李國(guó)新（北京大學(xué)信息管理系 北京 100871）

1 立法進(jìn)程

《公共圖書館法》立法工作在2008年11月正式啟動(dòng)。在文化部召開的立法啟動(dòng)工作會(huì)議上，決定首先由中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)和國(guó)家圖書館牽頭，組織全國(guó)的專家開展立法支撐研究，為法律條文的起草提供資料、事實(shí)、思路、方案準(zhǔn)備。會(huì)后，立法工作實(shí)質(zhì)性開始。到目前為止，已經(jīng)走完的進(jìn)程節(jié)點(diǎn)主要有：

2009年1月，中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)新年峰會(huì)專題討論立法支撐研究工作[1]。會(huì)議經(jīng)過(guò)充分討論，議定了支撐研究的主要內(nèi)容，確定了支撐研究的工作方案，協(xié)商遴選了支撐研究專題組負(fù)責(zé)人，決定了支撐研究專題組組建原則和辦法。為保證支撐研究的順利進(jìn)行，中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)和國(guó)家圖書館還成立了支撐研究的保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2009年2-7月，立法支撐研究第一階段工作順利完成。7月中旬，支撐研究的初步成果提交文化部。

2009年11月初，在中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)年會(huì)期間，《公共圖書館法》條文草案（以下簡(jiǎn)稱條文草案）的“討論稿”首次征求界內(nèi)人士意見。

2010年3月，條文草案的“征求意見稿”由文化部辦公廳發(fā)至相關(guān)部委和各省、市、自治區(qū)文化廳局，征求意見。

2010年7月，文化部通過(guò)中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)秘書處就條文草案涉及的一些重要問(wèn)題征求支撐研究專家組和圖書館法律與知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究專業(yè)委員會(huì)的意見。

從立法程序上說(shuō)，到今天為止，《公共圖書館法》還沒(méi)有走出文化部。

2 關(guān)于立法支撐研究

《公共圖書館法》立法支撐研究共涉及了11個(gè)專題：（1）國(guó)內(nèi)外立法資料收集與分析；（2）立法背景與立法必要性、可行性研究；（3）公共圖書館的性質(zhì)與功能研究；（4）公共圖書館的設(shè)置與體系建設(shè)研究；（5）公共圖書館管理體制研究；（6）公共圖書館績(jī)效評(píng)估研究；（7）公共圖書館人、財(cái)、物保障及呈繳本制度研究；（8）著作權(quán)保護(hù)法律在公共圖書館的適用研究；（9）公共圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)法律保障研究；（10）讀者權(quán)益與圖書館服務(wù)研究；（11）公共圖書館與“數(shù)字圖書館”—— 數(shù)字環(huán)境下公共圖書館事業(yè)的發(fā)展研究。

全國(guó)有70多位專家學(xué)者、公共圖書館管理者和實(shí)際工作者參與了支撐研究。在為期半年的時(shí)間里，先后召開了5次專題工作會(huì)議。到2009年7月中旬，11個(gè)專題約120萬(wàn)字的研究成果提交文化部，標(biāo)志著支撐研究第一階段工作的完成。所有參與研究的人員以高度負(fù)責(zé)的精神全身心投入其中，較為出色地完成了任務(wù)，受到了文化部的好評(píng)。

支撐研究不是條文起草，涉及了法律將要涉及的主要內(nèi)容及法律將要確立的基本制度。支撐研究所提供的國(guó)內(nèi)外事實(shí)、資料、數(shù)據(jù)及所形成的研究結(jié)論對(duì)法律條文的起草具有重要的參考價(jià)值。已經(jīng)完成的支撐研究只是初步的、階段性的，支撐研究將伴隨立法工作的全過(guò)程。

《中國(guó)圖書館學(xué)報(bào)》從2009年第2期開始開辟專欄，連續(xù)刊發(fā)支撐研究各專題經(jīng)過(guò)高度濃縮的成果，預(yù)計(jì)持續(xù)1年左右。另外，目前各專題組正在對(duì)支撐研究的初步成果作進(jìn)一步的修改完善，預(yù)計(jì)從2010年開始由國(guó)家圖書館出版社陸續(xù)結(jié)集出版。

3 有關(guān)法律的幾個(gè)問(wèn)題

業(yè)界同仁對(duì)《公共圖書館法》的期望值很高，希望通過(guò)立法能使一些長(zhǎng)期困擾事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題得到根本解決，但是現(xiàn)實(shí)的體制、政策、發(fā)展環(huán)境決定了現(xiàn)階段立法所能解決的問(wèn)題是有限的。目前立法工作的整體思路是：條文原則化，以建立基本制度、確立解決問(wèn)題的基本原則為目標(biāo)；具體問(wèn)題主要通過(guò)未來(lái)制定法律實(shí)施細(xì)則或行政主管部門依法制定規(guī)章、政策來(lái)解決。

分析目前見到的“討論稿”、“征求意見稿”，可以看到本次立法顯現(xiàn)的一些特點(diǎn)。

3.1 把公共圖書館事業(yè)納入公共文化服務(wù)體系

這是2005年以來(lái)我國(guó)構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的公共文化服務(wù)體系理論和實(shí)踐成果的法律化。公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，它的性質(zhì)就是一個(gè)由政府全額撥款的公益性事業(yè)單位；它的社會(huì)功能就是通過(guò)提供圖書館服務(wù)來(lái)保障公眾基本文化權(quán)益，滿足公眾基本文化需求；它的建設(shè)和服務(wù)原則就是充分體現(xiàn)公益性、基本性、均等性和便利性?！肮参幕?wù)體系重要組成部分”這一界定，明確了公共圖書館在社會(huì)系統(tǒng)中地位、性質(zhì)、功能和價(jià)值。

3.2 公共圖書館設(shè)置：逐步形成設(shè)施覆蓋體系

“一個(gè)城市只有一個(gè)圖書館，一級(jí)政府設(shè)置一個(gè)圖書館”，公共圖書館大多處于“設(shè)施孤島”狀態(tài)而沒(méi)有形成設(shè)施體系，這是目前我國(guó)較為普遍的現(xiàn)象，也是我國(guó)的公共圖書館事業(yè)和發(fā)達(dá)國(guó)家最大的差距之一。設(shè)施體系是服務(wù)體系的基礎(chǔ)。沒(méi)有完善的設(shè)施覆蓋體系，就不會(huì)有完善的服務(wù)提供體系。本次立法設(shè)立專章規(guī)范公共圖書館的設(shè)置。

關(guān)于公共圖書館的設(shè)置原則，明確提出依據(jù)本地區(qū)人口分布情況及經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科學(xué)事業(yè)發(fā)展需要確定公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。把本地人口作為設(shè)置公共圖書館的首要依據(jù)，公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局首先服從于人口數(shù)量，這是公共文化服務(wù)均等性、便利性原則的體現(xiàn)，也是對(duì)以往主要由行政級(jí)別決定公共圖書館規(guī)模、布局的突破。這一原則與2008年頒布的《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》、《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》相一致，實(shí)際上也是將上述兩個(gè)政府規(guī)范性文件中形成的設(shè)置原則法律化，明確體現(xiàn)了公共圖書館設(shè)置逐步形成設(shè)施覆蓋體系的導(dǎo)向。

3.3 經(jīng)費(fèi)保障：滿足公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)的需求

關(guān)于公共圖書館經(jīng)費(fèi)保障的基本原則，現(xiàn)行政策是比較明確的，法律加以重申，同樣是將現(xiàn)行政策法律化。如規(guī)定“公共圖書館是政府全額撥款的公益性事業(yè)單位”，“公共圖書館經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，并與財(cái)政收入增長(zhǎng)的幅度相適應(yīng)”等。

2005年以來(lái)，在構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的進(jìn)程中，我們?cè)诶碚撋现鸩嚼砬辶艘粋€(gè)問(wèn)題：公共文化服務(wù)保障的是基本權(quán)益，滿足的是基本需求。那么，對(duì)公共圖書館來(lái)說(shuō)，與保障基本權(quán)益、滿足基本需求相適應(yīng)的“基本服務(wù)”是什么？不把“基本服務(wù)”界定清楚，經(jīng)費(fèi)保障就變成了無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的“無(wú)底洞”。立法支撐研究對(duì)這一問(wèn)題做了重點(diǎn)研究，形成了基本結(jié)論[2]。目前的條文草案吸收了支撐研究的成果，規(guī)定公共圖書館基本服務(wù)的內(nèi)容和形式包括：（1）文獻(xiàn)的檢索、閱覽、外借；（2）電子與網(wǎng)絡(luò)信息資源的檢索、視聽；（3）參考咨詢服務(wù)；（4）開展閱讀指導(dǎo)和推廣活動(dòng)；（5）開展與公共圖書館性質(zhì)功能相關(guān)的其他服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)活動(dòng)。公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)的經(jīng)費(fèi)需求包括兩個(gè)方面：一是基本服務(wù)本身所需要的經(jīng)費(fèi)需求；二是提供基本服務(wù)的保障和支撐條件所需要的經(jīng)費(fèi)需求，即所謂“有了馬還要有草料”。據(jù)此，條文草案規(guī)定，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)開支項(xiàng)目包括文獻(xiàn)信息資源的借閱服務(wù)、咨詢與信息服務(wù)、讀者活動(dòng)和基層服務(wù)的經(jīng)費(fèi)以及保障上述服務(wù)的文獻(xiàn)信息資源購(gòu)置費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)和其他專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。

為公共圖書館的基本服務(wù)劃出了大致邊界，明確了經(jīng)費(fèi)保障就是滿足公共圖書館免費(fèi)提供基本服務(wù)的經(jīng)費(fèi)需求，明確了免費(fèi)提供基本服務(wù)的經(jīng)費(fèi)需求既包括基本服務(wù)本身所需經(jīng)費(fèi)又包括提供基本服務(wù)的保障和支撐條件所需經(jīng)費(fèi)，這是本次立法的一大進(jìn)展。

3.4 人員保障：優(yōu)化數(shù)量與結(jié)構(gòu)，建立準(zhǔn)入制度。

與經(jīng)費(fèi)相比，人員是一個(gè)更為復(fù)雜的問(wèn)題。立法支撐研究的結(jié)論認(rèn)為，目前我國(guó)公共圖書館的人員保障面臨著三大問(wèn)題：職業(yè)準(zhǔn)入、館長(zhǎng)選任、數(shù)量與結(jié)構(gòu)[3]。本次立法已經(jīng)形成了建立職業(yè)準(zhǔn)入制度的共識(shí)，條文草案也有“公共圖書館工作人員實(shí)行職業(yè)資格準(zhǔn)入制度”的明確表述。但是，職業(yè)準(zhǔn)入制度怎樣建立？以什么方式實(shí)現(xiàn)？是設(shè)計(jì)一套新的制度，還是與現(xiàn)有的專業(yè)教育制度和人員錄用考試制度相銜接？設(shè)計(jì)新制度的可行性有多大？如果是銜接，怎樣銜接？這些問(wèn)題目前在研究層面尚未達(dá)成共識(shí)，法律規(guī)定難以具體化。這類問(wèn)題就屬于立法確立基本制度、基本原則，具體做法留待行政主管部門依法制定配套規(guī)章政策去解決的問(wèn)題。

就現(xiàn)狀看，公共圖書館的從業(yè)人員可以說(shuō)人才緊缺與人浮于事并存，從本質(zhì)上說(shuō)，是數(shù)量和結(jié)構(gòu)不合理并存。立法支撐研究的結(jié)論認(rèn)為，就數(shù)量而言，決定人員編制數(shù)量的主要因素包括服務(wù)人口、流通量、服務(wù)功能和設(shè)施的結(jié)構(gòu)布局、管理模式等，其中服務(wù)人口是最主要的決定因素；就結(jié)構(gòu)而言，基于對(duì)國(guó)內(nèi)外歷史和現(xiàn)實(shí)大樣本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，專業(yè)人員不應(yīng)低于從業(yè)人員的70%[3]。條文草案有關(guān)人員保障的規(guī)定吸收了支撐研究的結(jié)論，規(guī)定公共圖書館的人員編制數(shù)量以所在區(qū)域服務(wù)人口數(shù)為依據(jù)，同時(shí)兼顧館舍規(guī)模、館藏資源數(shù)量和服務(wù)范圍等因素。其中的一個(gè)亮點(diǎn)是提出了一個(gè)量化指標(biāo)：服務(wù)人口每20000人至少配備1名工作人員。這是一個(gè)基于現(xiàn)狀適當(dāng)提高的指標(biāo)（2008年全國(guó)公共圖書館工作人員與服務(wù)人口之比為1：25000左右），與正在最后審批階段的《公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》提出的指標(biāo)相一致。關(guān)于人員結(jié)構(gòu)，條文草案提出的標(biāo)準(zhǔn)是，專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量不少于全館職工人數(shù)的三分之二。

3.5 強(qiáng)化讀者權(quán)利保障和讀者個(gè)人信息保護(hù)

本次立法有一個(gè)非常明確的指導(dǎo)思想：《公共圖書館法》不是公共圖書館或圖書館員利益保護(hù)法，而是公眾利益、讀者利益保護(hù)法，事業(yè)發(fā)展促進(jìn)法。立法支撐研究對(duì)讀者權(quán)利保障進(jìn)行了重點(diǎn)研究[4]，主要研究結(jié)論被條文草案所采用。在目前階段，國(guó)家保障自然人、法人及其他組織利用公共圖書館文獻(xiàn)信息資源權(quán)利的具體表現(xiàn)是什么？條文草案規(guī)定：（1）平等獲取知識(shí)和信息的權(quán)利；（2）免費(fèi)享受公共圖書館基本服務(wù)的權(quán)利；（3）自主選擇普通讀物而不受干預(yù)的權(quán)利；（4）對(duì)公共圖書館服務(wù)進(jìn)行批評(píng)、建議和監(jiān)督的權(quán)利。

公共圖書館是一個(gè)掌握著大量讀者個(gè)人信息的機(jī)構(gòu)，保護(hù)讀者個(gè)人信息是保障讀者權(quán)益的題中應(yīng)有之義。面對(duì)目前我國(guó)公共圖書館保護(hù)讀者個(gè)人信息意識(shí)不強(qiáng)、措施不力、與國(guó)際通行做法差距較大的現(xiàn)實(shí)，本次立法在這方面做出了引領(lǐng)，規(guī)定公共圖書館應(yīng)當(dāng)做好對(duì)讀者信息的保護(hù)和管理，不得向他人泄露讀者的個(gè)人信息，不得利用讀者個(gè)人信息從事其他活動(dòng)。

3.6 對(duì)若干熱點(diǎn)問(wèn)題的回應(yīng)

近年來(lái)，公共圖書館服務(wù)出現(xiàn)了一些受到社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。立法支撐研究對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了專門研究，提出了立法建議，條文草案也對(duì)一些能夠較為準(zhǔn)確把握的問(wèn)題作出了明確規(guī)定。

例如，在國(guó)際上，“圖書館”這一稱謂往往被認(rèn)為是“非獨(dú)占稱謂”，即可以自由使用。支撐研究對(duì)我國(guó)目前階段社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)社會(huì)力量舉辦的開展圖書借閱業(yè)務(wù)的“圖書館”性質(zhì)不同、形式各異，應(yīng)按其性質(zhì)分類監(jiān)管，并規(guī)定不同性質(zhì)組織的命名方法[5]。條文草案采納了這一立法建議，規(guī)定凡經(jīng)營(yíng)性的圖書租借組織不得使用圖書館名稱。

再如，近年來(lái)各級(jí)公共圖書館的資源采購(gòu)基本被納入政府招標(biāo)采購(gòu)范疇。支撐研究的調(diào)查顯示，政府招標(biāo)采購(gòu)顯示出了一些積極意義，但也存在問(wèn)題，如有些地方政府或主管部門片面追求低價(jià)而選擇了資質(zhì)不高的供應(yīng)商，從而影響了入藏文獻(xiàn)的質(zhì)量。這一問(wèn)題的本質(zhì)是圖書館的自主采購(gòu)權(quán)被限制或削弱。支撐研究認(rèn)為，公共圖書館的自主采購(gòu)權(quán)與文獻(xiàn)的政府招標(biāo)采購(gòu)并不矛盾，法律應(yīng)保障公共圖書館的自主采購(gòu)權(quán)[6]。根據(jù)這一立法建議，條文草案明確規(guī)定，公共圖書館享有文獻(xiàn)信息資源的自主采購(gòu)權(quán)。當(dāng)然，到底怎樣做才是圖書館的自主采購(gòu)權(quán)和政府招標(biāo)采購(gòu)的有機(jī)結(jié)合、互為制約，需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索，也需要未來(lái)的實(shí)施細(xì)則和政府規(guī)章作出具有操作性的規(guī)范。

又如，在保障讀者平等獲取知識(shí)和信息的權(quán)利及圖書館不得任意限制、封存、損毀、變賣、轉(zhuǎn)讓收藏的文獻(xiàn)信息資源的大前提下，公共圖書館對(duì)收藏的古舊文獻(xiàn)怎樣提供利用？2004年名噪一時(shí)的“蘇圖事件”就是由古籍利用而引發(fā)的社會(huì)事件。條文草案規(guī)定，公共圖書館對(duì)收藏的古舊文獻(xiàn)實(shí)行保護(hù)性借閱，明確了古舊文獻(xiàn)和一般文獻(xiàn)不同的借閱利用原則。同樣，怎樣做就算“保護(hù)性借閱”？如何操作？需要通過(guò)依法制定實(shí)施細(xì)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié) 語(yǔ)

《公共圖書館法》的制定目前還處于初步階段，以上所述只是截至目前的進(jìn)展。隨著征求意見范圍的擴(kuò)大、立法進(jìn)程的推進(jìn)，需要修正、補(bǔ)充、完善、深化的問(wèn)題一定有很多，《公共圖書館法》不可能速戰(zhàn)速?zèng)Q。

要說(shuō)立法工作面臨的問(wèn)題，筆者以為，一個(gè)重要的問(wèn)題是在《公共圖書館法》中如何處理國(guó)家圖書館。筆者在《關(guān)于公共圖書館立法及其支撐研究》 一文中對(duì)此有過(guò)闡述[7]，不贅述。簡(jiǎn)單地說(shuō)，目前業(yè)界在學(xué)理上的爭(zhēng)論和實(shí)踐上的不同看法導(dǎo)致這一問(wèn)題至今難以形成共識(shí)，而這一問(wèn)題若尋找不到有效解決方案，可能會(huì)延緩立法進(jìn)程。

[1]中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)2009新年峰會(huì)暨《全國(guó)古籍保護(hù)工作條例》研討會(huì)召開[EB/OL].[2010-08-25].http://www.lsc.org.cn/CN/News/2009-01/EnableSite_ReadNews167827941232035200.html.

[3]肖維平, 馮守仁, 董 海,等.公共圖書館工作人員保障機(jī)制研究[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào),2010(4):10-16.

[4]李東來(lái),蔡 冰. 以制度保障公共圖書館的讀者權(quán)益[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào), 2010(4):17-23.

[5]王素芳.社會(huì)力量參與圖書館建設(shè)制度保障研究[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào), 2010(4):4-9.

[7]李國(guó)新. 關(guān)于公共圖書館立法及其支撐研究[J]. 中國(guó)圖書館學(xué)報(bào),2010(2):4-8.