夢(mèng)想中的美麗新城未建成，留下的卻是一幢幢“爛尾樓”。這樣一個(gè)近似“天方夜譚”的“神話”，為什么會(huì)真真實(shí)實(shí)的發(fā)生？

夢(mèng)想中的美麗新城未建成，留下的卻是一幢幢“爛尾樓”。這樣一個(gè)近似“天方夜譚”的“神話”，為什么會(huì)真真實(shí)實(shí)的發(fā)生？

[城·事]

內(nèi)蒙古清水河縣是一個(gè)財(cái)力只有3000多萬元的貧困縣，當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)居民仍然生活在破舊的窯洞中。早在1998年，一位上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到清水河縣考察工作，認(rèn)為老縣城山路崎嶇、交通不便，妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不如選一個(gè)地理位置好的地方建新區(qū)。于是，縣領(lǐng)導(dǎo)計(jì)劃投資60億，建造面積為5平方公里的新城。

由于資金無法到位，財(cái)力難以支撐，新區(qū)建設(shè)和搬遷工程于2008年擱淺。歷經(jīng)10年的造新城運(yùn)動(dòng)，耗費(fèi)了上億元投資，不少單位因此背上了外債。由于沒有得到有關(guān)部門的審批手續(xù)，如今，這座“半拉子”新城，只能以“違規(guī)建筑”名義矗立在荒山之上。

[案例分析]

一個(gè)貧困縣為何“敢于”以超過自己財(cái)力收入200倍的“勇氣”建新城？夢(mèng)想中的美麗新城未建成，留下的卻是一幢幢“爛尾樓”。這樣一個(gè)近似“天方夜譚”的“神話”，為什么會(huì)真真實(shí)實(shí)的發(fā)生？貧困縣的造城運(yùn)動(dòng)以喜劇開始，以悲劇結(jié)束，這一失敗的案例帶給我們哪些沉痛的教訓(xùn)？

“拍腦袋”工程

王玉珍（南京市委黨校教育長、教授）

建如此規(guī)模浩大的工程，唯一的依據(jù)就是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“點(diǎn)子”，這是一個(gè)典型的“拍腦袋”工程。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)有想法、有動(dòng)議，就決定上馬該項(xiàng)工程，這決定了工程從一開始就埋下了悲劇的隱患。

因?yàn)椤芭哪X袋決策”是決策后才為決策尋找合理依據(jù)，才為決策補(bǔ)辦各種手續(xù)，為決策要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)尋找各種路徑，這種做法必然導(dǎo)致一系列違背規(guī)律的現(xiàn)象發(fā)生。

首先，決策不是深入縝密調(diào)查研究的產(chǎn)物。為什么要遷城？遷往哪兒？應(yīng)有自然地理位置、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、居民人文心態(tài)等方面的調(diào)研材料，而在清水河沒有這些基礎(chǔ)資料就已決定動(dòng)遷。

既然已經(jīng)決定“造新城”就要從規(guī)劃入手，新城的規(guī)模大小、空間布局、功能設(shè)置等必須進(jìn)入決策程序，依據(jù)新城規(guī)劃測(cè)算建城財(cái)力，經(jīng)相應(yīng)部門批準(zhǔn)、縣人民代表大會(huì)通過，方可實(shí)施。但所有的決策程序這里都沒有，就計(jì)劃斥資60多億元建新城?！邦A(yù)算”是如何算出的？它的客觀依據(jù)何在？誰也說不清。

其次，新城建設(shè)應(yīng)是規(guī)劃藍(lán)圖在先，而后按規(guī)劃實(shí)施建設(shè)。但清河新區(qū)規(guī)劃的總面積超過了現(xiàn)有城區(qū)的3.4平方公里，不符合1997年清水河縣編制的《土地利用總體規(guī)劃》的規(guī)定。而縣城遷址需要由國家民政部審批，審批的要件中要求必須符合縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，否則需進(jìn)行修改。但當(dāng)時(shí)并沒有修改縣級(jí)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)榍罂?，新區(qū)建設(shè)并沒有進(jìn)行土地報(bào)批，形成了事實(shí)上的違法用地。

再次，新城建設(shè)需要有穩(wěn)定的資金來源及財(cái)力支撐。盡管有關(guān)部門也做了估算，大致決定了資金籌措來源，但這些資金籌措渠道只是寫在紙上的，并未具體落實(shí)到位。在沒有正?！邦A(yù)算財(cái)力”的渠道下，如此巨大的工程依靠“東挪西借”強(qiáng)行上馬，這種打“強(qiáng)心針”似的發(fā)展注定是短命的。

從新城建設(shè)的“勇敢”決策，到新城選址再到新城建設(shè)資金的估算以及所謂的市場(chǎng)化運(yùn)作，這一連串的失誤未能及時(shí)制止。10年之后，這個(gè)殘局至今無法收?qǐng)觥?/p>

當(dāng)時(shí)做出拍板決定的領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)檎{(diào)動(dòng)頻繁，至今無人受責(zé)。因?yàn)闆Q策失誤、違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而造成的種種惡果，得不到檢查監(jiān)督部門的及時(shí)制止，相關(guān)責(zé)任人得不到相應(yīng)的懲處。這種形同虛設(shè)的檢查監(jiān)督機(jī)制，是造成此類案例的制度性原因。

科學(xué)決策的缺失

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授）

清水河縣的造新城運(yùn)動(dòng)，所反映出決策隨意性，這是中國的政策制定體制中存在的普遍問題，也是美國學(xué)者拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中所言，政府部門對(duì)來自組織內(nèi)部的需求，尤其是對(duì)來自上級(jí)組織的需求反饋積極且迅速；而對(duì)于組織外部的公眾和客戶端需求反應(yīng)遲鈍。正是在這種組織環(huán)境下，才產(chǎn)生了清水河縣科學(xué)決策的缺失。

在某種角度上而言，清水河縣造城工程是為了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而造，而不是為了公民而造。至于這一需求和決策是否符合社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)成為決策考慮的次要因素，典型地反映了決策的隨意性。

城市究竟是為誰而建？城市的建設(shè)與發(fā)展是為了讓當(dāng)?shù)氐拿癖娚畹酶?，?jīng)濟(jì)社會(huì)能夠發(fā)展。因此城市建設(shè)的主體是公民，城市的建設(shè)應(yīng)當(dāng)是為了讓公民生活更幸福?？墒窃谇逅拥脑斐沁\(yùn)動(dòng)中，當(dāng)?shù)鼐用癫⑽锤惺艿竭@種幸福。除去道路修繕、環(huán)境衛(wèi)生、市政建設(shè)等顯而易見的變化難尋蹤跡外，居民的不滿還集中于各種社會(huì)福利的“不到”、“遲到”與“少到”之中。決策主體的缺失，產(chǎn)生了非理性的決策。

另外，決策缺乏可行性和客觀性?？尚行允菦Q策的主要原則之一，這是確保決策有效執(zhí)行和政府行為有效性的前提。從決策的角度而言，清水河縣造新城從根本上違背了決策的可行性原則。缺乏可行性與客觀性的決策必然會(huì)導(dǎo)致，曾經(jīng)希望能帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新城，成為滿目瘡痍的“爛尾城”。這本身也是政府壟斷政策制定的必然結(jié)果。

[深度解剖]

清水河縣的案例也不是個(gè)偶然現(xiàn)象，在全國具有一定的普遍性。現(xiàn)在各地都在大興造城運(yùn)動(dòng)，其中的問題很多。各地為何熱衷于造新城運(yùn)動(dòng)？這樣的發(fā)展模式折射出哪些問題？

“強(qiáng)政府”模式之弊

王玉珍（南京市委黨校教育長、教授）

類似清水河縣的案例在我國屢屢發(fā)生，是有著深刻原因的。我國的新城建造大都采用政府強(qiáng)力主導(dǎo)，通過借債或運(yùn)營土地的方式進(jìn)行，然后先把行政中心搬到新城，再慢慢帶動(dòng)人氣和土地升值。通過如此這般的操作最終完成新城的建設(shè)。

之所以選擇這種模式，是因?yàn)檫@種模式在我國行得通且辦事效率高。這種建設(shè)模式，與我國強(qiáng)政府的行政管理體制有直接的關(guān)系。政府是行政決策的主體，擁有行政執(zhí)法和行政管理的職能，政府的至高權(quán)力決定了它幾乎沒有干不成的事。財(cái)力不濟(jì)甚至沒有基本的財(cái)力，只要是政府工程或政府出面擔(dān)保，就可以大規(guī)模舉債進(jìn)行，政府甚至可以出臺(tái)相應(yīng)的政策支持該項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)。

這樣的制度安排，使得政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的強(qiáng)勢(shì)地位凸顯，這種“強(qiáng)政府的發(fā)展模式”助推了政府的非理性行為。各地在推進(jìn)“造新城運(yùn)動(dòng)”時(shí)，無一例外地選擇政府主導(dǎo)、強(qiáng)力推進(jìn)的發(fā)展模式，就是這種非理性行為的泛化表現(xiàn)。

這種“強(qiáng)政府的發(fā)展模式”，在決策正確運(yùn)營方式科學(xué)的情況下，會(huì)產(chǎn)生辦事效率高辦事效果好的結(jié)果。而在決策錯(cuò)誤時(shí)會(huì)產(chǎn)生截然相反的結(jié)果，造成不可估量的損失。

從地方官員的角度來說，“以GDP為中心的政績觀”扭曲了他們的價(jià)值取向。在我國考核地方政府的政績，很重要的是考核地方GDP的總量與增幅，而GDP的快速增長主要靠大的項(xiàng)目的拉動(dòng)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講大項(xiàng)目往往需要大投資，而大投資會(huì)帶來大的經(jīng)濟(jì)體量，大的經(jīng)濟(jì)體量會(huì)帶來大的GDP總量。

由于GDP作為地方政府和官員政績的主要標(biāo)竿，在這樣的價(jià)值取向下，只要對(duì)GDP增長有利，可以不擇手段、不問代價(jià)。這就出現(xiàn)了，政府官員對(duì)于造橋修路、標(biāo)志性建筑、新城建設(shè)等一些大的工程項(xiàng)目，特別的敏感，特別的重視，特別的有興趣。因此，各地紛紛爭(zhēng)上大的項(xiàng)目，我國城市“變臉”過快的現(xiàn)象便頻頻發(fā)生。

驅(qū)使清水河縣不惜一切代價(jià)地進(jìn)行造新城運(yùn)動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力，就是追求GDP的政績觀。因?yàn)橹灰鲁墙⑵饋恚瑢?duì)于地方政府來說不僅是漂亮的形象工程，而且是卓著的政績工程，這類工程會(huì)成為政府官員升遷的主要依據(jù)。

[政策建議]

如何確保決策的科學(xué)性？

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授）

第一、強(qiáng)化法治意識(shí)，確保決策產(chǎn)生與執(zhí)行過程的合法性。以法治的原則約束決策制定過程，對(duì)于更好地制定決策至關(guān)重要。清水河案例揭示出的正是因?yàn)榉ㄖ我庾R(shí)淡漠，在沒有通過審批的情況下，未批先建。

依法行政是指國家的一切行政管理活動(dòng)，都必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。依法行政不僅強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)合法性，也強(qiáng)調(diào)程序合法性。行政管理的依據(jù)是法律，地方政府的行為必須有法律依據(jù)，法律是行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行管理活動(dòng)的依據(jù)。

規(guī)則、制度是社會(huì)的規(guī)范，政府管理者和被管理的相對(duì)人在法律面前是平等的，都要按法律來規(guī)范自己的行為。對(duì)于地方政府而言，強(qiáng)化法治意識(shí)，就會(huì)杜絕類似的事件再次發(fā)生。

第二、決策主體的準(zhǔn)確界定，鼓勵(lì)公共參與，建立科學(xué)的決策機(jī)制。政策中最重要的是鼓勵(lì)公共參與，尤其是利益相關(guān)者的參與。公共參與雖然不能確保最優(yōu)的決策產(chǎn)生，但是可以保證不會(huì)產(chǎn)生最差的決策。公共參與的過程就是決策進(jìn)行充分調(diào)研和論證的過程，這樣才能確保決策的科學(xué)性。

筆者認(rèn)為決策制定的優(yōu)劣，直接關(guān)系到?jīng)Q策的執(zhí)行、政府管理的有效性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。公共決策的制定本身實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力的行使，對(duì)公眾之間的權(quán)利義務(wù)會(huì)產(chǎn)生直接的影響，因此公共決策的制定應(yīng)當(dāng)受到行政法的約束。

正如新公共參與理論所言，公民并非簡單地參與政策的制定，影響政策制定的過程，對(duì)政府決策與執(zhí)行施加壓力；而是認(rèn)為公共參與的主要目的不僅是分享政府的權(quán)力，通過公共參與，同時(shí)也可以分擔(dān)政府的責(zé)任，防止不當(dāng)?shù)臎Q策產(chǎn)生，以建立一個(gè)責(zé)任共享、利益共擔(dān)的機(jī)制。

第三、決策制定與執(zhí)行應(yīng)遵循可行性原則、合理性原則。以法治的原則約束決策制定過程，對(duì)于更好地制定決策至關(guān)重要。決策中的公民參與是為了便于決策的實(shí)施。

故而，決策要綜合考慮社會(huì)環(huán)境、決策成本、社會(huì)大眾的接受等諸多重要因素，確保公共決策真正代表了公民的利益，保證了決策中的公平與正義，而且體現(xiàn)了決策的可行性與客觀性，才是符合社會(huì)發(fā)展需要的公共決策，才能提升公民對(duì)于公共決策的合法性認(rèn)同和政府的公信力。

“清水河現(xiàn)象”治理需標(biāo)本兼治

王玉珍（南京市委黨校教育長、教授）

“清水河現(xiàn)象”的產(chǎn)生，與錯(cuò)誤的政績觀有密切的聯(lián)系。將GDP的數(shù)量和增速作為衡量政績的主要指標(biāo)，顯然扭曲了領(lǐng)導(dǎo)干部的價(jià)值取向。

改變這種現(xiàn)象必須有正確的價(jià)值導(dǎo)向，即通過健全政績考核評(píng)價(jià)體系，科學(xué)評(píng)估干部的工作實(shí)績?？己嗽u(píng)價(jià)是干部選拔任用和管理監(jiān)督的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”，對(duì)促進(jìn)科學(xué)發(fā)展具有重要的導(dǎo)向作用、評(píng)價(jià)作用和監(jiān)督作用。干部能否樹立正確的政績觀，很大程度上取決于有沒有科學(xué)的考評(píng)機(jī)制。

清水河縣的發(fā)展之所以出了大麻煩，是背離了科學(xué)發(fā)展的宗旨，采用了錯(cuò)誤的發(fā)展路徑。如果在新城建設(shè)中更多地將當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝娣旁谥行奈恢?，多些深入的調(diào)查研究，多聽聽他們的訴求，整個(gè)動(dòng)遷規(guī)劃就會(huì)實(shí)事求是。

在具體的建設(shè)程序上，如果能遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在力所能及的基礎(chǔ)上實(shí)施新城建設(shè)，新城的建設(shè)規(guī)模就不會(huì)攤得如此之大，失誤也不會(huì)如此之多，損失也不會(huì)如此慘重。科學(xué)發(fā)展必須圍繞人本中心，遵循客觀規(guī)律，從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，必須一以貫之。

清水河縣從新城建設(shè)的拍板到建設(shè)進(jìn)程中的一錯(cuò)再錯(cuò)，說明現(xiàn)行體制的自身修復(fù)功能和糾錯(cuò)機(jī)制已完全缺失，本質(zhì)上是制度的缺失。因此，建立健全相應(yīng)的制度，以制度規(guī)制行為已迫在眉睫。

通過制度設(shè)置規(guī)范決策程序，違規(guī)者將付出沉重代價(jià)。以制度管人，將違規(guī)決策行為降低到最低程度。但愿清水河縣的悲劇不再發(fā)生。