劉國福

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

我國歸僑安置法制的反思與完善

劉國福

(北京理工大學(xué) 法學(xué)院,北京 100081)

歸僑僑眷能否融入國內(nèi)主流社會(huì)是檢驗(yàn)安置政策的根本標(biāo)準(zhǔn),由是觀之,我國此前的歸僑安置政策不盡成功?，F(xiàn)行歸僑安置法律存在安置內(nèi)容不明確、社會(huì)保障范圍窄、忽視融和的核心地位等問題。完善歸僑安置法制需要貫徹“促進(jìn)融合”方針,采取提供融合課程、澄清法律歧義規(guī)定等舉措。

歸僑;僑眷;安置;制度

根據(jù)中國現(xiàn)行法律,華僑有回國定居的權(quán)利。國家有責(zé)任對(duì)回國定居的華僑給予安置,保障華僑歸僑僑眷的權(quán)益,促進(jìn)歸僑融入國內(nèi)主流社會(huì)。新中國建國60年來,安置歸僑政策走過了曲折的道路,值得進(jìn)行認(rèn)真反思,以完善歸僑安置制度。

一、歸僑安置政策與法律發(fā)展

1987年以前,國家對(duì)歸僑采取包下來安置的方法,即提供安置經(jīng)費(fèi)和負(fù)責(zé)住房、就業(yè),被安置者必須接受。1979年《國務(wù)院僑辦關(guān)于旅朝華僑回國定居問題的意見》和1984年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國務(wù)院港澳辦公室、國務(wù)院僑務(wù)辦公室關(guān)于對(duì)港澳同胞回內(nèi)地定居及在內(nèi)地眷屬的管理工作分工問題的請(qǐng)示的通知》規(guī)定,國家對(duì)回國定居的旅朝華僑、港澳同胞給予安置,安置的原則是回原籍省,面向農(nóng)村,面向小城鎮(zhèn)。由于中國的經(jīng)濟(jì)能力有限,即使已經(jīng)為安置投入了很多,還是無法滿足被安置歸僑的個(gè)人需求,不能維持甚至降低了華僑回國定居前的生活水平。建國后至1978年,全國接待安置歸僑、難僑近百萬。[1]直至今天,相當(dāng)一部分歸僑的工資待遇偏低,生活比較困難。為此,一些地方政府發(fā)布了專門解決歸僑生活困難的文件,例如, 2005年《新疆關(guān)于研究歸僑離退休職工增發(fā)生活補(bǔ)貼有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》,2003年《吉林省關(guān)于發(fā)放歸國華僑退休生活補(bǔ)貼的補(bǔ)充通知》。

新中國建國以來幾次大規(guī)模安置回國定居華僑的實(shí)踐證明,包下來安置的方法很難算得上成功。20世紀(jì)50年代中期、60年代初期、70年代和80年代初,我國出現(xiàn)過4次歸僑出國潮,均與歸僑安置不當(dāng)有關(guān)。上海市文革前有歸僑7000多人,文革后遷移境外過半,只剩下3000人。山西省1968年安置的緬甸歸僑,80%已經(jīng)申請(qǐng)出境。外流最多的是來自印尼、越南的歸僑,到1976年底,超過30萬歸僑再次出國,只有不到10萬人留了下來。一些歸僑合法、非法地回到了原先僑居的國家,大約25萬人定居于香港,2.5萬人去了澳門。即使被認(rèn)為最成功的越南歸僑難民安置也存在許多問題,1979年-1988年10年間,安置在廣西的歸僑難民外流28 563人,接回15 313人?？偟膩碚f,為了謀求更好的生存環(huán)境和發(fā)展空間,約有1/3越南歸僑難民選擇了再次出境。[2]

從1987年《國務(wù)院僑辦關(guān)于華僑回國定居的審批意見》下發(fā)開始,我國對(duì)源于個(gè)人原因要求回國定居的華僑,由國家包下來安置轉(zhuǎn)變?yōu)榘聛戆仓门c自我安置相結(jié)合。對(duì)于源于國際形勢(shì)發(fā)生變化而被迫回國定居的華僑,地方人民政府和有關(guān)部門仍然按照國家有關(guān)規(guī)定給予妥善安置,中央和地方財(cái)政視情況對(duì)確有困難的歸國華僑予以適當(dāng)資助。其他擬回國定居的華僑,由本人自行解決住房和就業(yè)問題,待住房和就業(yè)問題解決落實(shí)后再提出申請(qǐng),不得增加國家負(fù)擔(dān)。[3]實(shí)踐證明,盡管在歸僑自我安置政策指導(dǎo)下,存在著歸僑回流原僑居國和回國定居后未能很好融入主流社會(huì)的現(xiàn)象,但只是少數(shù),這說明包下來安置轉(zhuǎn)向自我安置是可取的。

從法律層面看,我國歸僑安置法律落后于歸僑安置政策的轉(zhuǎn)變,存在著內(nèi)容模糊和法律沖突等不適應(yīng)歸僑安置新情況的問題?，F(xiàn)行法律文件未明確歸僑安置的具體含義,致使各部門和群體產(chǎn)生不同的理解,這不利于宣傳、貫徹和實(shí)施新安置歸僑政策。2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》第6條規(guī)定:“地方人民政府和有關(guān)部門對(duì)回國定居的華僑,按照國家有關(guān)規(guī)定給予安置。”這種“按照國家有關(guān)規(guī)定”是一種懶惰式的立法,因?yàn)槌齼S務(wù)工作人員外,包括華僑在內(nèi)的其他群體很難知道“國家有關(guān)規(guī)定”是什么,也很難通過便捷渠道查到“國家有關(guān)規(guī)定”;即使查到了,可能也無法正確理解“國家有關(guān)規(guī)定”與2004年《實(shí)施辦法》的關(guān)系。各省市區(qū)的許多地方法規(guī)更沿襲了上述懶惰式立法,例如,1993年《貴州省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2005年修正)第8條第(1)款,2005年《河南省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》第7條第(1)款。從字面上看,國家對(duì)所有回國定居的華僑給予安置。實(shí)際上,在國外受到迫害、失去謀生條件必須回國的歸僑,國家給予安置,歸僑應(yīng)該服從分配和接受;其他源于個(gè)人原因回國的歸僑,則必須自行解決回國后的工作、住房問題,不增加國家負(fù)擔(dān)。這就必然會(huì)導(dǎo)致民眾法規(guī)理解與政府實(shí)際做法不一致的情況。

很多地方政府關(guān)于歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)方面的規(guī)章,不適當(dāng)?shù)鼗乇芰税仓脷w僑的問題。例如,1993年《江西省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2003年修訂),1995年《寧夏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2003年修訂),2003年《海南省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》,2003年《廈門市歸僑僑眷權(quán)益保障條例》。地方政府是我國安置歸僑的主體,它們回避歸僑安置問題,會(huì)使歸僑及有關(guān)群體對(duì)國家的安置政策和措施感到迷茫。

二、歸僑社會(huì)保障內(nèi)容的豐富

社會(huì)保障權(quán)是國家保障公民生存和發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán),得到了一系列國際文件和國內(nèi)法律的承認(rèn)。全面落實(shí)社會(huì)保障權(quán),可以解決歸僑的基本生活問題,有助于妥善安置歸僑。1948年《世界人權(quán)宣言》第22條規(guī)定,每個(gè)人作為社會(huì)的一員,有權(quán)享受社會(huì)保障。1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》第9條規(guī)定:“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障,包括社會(huì)保險(xiǎn)。”上述國際文件對(duì)中國具有法律約束力,中國有國際義務(wù)為包括華僑歸僑僑眷在內(nèi)的我國公民提供社會(huì)保障。

目前,我國法律就歸僑僑眷的社會(huì)保障作出了規(guī)定。2000年,全國人大常委會(huì)華僑委員會(huì)修訂1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》時(shí),新增了第10條:“國家依法維護(hù)歸僑、僑眷職工的社會(huì)保障權(quán)益。用人單位及歸僑、僑眷職工應(yīng)當(dāng)依法參加當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保險(xiǎn),繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。對(duì)喪失勞動(dòng)能力又無經(jīng)濟(jì)來源或者生活確有困難的歸僑、僑眷,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予救濟(jì)?！?004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》第11條規(guī)定:“國家依法維護(hù)歸僑、僑眷的社會(huì)保障權(quán)益。用人單位和歸僑、僑眷應(yīng)當(dāng)依法參加當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保險(xiǎn),繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。參加社會(huì)保險(xiǎn)的歸僑、僑眷依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。地方人民政府對(duì)生活確有困難的歸僑、僑眷,應(yīng)當(dāng)給予救濟(jì),并對(duì)其生產(chǎn)、就業(yè)給予扶持;依法保障喪失勞動(dòng)能力又無經(jīng)濟(jì)來源的歸僑、僑眷的基本生活。”

國務(wù)院僑辦和一些地方政府進(jìn)一步明確了歸僑僑眷社會(huì)保障權(quán)的范圍。國務(wù)院僑辦在2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》條文釋義中指出,社會(huì)保障權(quán)益包括職工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、最低生活保障權(quán)益。1994年《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》(2003年修正)第11條規(guī)定,歸僑、僑眷職工不僅依法享有國家規(guī)定的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)社會(huì)保障權(quán)益,而且享有工傷、生育等社會(huì)保障權(quán)益。

以上法律規(guī)定促進(jìn)了歸僑僑眷社會(huì)保障權(quán)益的保護(hù),但是還存在著三方面問題。

其一,社會(huì)保險(xiǎn)范圍過窄,僅涵蓋部分歸僑僑眷。歸僑僑眷權(quán)益是通過社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)的,其中前者是主要手段。社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的社會(huì)保障權(quán)益將受益對(duì)象局限于有工作和參加了社會(huì)保險(xiǎn)的歸僑僑眷,但是由于歸僑是從國外回來定居的,回國之初可能還沒有工作單位,這就使他們無法在回國之初像有工作的國內(nèi)公民那樣享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇。雖然這種情況下歸僑可以投商業(yè)保險(xiǎn),但并非每個(gè)歸僑都有能力和愿意投保。而且投商業(yè)保險(xiǎn)是個(gè)人行為,其不能取代提供社會(huì)保險(xiǎn)的政府行為。于是,歸僑的社會(huì)保障在其回國后至找到工作之前,可能因?yàn)闊o法參加社會(huì)保險(xiǎn)又不能、不愿投商業(yè)保險(xiǎn)而處于空白。

其二,社會(huì)保障形式單一,缺少多樣化服務(wù)。國家通過社會(huì)救助提供的社會(huì)保障以貨幣或?qū)嵨镄问匠霈F(xiàn)。前者是由社會(huì)保障機(jī)構(gòu)按照法定條件向被保障者支付一定數(shù)額的貨幣,例如養(yǎng)老退休金、失業(yè)保險(xiǎn)金和各種社會(huì)津貼等;后者是向被保障者免費(fèi)或優(yōu)惠提供一定的實(shí)物,例如向生活確有困難者發(fā)放食品、衣服、藥品等。[4]另外,歸僑還需要以多種服務(wù)形式提供的社會(huì)保障,例如提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房、再就業(yè)培訓(xùn)、國情地方情況介紹、免費(fèi)普通話或方言語言課程等。

其三,1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2000年修訂)、2004年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》以及地方政府關(guān)于僑務(wù)的行政規(guī)章中,沒有規(guī)定華僑社會(huì)保障權(quán)益的維護(hù),這不符合人人享有社會(huì)保障權(quán)的法律原則。1982年《憲法》(2004年修訂)第14條第(4)款規(guī)定:“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度?！钡?3條第(3)款規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)?！北M管從法律邏輯上講,華僑因?yàn)閼椃ǖ挠嘘P(guān)規(guī)定享有了社會(huì)保障權(quán),但是憲法在中國不可訴,缺少了具體法律予以維護(hù)的華僑社會(huì)保障權(quán),很容易流于紙面。

三、加強(qiáng)歸僑安置的融合服務(wù)

社會(huì)融合是指社會(huì)不同的因素、部分結(jié)合為統(tǒng)一、協(xié)調(diào)整體的過程及結(jié)果,是與社會(huì)解體和社會(huì)排斥相對(duì)應(yīng)的社會(huì)學(xué)范疇。[5]歸僑入境后,如果沒有合適的渠道和機(jī)會(huì)接觸、了解居住地的政治制度、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣,便很難理解和熱愛接收國,進(jìn)而長期、永久地定居,成為接受國的一分子。社會(huì)融合工作做得不好,就有可能使歸僑僑眷成為“外來人”,不僅不會(huì)為祖國做出應(yīng)有的貢獻(xiàn),而且可能引發(fā)歸僑僑眷與當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)矛盾和對(duì)立,導(dǎo)致排外勢(shì)力不斷抬頭,損害國家利益。增進(jìn)歸僑僑眷對(duì)祖國的了解和認(rèn)可,一方面,要求申請(qǐng)歸國者了解祖國的國情,熟悉祖國的語言、政治、法律和文化,以使其具備融合主流社會(huì)的能力。另一方面,要向已經(jīng)歸國者提供融入主流社會(huì)所需的社會(huì)保障、知識(shí)和技能,幫助其解決融合中遇到的問題,促其盡快融入主流社會(huì)。

為了有效促進(jìn)歸僑與國內(nèi)主流社會(huì)的融合,需要做好三方面工作。首先,要確立以融合為核心的歸僑安置政策,明確歸僑能否融入國內(nèi)主流社會(huì)是檢驗(yàn)歸僑安置工作成敗的最重要標(biāo)準(zhǔn)。目前,無論是原先國家包下來安置的政策,還是現(xiàn)行自我安置與國家安置相結(jié)合的政策,都還沒有清晰地闡明融合與安置的關(guān)系。其次,要努力創(chuàng)造歸僑融合的環(huán)境。如果國家不能為歸僑創(chuàng)造融合環(huán)境,則無論是包下來安置、妥善安置、自我安置,抑或是適當(dāng)照顧都將不能充分發(fā)揮作用,因?yàn)槟懿荒茉趪鴥?nèi)生存、發(fā)展以及與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)共同進(jìn)步的關(guān)鍵在于歸僑自己,適當(dāng)?shù)娜诤檄h(huán)境將增加歸僑在國內(nèi)生活和發(fā)展的信心和能力。再次,要提供融合幫助。對(duì)歸僑中的不同階層或群體而言,由于政治、文化、教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景不同,他們?nèi)谌胱鎳髁魃鐣?huì)的過程會(huì)不盡相同。[6]各級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)不同歸僑僑眷的特點(diǎn),提供有針對(duì)性的、具體入微的融合幫助,促其盡快、有效融入國內(nèi)主流社會(huì)。

四、完善歸僑安置的法律制度

移民法是調(diào)整人員國際流動(dòng)的法律規(guī)范的總稱,基本功能是促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)安全、增進(jìn)融合和保護(hù)人權(quán)。歸僑的國際流動(dòng)特征顯著,其跨國流動(dòng)行為應(yīng)該主要由移民法調(diào)整。歸僑又是我國公民,從移民法視角審視我國歸僑安置法律制度存在的問題,建議從六個(gè)方面對(duì)其加以完善。

(一)明確“促進(jìn)融合”的歸僑安置指導(dǎo)方針

在理清理順現(xiàn)有為歸僑服務(wù)政策的前提下,大幅增加為歸僑提供融入國內(nèi)主流社會(huì)的服務(wù)內(nèi)容。融合是歸國華僑必然面臨的問題,政府對(duì)融合的重視和引導(dǎo)是否有效,直接關(guān)系到促進(jìn)還是阻滯歸僑在國內(nèi)的生存、發(fā)展及與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的共同進(jìn)步。要使政府部門、社會(huì)團(tuán)體和各界民眾清楚,國家歡迎、鼓勵(lì)而不是拒絕、排斥歸僑融入國內(nèi)主流社會(huì)。安置歸僑、向歸僑提供服務(wù)應(yīng)以提高其融入國內(nèi)主流社會(huì)的能力為核心。

(二)提供多樣化有針對(duì)性的融合培訓(xùn)課程

要明確規(guī)定向歸僑僑眷提供融合培訓(xùn)課程服務(wù)。融合課程的內(nèi)容要包括我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律的介紹以及語言培訓(xùn)。德國、丹麥、荷蘭等國家實(shí)施融合課程制度多年,有關(guān)法律明確規(guī)定,移民申請(qǐng)定居或者歸化必須完成融合課程,不能完成者將不能取得永久居留權(quán)或該國國籍。我國可以將融合課程分為強(qiáng)制性和自愿性兩種。強(qiáng)迫性課程是歸僑融入的基礎(chǔ)課程,應(yīng)全面介紹國內(nèi)和所在省市縣的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)情況,不通過考試者不能恢復(fù)戶籍和獲得歸僑證。自愿性課程是歸僑融入的高級(jí)課程,可根據(jù)歸僑群體的不同分為若干種,例如老人課程、婦女課程、接受高等教育者課程等等,由歸僑僑眷自由選擇參加。融合課程可以依托當(dāng)?shù)亟逃嘤?xùn)機(jī)構(gòu)提供。為吸引歸僑僑眷參加學(xué)習(xí)培訓(xùn),地方政府可根據(jù)財(cái)力盡量提供免費(fèi)融合課程服務(wù)和一定的激勵(lì)措施。

(三)澄清現(xiàn)行法律歸僑安置的歧義規(guī)定

對(duì)我國目前歸僑安置的法律法規(guī)、各種政策文件進(jìn)行梳理規(guī)整,通過正式法律文本予以清楚說明:國家安置歸僑的政策是,因?yàn)樵趪馐艿狡群κブ\生條件必須回國的,國家給予妥善安置,歸僑應(yīng)該接受并服從分配;源于個(gè)人原因回國的,必須自行解決回國定居的工作、住房等生活問題,不增加國家負(fù)擔(dān)。同時(shí),對(duì)“妥善”、“安置”、“自我安排”等政策性語言明確準(zhǔn)確的法律內(nèi)涵,便于引導(dǎo)華僑回國定居行為和各接受地的具體實(shí)施。

(四)要求歸僑回國定居必須購買醫(yī)療保險(xiǎn)

世界各國移民法普遍規(guī)定新移民入境前必須購買醫(yī)療保險(xiǎn),我國在來華工作外國專家中也實(shí)施了這種制度。同理,我國也要將回國入境前購買醫(yī)療保險(xiǎn)作為審核華僑回國定居申請(qǐng)的條件之一,以切實(shí)保障歸僑和聘用單位的合法權(quán)益,規(guī)避高額醫(yī)療費(fèi)用。華僑回國定居前購買醫(yī)療保險(xiǎn),購買期限直至其參加全面醫(yī)療保險(xiǎn)體系之時(shí)。如果歸僑作為新移民沒有參加到全面醫(yī)療保險(xiǎn)體系中,就必須購買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn),育齡婦女必須購買商業(yè)生育保險(xiǎn)。如果是外國暴力排華,歸僑性命難保,中國政府應(yīng)自其一入境就提供醫(yī)療保險(xiǎn)。

(五)豐富歸僑僑眷社會(huì)保障的內(nèi)容和形式

要將符合條件的歸僑納入廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策適用范圍,租用廉租房和購買經(jīng)濟(jì)適用房的條件,應(yīng)該等同對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦囊?要免費(fèi)、低費(fèi)為歸僑提供學(xué)歷、職業(yè)資格、執(zhí)業(yè)執(zhí)照認(rèn)證以及再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù),幫助歸僑僑眷便捷地進(jìn)入國內(nèi)就業(yè)市場(chǎng),尋找到適合的工作;在歸僑比較集中的地區(qū)和方言比較難懂的地區(qū),要定期提供免費(fèi)普通話、方言學(xué)習(xí)課程,幫助歸僑克服語言障礙;要經(jīng)常舉辦各種聯(lián)誼活動(dòng),拓寬歸僑的社會(huì)結(jié)交面,幫助他們消除孤獨(dú)、寂寞,盡快融入當(dāng)?shù)刂髁魃鐣?huì)。

(六)明確華僑僑眷享有的社會(huì)保障權(quán)益

基于社會(huì)保障制度中的高福利等于高稅收原則,華僑長期居住國外沒有像國內(nèi)公民一樣盡繳稅、服兵役等社會(huì)責(zé)任、義務(wù),其享有的社會(huì)保障權(quán)益自然應(yīng)該與國內(nèi)公民有所區(qū)別。但是,華僑歸國后就成為中國公民,還是應(yīng)該盡可能全面地享有中國公民基本的社會(huì)保障,國家在設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度時(shí),不能將歸僑僑眷排除在外,而應(yīng)該給予必要、適當(dāng)?shù)恼疹?使歸僑僑眷感受到社會(huì)主義祖國大家庭的溫暖。

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[責(zé)任編輯 朱 濤]

D634.2

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:1009-1513(2010)03-0057-04

2010-03-05

本文為國務(wù)院僑務(wù)辦公室2009年重點(diǎn)課題“華僑法律制度研究”(批準(zhǔn)號(hào):GQBZ2009046)的部分成果。

劉國福(1970-),男,河南信陽人,悉尼科技大學(xué)博士,教授,主要從事移民法研究。