chǎn)數(shù)量計(jì)征。這一變化直指企業(yè)開(kāi)發(fā)動(dòng)機(jī),能夠約束企業(yè)肆無(wú)忌憚、亂開(kāi)亂采的行為,有效杜絕浪費(fèi)。二是針對(duì)稅目中涉及能源資源的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整?？稍偕茉吹膯挝欢愵~應(yīng)低于非可再生能源的單位稅額,稀缺能源的單位稅額應(yīng)大于普通能源的稅額,同時(shí),在價(jià)格中考慮不同能源資源對(duì)環(huán)境污染的嚴(yán)重程度而制定征收標(biāo)準(zhǔn)。

4、消費(fèi)稅政策的調(diào)整。雖然近年來(lái)我國(guó)不斷調(diào)整消費(fèi)稅政策,但目前的征稅范圍仍有調(diào)整的空間。比如,一些未達(dá)到能耗標(biāo)準(zhǔn)的、大量消耗能源的產(chǎn)品以及以煤炭為典型的高污染能源,都尚未考慮在消費(fèi)稅的稅目中。一旦對(duì)這部分內(nèi)容征稅,適合采用較高稅額標(biāo)準(zhǔn),這樣才符合高能耗、高稅率,低能耗、低稅率的原則。同時(shí),應(yīng)根據(jù)燃料燃燒后污染程度的大小差異,對(duì)不同的燃料制定不同的稅率檔次,并進(jìn)一步提高現(xiàn)行汽油、柴油等能源的適用稅率。還有就是調(diào)整稅收優(yōu)惠政策,增強(qiáng)消費(fèi)者采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的吸引力度,讓消費(fèi)者實(shí)實(shí)在在感受到“節(jié)約、清潔”消費(fèi)方式的好處,養(yǎng)成一種消費(fèi)習(xí)慣,轉(zhuǎn)變不符合能源可持續(xù)發(fā)展要求的消費(fèi)方式。

5、燃油稅政策的完善。從 2009年 1月 1日起,我國(guó)成品油稅費(fèi)改革正式實(shí)施。按照方案設(shè)計(jì),燃油消費(fèi)稅從量征收,多耗油多污染從而多交稅、少耗油少污染從而少交稅,有利于我國(guó)節(jié)能減排的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這次燃油稅費(fèi)改革是在現(xiàn)行的稅制下通過(guò)提高成品油消費(fèi)稅單位稅額來(lái)實(shí)現(xiàn)的,并沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立一個(gè)新的燃油稅稅種。因?yàn)槿加投惡拖M(fèi)稅都以成品油為征收對(duì)象,都起到調(diào)節(jié)消費(fèi)的作用,所以,這種做法符合簡(jiǎn)化稅制的原則,有利于降低稅收征管成本。同時(shí),成品油消費(fèi)稅采取由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的方式比較成熟,在操作上具有可行性,有利于穩(wěn)定稅源。從未來(lái)發(fā)展看,首先,其征收稅率有待進(jìn)一步提高。世界上除少數(shù)產(chǎn)油國(guó)以及美國(guó)因特殊考慮而對(duì)燃油征收較低的稅負(fù)之外,大多數(shù)國(guó)家有的出于對(duì)降低能源對(duì)外依存度的考慮,有的出于對(duì)工業(yè)化發(fā)展重要時(shí)期石油消耗量較大的考慮,都對(duì)燃油稅規(guī)定了相對(duì)高的水平。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),考慮到國(guó)內(nèi)發(fā)展不平衡,分類(lèi)征收燃油稅的能力建設(shè)相對(duì)滯后,國(guó)家財(cái)政對(duì)燃油稅依賴不大等因素,在開(kāi)征燃油稅的初期,可以實(shí)行相對(duì)較低的水平,但條件成熟時(shí)應(yīng)逐步提高燃油稅負(fù)。其次,燃油稅開(kāi)征后,稅收政策的運(yùn)用要更加靈活?？梢詫?duì)一些特定行業(yè)、特定群體制定一些減免稅政策,并根據(jù)油價(jià)的變化,及時(shí)調(diào)整燃油稅稅率。當(dāng)油價(jià)過(guò)高時(shí),政府降低稅率;反之,則可提高燃油稅負(fù)。這樣不但增強(qiáng)了政府對(duì)油價(jià)的間接調(diào)控能力,也有利于合理控制石油公司的利潤(rùn)水平。因?yàn)橛蛢r(jià)較低時(shí),各方利益容易和諧。而當(dāng)油價(jià)攀高時(shí),消費(fèi)者往往會(huì)對(duì)政府開(kāi)征高燃油稅以及石油公司獲取高額利潤(rùn)產(chǎn)生強(qiáng)烈反感。

6、進(jìn)出口稅收政策的調(diào)整。對(duì)于我國(guó)來(lái)講,能源約束是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,應(yīng)未雨綢繆,從戰(zhàn)略和全局的高度,全面認(rèn)識(shí)國(guó)家的能源進(jìn)出口戰(zhàn)略。基本思路是限制能源出口,鼓勵(lì)能源進(jìn)口。從2009年 l月 l日起,我國(guó)對(duì)670多種商品實(shí)施較低的進(jìn)口暫定稅率,主要包括煤炭、燃料油、石料等能源資源類(lèi)產(chǎn)品。進(jìn)口關(guān)稅政策的難點(diǎn)在于,如何協(xié)調(diào)增加購(gòu)買(mǎi)國(guó)外提高能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換、儲(chǔ)運(yùn)等效率的先進(jìn)產(chǎn)品設(shè)備與適當(dāng)保護(hù)國(guó)內(nèi)該領(lǐng)域幼稚產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。過(guò)于優(yōu)惠的進(jìn)口關(guān)稅不利于保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但是不實(shí)行一定的進(jìn)口關(guān)稅優(yōu)惠政策,又不能滿足國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)需要。面對(duì)這樣一個(gè)兩難的選擇,應(yīng)堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析的原則,對(duì)不同情況做出不同的政策規(guī)定。如果直接進(jìn)口原油、天然氣和煤炭,可以考慮免除關(guān)稅。如果進(jìn)口的設(shè)備是用來(lái)生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品、可再生能源、新能源產(chǎn)品的,那么,應(yīng)該進(jìn)行更進(jìn)一步的劃分。若該設(shè)備在國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)、但又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的,則實(shí)行零關(guān)稅政策;若該設(shè)備國(guó)內(nèi)能夠生產(chǎn),但不能滿足需求,則實(shí)行一定期限的低關(guān)稅政策;若該設(shè)備國(guó)內(nèi)能夠生產(chǎn),但是在質(zhì)量品種方面與國(guó)外技術(shù)水平有一定差距,則減免一定期限的進(jìn)口關(guān)稅政策。對(duì)于高能耗產(chǎn)品設(shè)備,如果是在其使用過(guò)程中耗能超標(biāo),則需要實(shí)行較高的進(jìn)口關(guān)稅政策,抑制該設(shè)備進(jìn)口;而如果是需要高耗能才能制造出該種產(chǎn)品與設(shè)備的,則需要實(shí)行零進(jìn)口關(guān)稅政策,鼓勵(lì)進(jìn)口。因?yàn)檫@些產(chǎn)品是能源和基礎(chǔ)原材料的載體,從某種程度上來(lái)說(shuō),進(jìn)口這些產(chǎn)品就相當(dāng)于進(jìn)口了能源和基礎(chǔ)原材料。此外,出口退稅政策具有能夠直接影響出口貨物規(guī)模和結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì),體現(xiàn)市場(chǎng)手段所無(wú)法比擬的功效。今后應(yīng)繼續(xù)注重發(fā)揮以國(guó)家為操作主體的、出口退稅非中性的宏觀調(diào)控力度,利用征稅率與退稅率之間存在的差異進(jìn)行有意識(shí)地干預(yù),使政策在能源產(chǎn)業(yè)中不同產(chǎn)品間做出傾斜,輔助國(guó)家能源戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

7、開(kāi)征能源稅。國(guó)家財(cái)政收入雖然逐年增長(zhǎng),但民生工程數(shù)以萬(wàn)計(jì),資金用向繁多,對(duì)節(jié)能事業(yè)的支持,對(duì)可再生能源、清潔能源的推動(dòng),始終受資金緊張的局限。因此,順著從化石能源獲得資金的思路展開(kāi),可以考慮在我國(guó)開(kāi)征能源稅,壯大能源稅收規(guī)模,為能源事業(yè)發(fā)展籌集資金。

能源稅與能源使用相關(guān),是專門(mén)針對(duì)化石燃料中的能量向能源消費(fèi)者征收的一個(gè)稅種,從本質(zhì)上說(shuō)屬于消費(fèi)稅的一種。石油和煤炭是典型的化石燃料。到目前為止,世界各國(guó)所用的燃料都以石油和煤炭為主。化石燃料在利用過(guò)程中會(huì)給環(huán)境帶來(lái)污染,最被人們熟知的就是化石燃料燃燒釋放大量的二氧化碳進(jìn)入大氣,導(dǎo)致溫室效應(yīng),氣候變暖,危害生態(tài)平衡。能源稅使破壞環(huán)境的成本以稅收的形式加入產(chǎn)品的價(jià)格之中,在消費(fèi)者收入水平一定的情況下,會(huì)減少該類(lèi)產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)。如果市場(chǎng)上有功能相當(dāng)、但因消耗化石燃料較少而少負(fù)擔(dān)能源稅從而價(jià)格降低的產(chǎn)品,理性消費(fèi)者將更青睞于節(jié)能品的購(gòu)買(mǎi)。這樣,二氧化碳的排放量由于人們對(duì)耗能產(chǎn)品消費(fèi)的轉(zhuǎn)移而減少。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,節(jié)能產(chǎn)品更符合消費(fèi)者的偏好,為了生產(chǎn)出受歡迎的產(chǎn)品,企業(yè)將更愿意將資金投入到清潔生產(chǎn)技術(shù)、節(jié)能產(chǎn)品的研究、開(kāi)發(fā)、推廣中。這種激勵(lì)對(duì)從根本上改變能源使用效率低、能源消耗高、環(huán)境質(zhì)量惡化的狀況有顯著效果。

為了保護(hù)珍貴的能源,為了儲(chǔ)存發(fā)展的動(dòng)力源泉,能源稅的征收重點(diǎn)當(dāng)然應(yīng)該放在對(duì)一次能源中非可再生能源的調(diào)節(jié)。再考慮到煤炭、石油及其制品在使用中污染環(huán)境的非清潔特性,它們毫無(wú)疑問(wèn)成為開(kāi)征能源稅起步階段的首選。能源稅的開(kāi)征有兩種操作辦法。一種是獨(dú)立于現(xiàn)行消費(fèi)稅之外,新設(shè)能源稅稅目;另一種是整合現(xiàn)行能源稅稅目中相重復(fù)的內(nèi)容,作為一個(gè)新的相對(duì)獨(dú)立的稅目出現(xiàn)。無(wú)論采用哪種方案,能源稅最終都是由消費(fèi)者負(fù)擔(dān),并建議由生產(chǎn)企業(yè)代繳。而稅額標(biāo)準(zhǔn)則可以參考現(xiàn)行消費(fèi)稅的做法,采用從量定額的計(jì)稅方法。此外,如果能采取價(jià)外稅征收,更能凸顯調(diào)節(jié)能源消耗的功能。

開(kāi)征能源稅對(duì)我國(guó)未來(lái)能源需求量的抑制作用,國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)進(jìn)行了初步測(cè)算。根據(jù)公布的測(cè)算結(jié)果,當(dāng)把能源稅的單位稅額定在 50元每噸標(biāo)煤時(shí),能源需求量預(yù)計(jì)將下降 6.3個(gè)百分點(diǎn),節(jié)約能源預(yù)計(jì)超過(guò) 1億噸標(biāo)煤;當(dāng)能源稅單位稅額規(guī)定在 120元每噸標(biāo)煤時(shí),能源需求量預(yù)計(jì)將下降 6.3個(gè)百分點(diǎn),節(jié)約能源在 4億噸標(biāo)煤左右。①姜克雋.《征收能源稅對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響有限》.www.sdPc.gov.cn.content如果把環(huán)境因素考慮在內(nèi),開(kāi)征收能源稅的作用和收益會(huì)更大。

如何設(shè)計(jì)能源稅的稅收優(yōu)惠政策,筆者有以下幾點(diǎn)考慮。首先,能源稅稅收優(yōu)惠的范圍應(yīng)謹(jǐn)慎選擇。為了調(diào)節(jié)煤炭、石油、天然氣的使用,促進(jìn)節(jié)約和環(huán)保,能源稅收優(yōu)惠一定要對(duì)不同特點(diǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行細(xì)分,哪些產(chǎn)品能夠優(yōu)惠,優(yōu)惠力度能有多大,都需要仔細(xì)的測(cè)算。優(yōu)惠過(guò)多,很可能掩埋了能源稅的開(kāi)征意義。第二,同樣的能源,開(kāi)采條件越差,納稅人成本越大.同樣的價(jià)格,生產(chǎn)者當(dāng)然都愿意在開(kāi)采條件好的地方作業(yè)。這樣很容易造成條件好的地區(qū)能源被重復(fù)開(kāi)采、過(guò)度開(kāi)采,而條件差的地區(qū)則無(wú)人問(wèn)津。所以,應(yīng)根據(jù)從不同開(kāi)采條件得到的能源規(guī)定優(yōu)惠政策。第三,對(duì)進(jìn)出口的能源產(chǎn)品,可以結(jié)合出口退稅的目錄選擇,屬于鼓勵(lì)類(lèi)的產(chǎn)品享受比限制類(lèi)產(chǎn)品更優(yōu)惠的政策。第四,從加強(qiáng)國(guó)家能源安全、控制能源對(duì)外依存度、建立能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的角度考慮,如果該能源產(chǎn)品是為國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備義務(wù)提供,可以考慮全額免征能源稅;如果該能源產(chǎn)品是用于商業(yè)儲(chǔ)備,那么,可以在一定范圍內(nèi)免征能源稅。這樣,能更好地發(fā)揮能源稅調(diào)節(jié)能源供應(yīng)的積極作用,有利于保障能源安全。

黃靜,蘇紅莉、李漢文.對(duì)我國(guó)現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度幾個(gè)重大問(wèn)題的探討 〔J〕.涉外稅務(wù),2007,(12).

計(jì)金標(biāo).略論資源稅在我國(guó)稅制改革中的地位 〔J〕.稅務(wù)研究,2007,(11).

孫開(kāi),韋廣存.我國(guó)能源問(wèn)題的財(cái)政視角分析 〔J〕.財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究,2005,(11).

蘇明.《用財(cái)稅政策推動(dòng)節(jié)能事業(yè)的發(fā)展》,Envirolunentaleconomy.2006/6

賈康,蘇明等.能源公共財(cái)政體制和財(cái)稅政策研究 [A〕.中國(guó)能源財(cái)經(jīng)稅收政策研究課題組.中國(guó)可持續(xù)能源財(cái)經(jīng)與稅收政策研究 [C〕.中國(guó)民航出版社,2006.

國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司課題組.能源稅收政策取向 〔J〕.稅務(wù)研究.2007,(11).

倪紅日.運(yùn)用稅收政策促進(jìn)我國(guó)節(jié)約能源的研究 〔J〕.稅務(wù)研究,2005,(5).

F812.42

A

1004—0633(2010)06—062—05

2010—08—29

張懷雷,西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士研究生,貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)稅學(xué)院副教授。四川成都 610074

(本文責(zé)任編輯 王云川)