214007 無錫市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所 李冬梅

淺析非法行醫(yī)存在的原因及對策

214007 無錫市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所 李冬梅

近幾年來無錫市持續(xù)保持了打擊非法行醫(yī)的高壓態(tài)勢，執(zhí)法力度日益加強。僅2009年就實施行政處罰217起(其中一般程序121起，當場處罰96起)，罰款100萬余元(到賬近60萬元)；取締非法行醫(yī)窩點450家次，收繳藥品400余箱，B超機、吸引器等大型醫(yī)療器械22件(臺)，價值約300萬元。然而，盡管打擊非法行醫(yī)取得一定成效，醫(yī)藥市場秩序明顯好轉，但是由于受經(jīng)濟利益驅動，非法行醫(yī)現(xiàn)象至今仍未絕跡，根本性的問題在特定區(qū)域內依然存在，非法行醫(yī)屢禁不止，已成為社會一大頑疾，衛(wèi)生監(jiān)督機構打擊非法行醫(yī)、規(guī)范醫(yī)療市場秩序任重道遠。為此，根據(jù)我國的法律、法規(guī)，筆者就無錫市打擊非法行醫(yī)面臨的問題提一些建議，供同道參考。

1 我市非法行醫(yī)現(xiàn)狀

非法行醫(yī)是指違反法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定從事醫(yī)療活動，具體是指違反《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《醫(yī)療機構管理條例》、《處方管理辦法》、《醫(yī)療廣告管理辦法》等有關法律法規(guī)的行為。從2009年的217起案件中可以看出，我市非法行醫(yī)主要種類有未取得《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》開展診療活動案、非醫(yī)師行醫(yī)案、違規(guī)發(fā)布醫(yī)療廣告案、超范圍行醫(yī)案、使用非衛(wèi)生技術人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術工作案等。

2 非法行醫(yī)存在的原因

2.1 低收入群眾給非法行醫(yī)提供了生存市場 非法行醫(yī)的服務對象多為外來務工人員和低收入群體，經(jīng)濟基礎薄弱。這些“黑”診所大多設在外來人員聚集區(qū)，由于在極低收入群體聚集區(qū)醫(yī)療機構設置不足或空白，給“黑”診所設立創(chuàng)造了條件；由于其距離近、應診時間長、就診方便，加上收費比較低，遇到老鄉(xiāng)或老客戶還可以賒賬等一系列優(yōu)惠條件，大多數(shù)群眾除突發(fā)急病或重病外，一般喜歡選擇到這些“黑”診所就診。另外，出租屋管理制度不完善是造成非法行醫(yī)屢禁不止的一個關鍵因素[1]。許多地下“黑”門診都是以出租屋為窩點，從事非法行醫(yī)活動。

2.2 非法行醫(yī)有較大的利潤可圖 非法行醫(yī)者靠租賃閑置的房子開設“黑”診所，其設施簡陋、投入小、成本低。他們采取多種形式逃避打擊，如非法行醫(yī)者大多不穿白大衣，即使執(zhí)法人員查到也矢口否認自己是“醫(yī)生”；診所不掛招牌，或是用木板或紙板畫個紅十字掛在門口，發(fā)現(xiàn)異常情況就拿掉增加隱蔽性；診所內擺放空的藥品包裝盒或少許鹽水，而把大量的藥品、器械隱藏在別處；執(zhí)法人員的取締也只能沒收其很少的藥品或器械，對其不構成很大“損失”[2]，往往是剛被取締，隨后重新開張，非常頑固。所用藥品、器械多為直接向不法藥品經(jīng)銷商低價購買，或自己配置，再以市場價格或高于市場價格賣給患者，直接賺取暴利。部分非法行醫(yī)者還開“大處方”或把小病當大病醫(yī)治，重復使用一次性醫(yī)療器械來降低成本支出費用，獲取利潤。

2.3“急病亂投醫(yī)”給非法行醫(yī)創(chuàng)造空間 非法行醫(yī)者也注重“營銷”手段，雇傭他人為其散發(fā)宣傳冊子，或通過電視、廣播、報刊、戶外廣告等發(fā)布虛假醫(yī)療廣告，著重介紹能治療性病、不孕不育、疑難雜癥等。而有些群眾缺乏醫(yī)療辨別能力，當患有皮膚病、性病、不孕不育等隱私疾病或頑固疾病時，因求醫(yī)心切或害怕在正規(guī)醫(yī)院碰到“熟人”，不愿去正規(guī)醫(yī)院診治，輕信非法行醫(yī)者發(fā)布的虛假醫(yī)療信息，到“黑”診所就醫(yī)。而非法行醫(yī)者從中牟取暴利，欺詐、坑害人民群眾的案件時有發(fā)生。

2.4 醫(yī)療機構管理者法制意識淡薄 不少醫(yī)療機構管理者的法制意識十分淡薄，從不主動學習國家有關法律法規(guī)知識。在經(jīng)濟利益的驅動下，往往以超診療科目和擅自聘用無行醫(yī)資格人員行醫(yī)以及出租或承包科室等手段來擺脫因專業(yè)上沒有特色、內部管理不規(guī)范而導致的生存危機，置國家法律于不顧，出現(xiàn)典型的“紅帽子底下的黑店”。

2.5 監(jiān)督執(zhí)法力量不足 目前，打擊非法行醫(yī)以衛(wèi)生行政部門為主。而衛(wèi)生行政部門在人員、經(jīng)費、車輛等配備上均不能適應繁重的日常監(jiān)督任務，造成打擊非法行醫(yī)在廣度和深度上尚有欠缺。特別是在農村、城鄉(xiāng)結合部，部門間、地區(qū)間缺少溝通配合，無法形成上下聯(lián)動、部門聯(lián)動、地區(qū)聯(lián)動的綜合整治和群防群治的局面。

2.6 醫(yī)療機構設置審批把關不嚴 醫(yī)療機構往往為了自身的生存考慮，向衛(wèi)生行政部門申報無能力開設的診療科目，而審批機關因體制的原因與醫(yī)療機構之間存在特殊“家長”關系?；谶@種“關系”，衛(wèi)生行政部門在審批診療科目時擅自放寬了審批要求，導致醫(yī)療機構將獲得審批但無能力開設的科目違規(guī)出租或承包，以獲取自身利益。

2.7 缺乏有力打擊的法律手段 打擊非法行醫(yī)工作，主要依據(jù)1994年出臺的《醫(yī)療機構管理條例》，執(zhí)法部門多是采取責令停止執(zhí)業(yè)活動，沒收藥品和醫(yī)療器械等處罰，而罰款的處罰也常因非法行醫(yī)者的流動性大或提供虛假的身份證明難以實施，事實上基本形同虛設。行政法規(guī)上沒有對非法行醫(yī)者實行強制措施的規(guī)定，執(zhí)法者面對非法行醫(yī)者的躲、賴、逃等情況無能為力。在利益的驅使下，非法行醫(yī)者多采取“打游擊”的辦法對抗執(zhí)法，并利用各種手段逃避監(jiān)管，最常見的是今天取締，明天就開，甚至執(zhí)法人員前腳剛走，非法行醫(yī)者后腳回來繼續(xù)開診，一旦出現(xiàn)醫(yī)患糾紛就立即走人。這種關了又開，流動行醫(yī)的方式使衛(wèi)生執(zhí)法人員疲于奔命。同時，目前的衛(wèi)生行政法規(guī)與刑法的銜接存在盲點，使得許多非法行醫(yī)者逃避了刑事制裁。因此，相關法律、法規(guī)滯后是目前打擊非法行醫(yī)的難題所在[3]。

3 對策

綜上所述，這些都是導致無證行醫(yī)屢打不絕、屢禁不止的主要原因。整頓和規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生秩序是一項長期的、艱巨的任務，不可能畢其功于一役。在當前現(xiàn)有的體制、機制下如何解決以上所述打擊非法行醫(yī)工作中的突出問題，筆者認為應采取這樣幾方面的措施。

3.1 實施分段監(jiān)管，加大打擊力度 打擊非法行醫(yī)專項行動是一項民心工程，必須形成“政府牽頭、分段監(jiān)管、全社會參與”的格局，營造打擊非法行醫(yī)的高壓態(tài)勢，才能有效根治這一“頑癥”。政府要加大人、財、物的投入，要增設專項經(jīng)費，制定各部門的職責，衛(wèi)生行政部門負責醫(yī)療機構違法行為的查處；工商部門負責游醫(yī)、“黑”診所和違法醫(yī)療廣告的查處；藥監(jiān)部門負責藥品、器械銷售商違法設立坐堂行醫(yī)和向不具備醫(yī)療資質的單位(人)違規(guī)出售藥品、器械行為的查處；公安部門除了直接介入非法行醫(yī)致人死亡案件的查處外，還要為各部門的執(zhí)法提供必要的支持和幫助。各級政府要像抓安全生產(chǎn)那樣把打擊非法行醫(yī)工作納入政府目標考核內容，積極參與轄區(qū)內非法行醫(yī)的打擊工作，進行排查摸底，掌握確切的動態(tài)，與各部門共同取締非法行醫(yī)；同時，要建立舉報和獎勵制度，發(fā)揮群眾的強大力量，動員全社會參與打擊非法行醫(yī)。

3.2 建立高素質的專業(yè)執(zhí)法隊伍 衛(wèi)生體制改革前的衛(wèi)生監(jiān)督工作以食品衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生為主。改革后，醫(yī)療監(jiān)督工作納入衛(wèi)生監(jiān)督范疇，實行綜合執(zhí)法的格局，對衛(wèi)生執(zhí)法人員提出了更高的要求，各級衛(wèi)生行政部門要采取送出去、請進來的方法培養(yǎng)醫(yī)療監(jiān)督的專業(yè)執(zhí)法隊伍，維護醫(yī)療市場秩序，為百姓提供安全的就醫(yī)環(huán)境。

3.3 規(guī)范醫(yī)療市場行為 衛(wèi)生行政部門要健全醫(yī)療機構設置，完善科目審批程序，嚴格責任追究制度，嚴把準入關，堅決杜絕亂審批、亂許可行為，加強監(jiān)督檢查，集中人力、物力對各級各類醫(yī)療機構進行全方位、全過程監(jiān)控。

3.4 堵疏結合，適度開放醫(yī)療市場 衛(wèi)生行政部門要根據(jù)人口分布、市場需求，制訂合理的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，建議適當?shù)拈_放市場，鼓勵社會辦醫(yī)，實行市場準入制度，即任何單位和個人，只要具備從事診療活動的條件，就允許其進入醫(yī)療市場，通過市場對醫(yī)療機構的分布進行調節(jié)；同時，要定期不定期的組織醫(yī)務人員、醫(yī)療機構管理者開展法律、法規(guī)知識的學習，樹立依法行醫(yī)的觀念，規(guī)范行醫(yī)者的職業(yè)責任感。鼓勵各類醫(yī)療機構協(xié)會開展行業(yè)自律。建議采取大醫(yī)院與基層醫(yī)療機構“結對”、“掛鉤”的方法，構筑有大醫(yī)院做后盾的社會醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)，滿足廣大群眾，特別是低收入群體就近看病、看的起病、看的好病的基本要求。

3.5 加大行政執(zhí)法處罰力度 衛(wèi)生行政機關要進一步加大取締無證行醫(yī)的頻次、力度，對無證行醫(yī)者所有與診療相關的桌、床、柜等物品全部予以扣繳，搗毀醫(yī)療廣告牌，張貼公告。通過開展反復不斷的取締活動，徹底解決無證行醫(yī)“關而不閉、打而不死”的頑癥。凡涉嫌非法行醫(yī)違法犯罪的及時移送司法機關查處，決不以罰代刑。在實際工作中一般使用《證據(jù)先行登記保存決定書》來代替作為扣繳無證行醫(yī)者的藥品、器械的行政執(zhí)法文書，該具體行政行為只有7 d的時效，易給取締工作帶來法律上的不必要的麻煩，造成工作被動。建議衛(wèi)生部盡快出臺用于取締程序的行政執(zhí)法文書，使取締程序更趨合理，文書更加完善。

3.6 完善法律法規(guī)建設 建議盡快修訂《醫(yī)療機構管理條例》，同時有關部門應組織對打擊非法行醫(yī)進行立法調研或出臺地方性法規(guī)，為加大對非法行醫(yī)的處罰力度、提高其違法成本，直至為追究刑事責任提供法律支持和保障[4]。最高人民法院應出臺對《刑法》第336條“非法行醫(yī)罪”條款中情節(jié)嚴重的司法解釋，依法追究那些長期非法行醫(yī)、屢教不改者的刑事責任，發(fā)揮法律的約束和震懾作用。衛(wèi)生部在現(xiàn)有工作基礎上，抓緊制定完善的、有針對性的法律、法規(guī)，加大對非法行醫(yī)、“醫(yī)托”等的懲戒力度，爭取相關司法解釋的盡快出臺。

3.7 繼續(xù)加大執(zhí)法宣傳力度 正確引導群眾廣泛開展形式多樣的法制宣傳，大力宣傳普及衛(wèi)生法律法規(guī)和醫(yī)學科普知識，選擇典型案例，幫助群眾認識非法行醫(yī)的危害性，引導群眾去合法的醫(yī)療機構就醫(yī)；要充分發(fā)揮媒體的輿論導向作用，加大曝光力度，震懾不法分子，爭取全社會的支持和配合，營造全社會抵制和打擊非法行醫(yī)的氛圍，使非法行醫(yī)如過街老鼠，無法生存，嚴打之下必將銷聲匿跡。同時，宣傳部門和工商部門應加強對各類媒體醫(yī)療廣告的監(jiān)管，禁止任何形式的非法醫(yī)療廣告。

[1]李潤深，吳雪飛，羅東.非法行醫(yī)屢禁不止的原因及其對策[J].中國公共衛(wèi)生管理，2007，23(5)：438-439.

[2]鞠習強，管建彬，張勇.淺談對非法行醫(yī)的整治對策[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2006，13(6)：461-462.

[3]楊蘭馥，鄧志毅，董迎新.淺談醫(yī)療事故的行政處罰[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2007，14(1)：44-46.

[4]賈紅武，徐果，賈鯤騰，等.取締無證行醫(yī)中抗法現(xiàn)象分析及對策[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2007，14(2)：125-126.

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