楊風(fēng)壽

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院,北京100029)

我國社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)問題研究

楊風(fēng)壽

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)保險學(xué)院,北京100029)

勞動力要素的自由流動對我國市場經(jīng)濟體制的完善無疑有著極其重要的作用。比如可以提高要素的配置效率、加快城市化建設(shè)等作用。在現(xiàn)實中,我國勞動力要素的自由流動不但受到除戶籍制度、勞動關(guān)系等客觀社會基本關(guān)系的制約,還受到社會保險關(guān)系的制約,各地頻繁出現(xiàn)的“退保”等現(xiàn)象,就說明社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)難。勞動力在不同地區(qū)很難實現(xiàn)自由流動,勢必產(chǎn)生了不良的后果.直接損害了勞動者的權(quán)益,也影響了社會保險制度的完善。不完善的社會保險制度更加加劇社會的不公平,在構(gòu)建和諧社會的今天,社會保險關(guān)系的順利銜接無疑更有緊迫性和必要性。本文在了解我國目前勞動力的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,運用制度經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)的相關(guān)理論,較為深入地分析了社會保險關(guān)系正常流動難的原因,如統(tǒng)籌層次低、轉(zhuǎn)軌成本的未完全消化等原因,并提出了相應(yīng)的對策、建議。

社會保險關(guān)系;勞動力;轉(zhuǎn)移

隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷健全,勞動力要素的自由流動對我國市場經(jīng)濟體制的完善無疑有著極其重要的作用,比如可以減少交易費用、提高要素的配置效率、最終提高產(chǎn)品競爭力等功效?，F(xiàn)實中,勞動力要素的自由流動卻明顯受到很多勞動關(guān)系的制約,其中現(xiàn)行勞動體制內(nèi)的社會保險關(guān)系就是束縛勞動者流動的勞動關(guān)系之一,導(dǎo)致勞動力在各個地區(qū)很難實現(xiàn)自由流動。特別在我國體制轉(zhuǎn)軌,大力推進城市化建設(shè)的過程中,數(shù)以億計的農(nóng)民工和眾多職工的流動成為一種普遍現(xiàn)象時,其社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)困難嚴(yán)重地阻礙了勞動力的流動,引起的社會問題也更加突出。

1 社會保險關(guān)系的界定

一般而言,社會保險是指以勞動者為保障對象,以勞動者的年老、疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等特殊事件為保障內(nèi)容的一種生活保障政策,它強調(diào)受保障者權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合,采取的是受益者與雇用單位等共同供款和有國家強制實施的方式,并通過建立基金,解除勞動者的后顧之憂,維護社會的安定等目的的一種制度安排。[1]在我國,社會保險也是社會保障體系的最重要組成部分,具有應(yīng)對社會風(fēng)險、保障公民基本生活以及維護社會安全等方面的重大功能?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是以國務(wù)院1997年頒發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為標(biāo)志。從而確立了企業(yè)養(yǎng)老保險制度的基本框架是統(tǒng)賬結(jié)合模式。這一世界上獨一無二的部分積累制——基本養(yǎng)老保險制度,結(jié)合了現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制的優(yōu)點。在實際運行中發(fā)揮了重要的社會“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”的作用,這其中,連續(xù)性必然是社會保險的重要特征。社會保險制度、政策和法律、法規(guī)都必須充分反映這個特征,因而社會保險管理與服務(wù)也應(yīng)當(dāng)服從這個特征。

社會保險關(guān)系是社會保險的屬性和表現(xiàn)。社會保險關(guān)系離不開社會保險獨立存在。和很多學(xué)科最基本的術(shù)語一樣,社會保險關(guān)系也有廣義和狹義的區(qū)分。廣義上講就是社會保險制度內(nèi),社會保險計劃當(dāng)事人之間的社會保險法律權(quán)益;狹義的社會保險關(guān)系僅僅指參保人員的繳費與享受的法律權(quán)益的實現(xiàn)。其中,社會保險計劃當(dāng)事人主要包括參保人、受益人、經(jīng)辦人,間接關(guān)系包括相關(guān)中介服務(wù)者。本文研究的是狹義的社會保險關(guān)系即參保人員的繳費與享受的法律權(quán)益的實現(xiàn)。簡而言之,社會保險關(guān)系是指社會保險計劃當(dāng)事人之間的社會保險,是社會保險關(guān)系的基本要素(主體、客體和保險機制)之間的權(quán)利與義務(wù)法律界定。其本質(zhì)是一種社會分配關(guān)系。社會保險關(guān)系的主體涉及保險人、投保人、被保險人和受益人。其中,保險人是社會或政府委托的社會保險機構(gòu),它本身是一個社會公共組織,代表政府行使社會責(zé)任,負(fù)責(zé)社會保險關(guān)系的建立、變更、終止及保險資金籌集管理等。投保人是有收入來源的社會經(jīng)濟組織和具備投保條件的社會成員。政府是一個特殊的投保人,社會保險關(guān)系的客體是社會保險關(guān)系主體在預(yù)防和遭受社會風(fēng)險時所涉及的現(xiàn)金、物和服務(wù)行為。保險機制是以權(quán)利和義務(wù)關(guān)系為核心的處理過程、方式、方法。[2]這些關(guān)系最終是通過社會保險關(guān)系運行過程即連續(xù)性體現(xiàn)的。也就是社會保險關(guān)系要體現(xiàn)在長期的、準(zhǔn)確的和安全的賬戶記錄,包括權(quán)益記錄和相應(yīng)的財務(wù)記錄,世界上絕大部分國家都規(guī)定了嚴(yán)格繳費年限,我國規(guī)定了15年的最低的繳費年限。社會保險關(guān)系的流動性和連續(xù)性必將在現(xiàn)有不完善的社會保險制度下產(chǎn)生不可避免的矛盾。

2 我國社會保險關(guān)系接續(xù)狀況及存在問題

2.1 我國社會保險制度的發(fā)展歷程

新中國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度始建于上個世紀(jì)50年代初期,業(yè)界一般以1951年《勞動保險條例》為制度建立的標(biāo)志。具體的內(nèi)容可以簡單地描述為國家與企業(yè)按現(xiàn)收現(xiàn)付式籌資,社會保險基金在全國范圍內(nèi)調(diào)劑。并在以后的短時間內(nèi),社會保險有關(guān)條例不斷被充實,社會保險整個制度基本適應(yīng)了對社會的穩(wěn)定作用。到80年代末、90年代初,伴隨著計劃經(jīng)濟體制的改革,一些部門和地方政府也開始變革現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度,深圳、上海等地探索了統(tǒng)帳結(jié)合的籌資模式。1993年中共中央《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān),實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的改革方向。1995年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,決定基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度,由各地進行統(tǒng)帳結(jié)合試點。1997年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。在總結(jié)各地試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上統(tǒng)一了制度,標(biāo)志著我國新的社會保險制度開始建立,新社會保險的籌資類型屬于“部分積累制”模式。新的制度發(fā)揮了明顯的效應(yīng),但是,也出現(xiàn)了一些新的問題,比如勞動力的跨統(tǒng)籌地區(qū)的流動受阻、“空賬”運行等。在吸取東北三省試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,國務(wù)院最終形成了國發(fā)([2005]38文),對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度正式確立以來的重大政策調(diào)整。

2005年底,國務(wù)院對基本養(yǎng)老保險制度的調(diào)整內(nèi)容主要涉及養(yǎng)老保險的繳費積累、養(yǎng)老金待遇、做實個人賬戶、擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面等內(nèi)容。而在這些政策措施中,最主要的變化是對養(yǎng)老保險的繳費辦法和養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法的重大調(diào)整,養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移和接續(xù)仍舊執(zhí)行1997年的規(guī)定:職工在同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)流動時,只轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系和個人帳戶檔案,不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金。

歸納起來,從我國社會養(yǎng)老保險制度的理念來看,社會保險實踐是由“絕對公平”到“公平兼顧效率”的原則下展開的。核心的籌資模式改革是自下而上漸進式探索道路,即先縣級統(tǒng)籌,逐步往地級、省級統(tǒng)籌方向發(fā)展,“統(tǒng)籌范圍”亦如影相隨、逐步擴大。整個社會保險制度到目前為止,基本上確定了大體框架和社會保險改革的目標(biāo)-“人人享有社會保障”。但制度的具體內(nèi)容需要完善,社會保險關(guān)系對勞動力的流動的束縛仍是亟需完善的內(nèi)容之一,以簡單性原則為標(biāo)準(zhǔn)制定的社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)的規(guī)定在實踐中很難執(zhí)行。

2.2 社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)的現(xiàn)狀

新的社會保險制度剛建立之初,由于社會保險制度覆蓋范圍只涉及到城鎮(zhèn)的正規(guī)就業(yè)者群體,社會保險關(guān)系嚴(yán)格與戶籍及職工的勞動關(guān)系高度一致,社會保險關(guān)系隨著職工正常的工作調(diào)動能正常轉(zhuǎn)移和接續(xù)。但是,隨著社會保險制度覆蓋范圍的不斷擴大,更多的群體被納入進來,社會保險關(guān)系和戶籍關(guān)系等不再一致,社會保險關(guān)系的接續(xù)問題日漸突出。

2.2.1 基本養(yǎng)老保險制度下的跨地區(qū)困難

市場經(jīng)濟條件下的一個必然結(jié)果是勞動力要素的自由流動。我國養(yǎng)老保險制度由于采取的是部分積累制。若養(yǎng)老保險基金收支發(fā)生赤字時由當(dāng)?shù)卣斦岸档住?而我國的財稅制度是市(縣)級的“分灶財政”,這樣造成許多職工跨地區(qū)流動時社會保險被迫中斷等現(xiàn)象。這一問題與社會保險制度的統(tǒng)籌部分的統(tǒng)籌層次有關(guān)。到2007年底,全國除十三個省市實行了省級統(tǒng)籌調(diào)劑,其他省市仍舊主要是縣市級統(tǒng)籌,全國有2000多個市(縣)級單位,由于每個“統(tǒng)籌范圍”的地方政府部門,對本范圍養(yǎng)老保險工作負(fù)有責(zé)任,在政策制定上有一定的權(quán)利,因而我國養(yǎng)老保險制度的所謂“統(tǒng)一制度”,仍然只能是一些制度原則的統(tǒng)一、繳費率的統(tǒng)一、繳費基數(shù)比例的統(tǒng)一、繳費最低年限的統(tǒng)一,而并不涉及制度實質(zhì)性、操作性的內(nèi)容,例如個人的繳費與待遇的對應(yīng),歷史債務(wù)的責(zé)任承擔(dān)等問題。另外,各統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老保險基金也采用的是一種幾乎相對獨立、封閉的運作模式統(tǒng)籌基金負(fù)責(zé)該地基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡型養(yǎng)老金的支付,并承擔(dān)按照計發(fā)辦法所計算養(yǎng)老金低于最低養(yǎng)老金的那部分差額的補差任務(wù)。如果統(tǒng)籌基金入不敷出,則由統(tǒng)籌地區(qū)同級政府財政兜底。這就意味著,統(tǒng)籌地區(qū)同級政府對基本養(yǎng)老保險基金負(fù)最后的責(zé)任。這樣,當(dāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系在統(tǒng)籌地區(qū)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移的時候,各地區(qū)的利益關(guān)系就發(fā)生了變化,各地政府對養(yǎng)老保險基金的責(zé)任也隨之發(fā)生了變化。在現(xiàn)行的“分灶吃飯”的財政體制和“屬地管理”前提下,在沒有有效的調(diào)整機制下,養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移會因為統(tǒng)籌基金責(zé)任的變化而演變成各級政府、財政之間計較利益得失的博弈工具。對此,各地政府作為獨立主體的“經(jīng)濟人”自然意識到,并理性地采取了相應(yīng)的對策:出臺一系列基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移方面的限制性政策。比如社會保險關(guān)系接續(xù)直接和接入地的戶籍掛鉤,不承認(rèn)其轉(zhuǎn)出地的養(yǎng)老保險繳費年限,只轉(zhuǎn)移個人帳戶,繳費年限不得少于15年等政策限制。[3]對于跨地區(qū)流動的職工幾乎不可能滿足這樣的條件。

2.2.2 不同養(yǎng)老保險制度間的接續(xù)困難

我國社會保險制度是配合城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革和我國市場經(jīng)濟體制改革而進行的。采取的策略是漸進式的方式。這樣勢必造成社會保險制度的“路徑依賴”和“碎片化”格局,比如,我國城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保障制度就有針對企業(yè)的基本養(yǎng)老保險制度和針對機關(guān)事業(yè)單位的退休制度等。各個制度內(nèi)待遇差別較大,使得職工的流動很困難。另一方面,我國長期以來的二元經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了許多問題。如農(nóng)村的社會保障、社會福利、養(yǎng)老制度一直被忽視。近年來,各級政府大力推進農(nóng)村社會保險制度建設(shè),農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度形成了以地方政府為主導(dǎo)的千差萬別的格局。但是,農(nóng)村的養(yǎng)老保險制度從整體上看,多是以城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老制度作為最終目標(biāo)或以基本養(yǎng)老保險制度為參考,直接建立類似的制度。當(dāng)農(nóng)民工普遍流動時,考慮到以下兩個因素:一是基本養(yǎng)老保險制度對城鎮(zhèn)職工的流動限制等因素。大多以社會保險關(guān)系接續(xù)直接和接入地的戶籍掛鉤;不承認(rèn)其轉(zhuǎn)出地的養(yǎng)老保險繳費年限,只轉(zhuǎn)移個人帳戶,繳費年限不得少于15年等為接續(xù)條件。二是農(nóng)民工的數(shù)量。盡管不同的學(xué)者、機構(gòu)測算的數(shù)據(jù)不太一致,但是,通常認(rèn)為人數(shù)應(yīng)該在2億左右,這甚至多于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的人數(shù)。當(dāng)這一數(shù)以億計的農(nóng)民工頻繁流動時,其社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移就更不可能實現(xiàn)。農(nóng)民工大量“退?！爆F(xiàn)象必然頻繁出現(xiàn),引起的社會問題和產(chǎn)生的不良后果可想而知。

3 社會保險關(guān)系接續(xù)不暢的主體因素

產(chǎn)生城鎮(zhèn)職工跨地區(qū)流動或農(nóng)民工社會保險“退?！边@一現(xiàn)象的原因有很多,這些因素從社會保險關(guān)系的主體角度來看,歸納起來,主要有以下兩點:

3.1 地方政府間的“博弈”導(dǎo)致社會保險關(guān)系接續(xù)不上

在現(xiàn)有的基本養(yǎng)老保險制度中,個人賬戶實行的是基金積累制,從2001年遼寧全省的“個人帳戶”做實的試點開始,中央到地方,政府都十分重視養(yǎng)老保險個人賬戶的做實問題,在養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移過程中,制度也明確保障了投保人個人賬戶的轉(zhuǎn)移,但統(tǒng)籌賬戶部分實行的卻是現(xiàn)收現(xiàn)付制,以投保人名義繳納進入統(tǒng)籌賬戶的金額被用于當(dāng)年當(dāng)?shù)?指統(tǒng)一統(tǒng)籌地區(qū))退休人員的養(yǎng)老金支付,對于繳費人而言,他們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金將由未來退休地的年輕人的統(tǒng)籌賬戶支付,因此現(xiàn)在的繳費只是體現(xiàn)了未來領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一份權(quán)益,但這種權(quán)益在確定基本養(yǎng)老金數(shù)額時并沒有嚴(yán)格的一一對應(yīng)關(guān)系,即基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由當(dāng)?shù)厣弦荒暝趰徛毠ぴ缕骄べY為基數(shù)確定的,與之前職工對當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌賬戶的貢獻大小無關(guān)。根據(jù)目前統(tǒng)一政策,基本養(yǎng)老保險跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移只轉(zhuǎn)個人賬戶,而統(tǒng)籌賬戶在制度設(shè)計過程中的模糊處理使職工一旦涉及養(yǎng)老保險關(guān)系的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移時就會出現(xiàn)不同統(tǒng)籌區(qū)域間責(zé)任與權(quán)益不對等的情況。對遷出地而言,一旦勞動者轉(zhuǎn)走養(yǎng)老保險關(guān)系或者退保,他們的統(tǒng)籌基金就留在了當(dāng)?shù)?同時也緩解了未來該地養(yǎng)老的負(fù)擔(dān),對遷入地而言,政府則不愿輕易接納一個未曾對當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌基金做過太多貢獻,卻要當(dāng)?shù)貋沓袚?dān)養(yǎng)老責(zé)任的勞動者。對那部分責(zé)任不清而數(shù)額較大的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,每個統(tǒng)籌地區(qū)都不愿承擔(dān),按照布坎南的公共選擇理論,我們把地方政府看成一個有理性的、自私的“個體”。政府這一“經(jīng)濟體”對基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的制度壁壘也就應(yīng)運而生。一旦養(yǎng)老保險關(guān)系無法順利接續(xù),流動就業(yè)者就只能選擇退保,根據(jù)現(xiàn)有制度他們只能拿回個人賬戶中的資金,統(tǒng)籌賬戶部分同樣由于制度設(shè)計的模糊化而無法落實。也就是說,統(tǒng)籌賬戶設(shè)計中繳費貢獻與享受權(quán)益對應(yīng)關(guān)系的模糊處理造成了跨統(tǒng)籌區(qū)域政府以及個人的養(yǎng)老保險責(zé)任不清,而不明確的養(yǎng)老保險責(zé)任增加了基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的難度,使流動就業(yè)者受到不同程度的利益損失。

3.2 參保人的“道德風(fēng)險”誘使社會保險關(guān)系接續(xù)不上

全國的基本養(yǎng)老保險制度只是在制度原則上統(tǒng)一,在管理上依然實行分級治之。受經(jīng)濟發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡的影響,不同地區(qū)的養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)有很大差異,無論費率、繳費基數(shù)、計發(fā)基數(shù)還是基金總量都存在差異,制度的繳費的差異性必然導(dǎo)致各地區(qū)在養(yǎng)老待遇方面的差異。這一狀況使一些面臨退休的人有可能會產(chǎn)生“到社會平均工資較高的地區(qū)辦理退休關(guān)系”的“道德風(fēng)險”。因為根據(jù)現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇核定的辦法,基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額是由退休地上一年度社會平均工資與本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)確定,與個人的繳費貢獻不掛鉤,可以預(yù)見,一個在社會平均工資較低的甲地區(qū)工作多年的人,如果在即將退休前在社會平均工資較高的經(jīng)濟發(fā)達乙地區(qū)找到一份工作,并辦理了養(yǎng)老保險的接續(xù),根據(jù)現(xiàn)行的《社會養(yǎng)老保險條例》乙地區(qū)就應(yīng)該為這個人辦理退休。這個人就可以拿到比原先工作地應(yīng)該拿到的養(yǎng)老金高出許多,必然產(chǎn)生新的不公平。事實上,近幾年確有一部分人通過各種途徑千方百計由養(yǎng)老金待遇較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老金待遇較高的地區(qū),增加轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老金支付壓力,造成勞動者之間新的不公平,對社會保險制度產(chǎn)生了不良的影響,在一定程度上,正是參保人員的“道德風(fēng)險”行為的存在催生了各地政府對養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的限制性政策的出臺。這些“土政策”的自我保護,一方面有效地遏制了“道德風(fēng)險”的發(fā)生,起到了遏制通過轉(zhuǎn)移勞動力的社會保險關(guān)系而獲得較高的待遇企圖;另一方面,也勢必會阻礙了正常勞動力的流動。

4 社會保險關(guān)系接續(xù)不暢的財務(wù)原因

社會保險關(guān)系的不能正常流動的原因除上述的地方政府利益博弈和參保者的“道德風(fēng)險”原因外,我們還可以從社會保險制度的轉(zhuǎn)變源頭上來分析。主要是中央政府沒有完全確定“轉(zhuǎn)軌成本”責(zé)任,采取了模糊的做法,以期這些債務(wù)慢慢被多方主體消化。這里主要涉及到兩個養(yǎng)老債務(wù)的問題:養(yǎng)老金隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本(養(yǎng)老債務(wù)的顯性化數(shù)額)問題。社會保險制度中很多問題的存在最終根源就是正視這一成本或債務(wù)。因此,有必要先弄清養(yǎng)老金隱形債務(wù)、轉(zhuǎn)軌成本的自身概念及兩者的關(guān)系,才更有利于分析社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移困難的深層次原因?，F(xiàn)行的社會保險制度—“部分積累制”是從“現(xiàn)收現(xiàn)付制”轉(zhuǎn)軌過來的。我國絕大部分理論都認(rèn)可:養(yǎng)老金隱性債務(wù)指一個養(yǎng)老金計劃向職工和退休人員提供養(yǎng)老保險金的承諾,等于如果該計劃在今天即終止的情況下,所有必須付給當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金的現(xiàn)值加上在職職工已積累、并必須予以償付的養(yǎng)老金權(quán)利的現(xiàn)值。養(yǎng)老金隱性債務(wù)作為一個存量概念代表了政府能夠明確預(yù)計到,并必須列入財政計劃的直接和隱性的債務(wù)。[4]

而對轉(zhuǎn)軌成本的認(rèn)識較為模糊,一般學(xué)者都把社會保險制度的隱形債務(wù)直接等同于轉(zhuǎn)軌成本。實質(zhì)上兩者是有區(qū)別的,本文認(rèn)為成本的概念產(chǎn)生于即使在部分繳費已分流到個人賬戶,但仍要繼續(xù)向養(yǎng)老金領(lǐng)取者(和未來的退休人員)支付退休金而出現(xiàn)的融資缺口,它是一個流量的概念。轉(zhuǎn)軌成本的產(chǎn)生是由于仍需要在一定時期內(nèi)償還舊體系的債務(wù)。該融資缺口源于養(yǎng)老金隱性債務(wù),但并不等于養(yǎng)老金隱性債務(wù),因為新制度大部分的繳費和支出仍舊“現(xiàn)收現(xiàn)付”,這一部分歷史債務(wù)是不顯性的,當(dāng)前債務(wù)則是由繼續(xù)的繳費所覆蓋,即不需要新制度償還的。可見,需要償還的債務(wù)才是轉(zhuǎn)軌成本。當(dāng)然,轉(zhuǎn)軌成本在數(shù)量上也遠遠小于歷史債務(wù)的數(shù)量,很多研究者明顯地混淆了二者區(qū)別。很多的學(xué)者用不同的方法和數(shù)據(jù)測算了歷史債務(wù),大約在2.5萬億到6萬億之間,由于數(shù)額巨大,現(xiàn)實中的政府沒有明確承認(rèn)養(yǎng)老金債務(wù),只是在尋求其他減少轉(zhuǎn)軌成本的辦法。實際上,政府已嘗試著使用3種組合來減少隱性養(yǎng)老金債務(wù)和支付轉(zhuǎn)軌成本:第一,中國保持著繳費率為13%、替代率為20%的小規(guī)?，F(xiàn)收現(xiàn)付支柱(國務(wù)院26號文件),繳費的約4個百分點被用于轉(zhuǎn)軌目的;第二,老職工被保留在老體系中,這將在一定程度上減少轉(zhuǎn)軌成本;第三,政府沒有削減養(yǎng)老金,而是希望擴大養(yǎng)老金覆蓋面能提供一些額外的資金。但這些方法都未能提供足夠的資金來支付轉(zhuǎn)軌成本;中央政府財政不得不最后“兜底”,這種“不明不白”消化轉(zhuǎn)軌成本方式卻最終加大了中央政府的負(fù)擔(dān)。[5]因此,政府必須明確各自債務(wù),反映在基礎(chǔ)養(yǎng)老金上,各級政府,企業(yè),個人的繳費和待遇必須是一一對應(yīng)的,這樣社會保險關(guān)系的合理流動必將自然形成。

5 社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)的建議及對策

5.1 積極創(chuàng)造條件,提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次

二十一世紀(jì),我國顯然已經(jīng)進入一個共進共榮的新階段,共進共榮需要“服務(wù)效應(yīng)”,也更需要“制度效應(yīng)”,需要各地政府共同營造一個統(tǒng)一、公平的法制環(huán)境。整合各地的公共政策,克服政出多門、各自為政的傾向,只有這樣才能為全國社會保險一體化的順利進行提供制度保障。

統(tǒng)籌區(qū)域的劃分無疑為養(yǎng)老保險基金圈定了帶有地域色彩的“勢利范圍”,只要在現(xiàn)行制度下,基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移涉及到跨統(tǒng)籌區(qū)域的利益變動,阻礙轉(zhuǎn)移的動力就會一直存在。解決基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難的關(guān)鍵是解決養(yǎng)老責(zé)任在不同地區(qū)間的認(rèn)定和落實問題。而解決養(yǎng)老保險基金責(zé)任不清的根本有效辦法是實行全國統(tǒng)籌,如果實行全國統(tǒng)籌,則基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移就不再是問題。也就是說統(tǒng)籌層次越高,伴隨著養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的問題就越少。事實上,近幾年來,中央政府也一直努力提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次,并取得了一定的效果。但是到2007年底有十三個省市實行了省級統(tǒng)籌,很多省市如江蘇省已實現(xiàn)了省內(nèi)的社會保險關(guān)系的自由流動。

5.2 改進計發(fā)辦法,分段計算養(yǎng)老保險權(quán)益[5]

如果要對現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險制度不作較大改動的基礎(chǔ)上解決流動就業(yè)者的基本養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)問題,則必須將制度創(chuàng)新的目標(biāo)轉(zhuǎn)向現(xiàn)行的養(yǎng)老保險金計發(fā)辦法上來。通過引入分段計算養(yǎng)老保險權(quán)益的方法,在地方間建立具有足夠激勵性和約束性的機制,實現(xiàn)區(qū)域間基本養(yǎng)老保險關(guān)系互通互認(rèn),使勞動者在各個不同時期形成的養(yǎng)老保障權(quán)益都得到承認(rèn),在退休時累積計算,并在養(yǎng)老金待遇中予以體現(xiàn)。這種地區(qū)間社會保險權(quán)益結(jié)算機制的引入,關(guān)鍵是要解決地區(qū)間的養(yǎng)老保險權(quán)益結(jié)算機制,并成為財政體制的一部分。同時,由于各地養(yǎng)老金待遇有差距,除個別例子外,必然形成由養(yǎng)老金待遇較低的地區(qū)向較高地區(qū)流動的趨勢,在制度設(shè)計中必須充分考慮“道德風(fēng)險”的發(fā)生。

明確中央、地方、個人的養(yǎng)老責(zé)任,適時落實養(yǎng)老金權(quán)益。目前,全國較長期內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展總體關(guān)系格局仍舊還是以競爭為主,因此,設(shè)計一套合理的制度框架,在均衡各競爭主體的利益的基礎(chǔ)上促成地區(qū)間的合作就顯得尤為重要。針對養(yǎng)老保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移問題,要建立適時落實養(yǎng)老金權(quán)益與責(zé)任的機制,從而有效緩解因責(zé)任模糊化而帶來的利益沖突。社會保險制度以保障勞動者合法權(quán)益、維護社會公平,首先要明確社會各方的責(zé)任。準(zhǔn)確估算轉(zhuǎn)軌成本而不是歷史債務(wù),并明確中央和地方的責(zé)任,專門落實解決渠道?！爸腥恕焙汀靶氯恕钡幕A(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益,應(yīng)當(dāng)在就業(yè)、參保時期的相應(yīng)地區(qū)落實。因為他們曾經(jīng)為當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)籌基金做過貢獻。在此基礎(chǔ)上,可以建立地區(qū)間養(yǎng)老保險權(quán)益結(jié)算機制,明確各地對職工的養(yǎng)老責(zé)任,有效減輕因為養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移而帶來的地區(qū)利益沖突。

加強社會保險關(guān)系管理。社會保險機構(gòu)要把社會保險關(guān)系管理作為主要任務(wù),要加強對社會保險登記、申報、繳費、繳費記錄、待遇計算、待遇支付等環(huán)節(jié)管理,建立社會保險關(guān)系建立、轉(zhuǎn)移、變更、終止等管理制度和管理辦法。應(yīng)該把個人賬戶管理作為社會保險關(guān)系管理的重點來抓,以推動社會保險關(guān)系管理工作全面開展。

5.3 適度動用全國社會保險基金

我國從2000年開始建立全國社會保險基金,加上多方籌資和基金本身的增值,到目前基金已達到20 000億左右,因此,在一定的情況下可以適當(dāng)?shù)貏佑脙浠鹣D(zhuǎn)軌成本,起到正本清源的作用,逐步化解轉(zhuǎn)軌成本,由此來減少轉(zhuǎn)軌成本帶來的直接問題——個人空賬、社會保險轉(zhuǎn)移不暢等社會問題。

References)

[1]鄭功成.社會保障學(xué) [M].北京:商務(wù)出版社,2000.[Zheng G ongcheng,Social Security[M].Beijing:The Commercial Publishing press.2000.]

[2]鄧大松.社會保險關(guān)系順利接續(xù)事關(guān)重大,[J].中國勞動保障,2005:(10).[Deng Dasong,The Transfer of Social Insurance Relations Becomes So Crucial,[J].China Social Security,2005:(10).]

[3]方強.養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移難問題透析,[J].地方財政研究2006:(2).[Fang Qiang,A Study on Shifting The old2Age Insurance,[J].Local Financial Research 2006:(2).]

[4]夏波光.養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù):憂思與破解.中國社會保障,2005(5).[Xia Boguang,The Tranfer of old2Age Insurance:Thinking and Explaining,China Social Security,2005(5)]

[5]楊宜勇.全國統(tǒng)一社會保險關(guān)系接續(xù)研究 [J].宏觀經(jīng)濟研究,2008:(4).[Yang Y iyong,A Study on The National Social Insurance Relation.[J],Macroeconomic Research,2008(4).]

Transferring and Continuing on Social Insurance Relationship

YANG Feng2shou
(University of International Business and Economics,Beijing 100029,China)

Free mobility of labour force factor definitely plays a greatly important role in improving the economic system of marketing,for instance,improving the allocative efficiencyor accelerating the pace of urbanization construction.In reality,free mobilityof labour force factor was limited not only by the objectively basic social relationship,such as household registration system,labour relationship,but also social insurance relationship.The fact that withdrawing insurance relationship is so common just shows the difficulty in transferring and continuing the social insurance relationship.It would produce the negative consequence,directly damaging the benefits of the laborer and the improvement of the social insurance system.Imperfect social insurance would strengthen the unfairness of the social insurance system.During the process of harmonious society construction,transferring social insurance relationship becomes more urgent and more necessary.This article applies theory related to economics and management to analyze the reason of difficult mobility,such as low level of overall planning,based on the current condition of transfer of social insurance in China,and offers the corresponding suggestions on policy.

social insurance relationship;labour;transfer

F840.61

A

1002-2104(2010)01-0050-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.01.009

2009-07-12

楊風(fēng)壽,副教授,主要研究方向為社會保障。

(編輯:溫武軍)