文 工業(yè)和信息化部電信規(guī)劃研究院 馬軍 李怒放 馬源

出于順應(yīng)客戶消費(fèi)趨勢(shì)、ICT技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面考慮，全球許多國(guó)家都十分重視推進(jìn)三網(wǎng)融合，逐步構(gòu)建適應(yīng)三網(wǎng)融合的政策法規(guī)環(huán)境。對(duì)國(guó)外三網(wǎng)融合政策從監(jiān)管體系、法律體系、行業(yè)政策三個(gè)方面特點(diǎn)的分析，有利于針對(duì)我國(guó)三網(wǎng)融合監(jiān)管現(xiàn)狀提出相應(yīng)的建議。

三網(wǎng)融合在定義上是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三張網(wǎng)的融合，實(shí)際上三網(wǎng)融合不僅涉及技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)等層面，而且包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)監(jiān)管、法律法規(guī)等多方面，是一個(gè)系統(tǒng)性工程。從三網(wǎng)融合的含義來(lái)看，監(jiān)管層面的融合和創(chuàng)新是三網(wǎng)融合的重要組成部分。三網(wǎng)融合是一個(gè)長(zhǎng)期的目標(biāo)，由于電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)原有的不同監(jiān)管政策，因此合理的三網(wǎng)融合監(jiān)管政策將有助于網(wǎng)絡(luò)、業(yè)務(wù)等層面三網(wǎng)融合的持續(xù)推進(jìn)，也將有利于我國(guó)三網(wǎng)融合的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

>> 三網(wǎng)融合的監(jiān)管政策體系

細(xì)數(shù)三網(wǎng)融合監(jiān)管政策面臨的問(wèn)題

1.目前電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)的法律法規(guī)相對(duì)獨(dú)立，互不協(xié)調(diào)的法規(guī)體系滯后于網(wǎng)絡(luò)的融合發(fā)展

目前電信和廣電的法規(guī)體系形成了相互獨(dú)立的系統(tǒng)，實(shí)際上也形成了互相進(jìn)入的壁壘，目前沒(méi)有一部能夠明確部門(mén)分工的效力階位更高的法律。隨著網(wǎng)絡(luò)融合趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，迫切需要對(duì)法規(guī)體系作出調(diào)整，以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的融合發(fā)展。

2.目前我國(guó)電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的行政管理體系差別很大，增加了三網(wǎng)融合的行業(yè)管理難度

我國(guó)電信監(jiān)管采用的是以工業(yè)和信息化部為核心、部省兩級(jí)集中垂直的管理體制。工業(yè)和信息化部對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)管和管理權(quán)已在《中華人民共和國(guó)電信條例》中確認(rèn)，國(guó)家發(fā)改委和其他相關(guān)部委對(duì)普遍服務(wù)及電信資費(fèi)等政策的制定具有相應(yīng)職能。

我國(guó)廣電業(yè)監(jiān)管的相關(guān)部門(mén)有廣電總局、工業(yè)和信息化部和發(fā)改委等部門(mén)。廣電總局實(shí)施行業(yè)管理，重點(diǎn)是內(nèi)容安全和文化健康；工業(yè)和信息化部監(jiān)管傳輸網(wǎng)建設(shè)、頻譜資源分配和設(shè)備制造業(yè)管理；發(fā)改委監(jiān)管價(jià)格并負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃?，F(xiàn)行廣播電視行政管理體制為“四級(jí)辦、四級(jí)管”的基本格局。

我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施多頭監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)有13個(gè)。工業(yè)和信息化部是互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)主管部門(mén)；國(guó)務(wù)院新聞辦、文化部、國(guó)家廣電總局、新聞出版社、教育部是專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)容管理部門(mén)；公安部負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)的安全監(jiān)督；中宣部負(fù)責(zé)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)形態(tài)工作的宏觀協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

3.三網(wǎng)均實(shí)行比較嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，禁止雙向進(jìn)入，這阻礙了業(yè)務(wù)市場(chǎng)發(fā)展，成為三網(wǎng)融合的主要政策壁壘

電信業(yè)實(shí)行電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可制。基礎(chǔ)業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。

廣電業(yè)對(duì)廣播電臺(tái)、電視臺(tái)實(shí)行許可制；設(shè)立廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)或從事廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、廣播電視節(jié)目傳送業(yè)務(wù)、視頻點(diǎn)播業(yè)務(wù)等實(shí)行許可制度。

在互聯(lián)網(wǎng)方面，我國(guó)對(duì)互聯(lián)骨干網(wǎng)提供者、ISP、ICP、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等實(shí)行許可證制度。對(duì)從事新聞、出版、教育、醫(yī)療保健、藥品和醫(yī)療器械等的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行前置審批。廣電總局出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目管理辦法》規(guī)定，從事信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽(tīng)節(jié)目業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度。

4.面對(duì)三網(wǎng)融合的監(jiān)管需求，目前內(nèi)容監(jiān)管存在職責(zé)分立、交叉和缺位的現(xiàn)象，傳統(tǒng)的內(nèi)容監(jiān)管體制不適應(yīng)新興融合網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展

首先，部分內(nèi)容產(chǎn)品管理界限模糊，部門(mén)之間存在職權(quán)交叉。比如，音像制品屬文化管理部門(mén)的監(jiān)管范圍，但音像制品的網(wǎng)上傳播則成了文化管理部門(mén)和廣播電視電影管理部門(mén)之間的交叉管理地帶。其次，新興內(nèi)容產(chǎn)品出現(xiàn)管理空白并進(jìn)一步模糊管理界限，比如，互聯(lián)網(wǎng)上目前流行的FLASH、彩鈴、網(wǎng)民制造的DV作品、博客等的監(jiān)管職責(zé)還尚未明確。

5.目前三網(wǎng)處于不同的改革階段，面臨不同的改革目標(biāo)，改革進(jìn)程的不同步為三網(wǎng)融合帶來(lái)了困難

現(xiàn)在三網(wǎng)均面臨改革，但確分別處于不同時(shí)期。電信業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了初步改革，基本破除了行業(yè)壟斷，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。下一步改革目標(biāo)是：進(jìn)一步破除壟斷，開(kāi)放市場(chǎng)，鼓勵(lì)走出去，營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。廣電業(yè)還處在壟斷時(shí)期，有些地方仍然政企合一。廣電的改革目標(biāo)是：網(wǎng)臺(tái)分離，政企分開(kāi)，政事分開(kāi)。

三網(wǎng)融合監(jiān)管政策改革

在現(xiàn)有政策環(huán)境下，基于國(guó)外三網(wǎng)融合的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)，下一階段我國(guó)推進(jìn)三網(wǎng)融合的政策建議主要有以下幾點(diǎn)。

1.打造一體化的監(jiān)管體系

隨著三網(wǎng)融合的推進(jìn)，監(jiān)管對(duì)象逐漸走向融合，監(jiān)管部門(mén)也應(yīng)當(dāng)走向融合。三網(wǎng)融合后的這張大網(wǎng)要保證互聯(lián)互通，形成無(wú)縫覆蓋，業(yè)務(wù)上互相滲透和交叉，就必然需要有一個(gè)融合后的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。從國(guó)外三網(wǎng)融合的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，凌駕于電信、廣電等行業(yè)之上設(shè)置統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)是大勢(shì)所趨，也是確保三網(wǎng)融合順利推進(jìn)的必要措施。

>> 三網(wǎng)融合的基礎(chǔ)框架

2.完善三網(wǎng)融合領(lǐng)域的法律體系

當(dāng)前需要盡快推進(jìn)《電信法》、《新聞法》、《廣播電視傳輸保障法》等重要法律的修改和頒布，并針對(duì)三網(wǎng)融合過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，加強(qiáng)相關(guān)法律細(xì)則的制定和出臺(tái)，為三網(wǎng)融合的發(fā)展提供法律保障。

不僅如此，三網(wǎng)融合實(shí)際發(fā)展中的細(xì)節(jié)問(wèn)題，還有待相關(guān)細(xì)則和解釋的進(jìn)一步研究和細(xì)化，如推動(dòng)《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》(“56號(hào)文”)和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于鼓勵(lì)數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》(“1號(hào)文件”)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)。

3.構(gòu)建內(nèi)容和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管分離的新機(jī)制

問(wèn)題，將成為未來(lái)融合監(jiān)管體系所要直面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，重視內(nèi)容監(jiān)管、設(shè)立內(nèi)容監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管分離的監(jiān)管模式，是國(guó)內(nèi)外三網(wǎng)融合監(jiān)管政策重要方向。

在我國(guó)三網(wǎng)融合監(jiān)管政策上，一方面要設(shè)立跨部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)管體制，下設(shè)單獨(dú)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和內(nèi)容監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中內(nèi)容監(jiān)管機(jī)構(gòu)要肩負(fù)起三網(wǎng)融合多個(gè)領(lǐng)域的內(nèi)容監(jiān)管。另一方面，要根據(jù)行業(yè)的不同設(shè)立不同的內(nèi)容監(jiān)管政策，針對(duì)廣電、電信、互聯(lián)網(wǎng)不同領(lǐng)域的內(nèi)容傳播特點(diǎn)，設(shè)立不同層次的內(nèi)容安全監(jiān)管措施。

在三網(wǎng)融合的環(huán)境下，如何更好地應(yīng)對(duì)內(nèi)容信息安全、隱私權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等

4.逐步推進(jìn)電信和廣電的雙向準(zhǔn)入

吸取國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快消除三網(wǎng)融合的制度障礙，推動(dòng)對(duì)電信、廣電逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)稱性開(kāi)放。雖然我國(guó)三網(wǎng)融合體制政策的障礙逐步松動(dòng)，從宏觀到微觀全面推進(jìn)，政策推動(dòng)的效果日益顯現(xiàn)，但在實(shí)踐中，牌照問(wèn)題仍然是制約我國(guó)三網(wǎng)融合的重要障礙。擴(kuò)大三網(wǎng)融合試驗(yàn)區(qū)域和業(yè)務(wù)應(yīng)用范圍，提升商用網(wǎng)絡(luò)規(guī)模。尤其要在二線城市和欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)取得三網(wǎng)融合重點(diǎn)突破。鼓勵(lì)通信、廣電等不同領(lǐng)域企業(yè)探索合作、合資、并購(gòu)、聯(lián)盟等發(fā)展模式，推動(dòng)三網(wǎng)融合發(fā)展。