● 張本波

我國《就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施的影響因素分析

● 張本波

《就業(yè)促進(jìn)法》填補(bǔ)了我國就業(yè)立法的空白，對(duì)于實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略具有積極的意義。各地在就業(yè)促進(jìn)實(shí)施過程中取得了初步的成效，但也遇到的一些問題。影響《就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施效果的因素主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：就業(yè)形勢的變化——社會(huì)需求因素，法律的可操作性——立法技術(shù)因素，以及法律貫徹落實(shí)——執(zhí)法因素。

一、基礎(chǔ)性因素：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境

《就業(yè)促進(jìn)法》制定和實(shí)施，不可避免地受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的影響。隨著就業(yè)形勢的變化，促進(jìn)就業(yè)的工作重點(diǎn)和對(duì)策措施也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。這些變化也相應(yīng)體現(xiàn)在《就業(yè)促進(jìn)法》的制定和實(shí)施過程中。

1.就業(yè)地位的提升直接推動(dòng)了《就業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)

促進(jìn)就業(yè)是全球性問題。1995年，聯(lián)合國在哥本哈根世界社會(huì)發(fā)展首腦會(huì)議的《宣言》中首次提出：各國應(yīng)實(shí)行“能夠最大限度地促進(jìn)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長模式”。我國在重新審視國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和增長方式選擇的過程中，就業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中位置逐漸提升，最終促成其上升為法律規(guī)范。

2002年9月，中共中央、國務(wù)院在首次召開的全國再就業(yè)工作會(huì)議上提出了一系列積極的就業(yè)政策。2003年，中央開始啟動(dòng)就業(yè)聯(lián)席會(huì)議，同年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署經(jīng)濟(jì)工作時(shí)又明確提出，要把促進(jìn)就業(yè)放在更加突出的位置。

2005年，第二輪積極就業(yè)政策啟動(dòng)，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，根據(jù)新情況對(duì)原有政策作了“延續(xù)、擴(kuò)展、調(diào)整、充實(shí)”，進(jìn)一步擴(kuò)大了扶持范圍，增加了就業(yè)援助、公益崗位社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等內(nèi)容。

2007年出臺(tái)的《就業(yè)促進(jìn)法》明確了就業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位，將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)切實(shí)有效的積極就業(yè)政策上升為法律規(guī)范，使促進(jìn)就業(yè)的工作機(jī)制和工作體系法制化，使促進(jìn)就業(yè)的各項(xiàng)措施辦法和資金投入制度化，由此建立起促進(jìn)就業(yè)的長效機(jī)制。

2.就業(yè)形勢的變化直接導(dǎo)致《就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施的重心調(diào)整

2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中提出：實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，并著重強(qiáng)調(diào)“使更多勞動(dòng)者成為創(chuàng)業(yè)者”、“形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度”等，這也是對(duì)《就業(yè)促進(jìn)法》中相關(guān)內(nèi)容的進(jìn)一步明確。

2008年12月，面對(duì)國際金融危機(jī)的沖擊，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，必須實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，全方位促進(jìn)就業(yè)增長，確保就業(yè)形勢基本穩(wěn)定。2009年2月，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于做好當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下就業(yè)工作的通知》，進(jìn)一步要求各地緊密結(jié)合實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的措施，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)。

在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的過程中，貫徹《就業(yè)促進(jìn)法》的具體措施得到進(jìn)一步落實(shí)，包括采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位；進(jìn)一步加大政策扶持力度，鼓勵(lì)勞動(dòng)者多渠道就業(yè)；切實(shí)做好重點(diǎn)人群的就業(yè)工作，強(qiáng)化公共就業(yè)服務(wù)；實(shí)施特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，幫助更多的勞動(dòng)者提高職業(yè)技能；強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)責(zé)任、廣泛動(dòng)員全社會(huì)共同做好就業(yè)工作。特別是穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)、支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以及減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定企業(yè)用工崗位，成為這一時(shí)期就業(yè)促進(jìn)的工作重點(diǎn)。

二、決定性因素：立法的可操作性

《就業(yè)促進(jìn)法》的制定本身是我國社會(huì)領(lǐng)域立法的巨大進(jìn)步，同時(shí)也存在立法上的局限性。

1.部分條文法律責(zé)任缺位導(dǎo)致操作性不強(qiáng)

一方面表現(xiàn)在與部分法律責(zé)任相對(duì)應(yīng)的責(zé)任行為規(guī)定得較為模糊，如《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定了勞動(dòng)保障部門的行政職責(zé)，但表述并不明確（第60條）；對(duì)“濫用職權(quán)、玩忽職守”等行為未設(shè)立判斷標(biāo)準(zhǔn)，易使該條款成為宣示性語句，影響司法操作性（第61條）。另一方面很多行為模式?jīng)]有相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，如反就業(yè)歧視是《就業(yè)促進(jìn)法》的重要內(nèi)容，但并未對(duì)就業(yè)歧視的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。

2.部分條文抽象籠統(tǒng)，缺乏可操作性

法律的最大特點(diǎn)在于它的概括性、規(guī)范性和明確性。因此，要求在立法過程中，無論是授權(quán)還是命令，抑或禁止，其內(nèi)容都必須具體明確，有標(biāo)準(zhǔn)有尺度，有措施有責(zé)任，從而為人們的行為提供標(biāo)準(zhǔn)、模式和方向。而政策則只是指明一種方向，比較抽象、原則和籠統(tǒng)，沒有法律責(zé)任追究的具體方式和措施，缺乏可操作性?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》中“政策支持”一章，許多條文都未明確規(guī)定法律主體的權(quán)利義務(wù)，對(duì)各項(xiàng)優(yōu)惠政策措施也未做出明確規(guī)定，僅僅是初步的規(guī)定，并不能從法律上保障這些初步的規(guī)定能在實(shí)踐中得到落實(shí)。又如對(duì)反就業(yè)歧視，首先是缺少針對(duì)就業(yè)歧視的判斷規(guī)則，也沒有規(guī)定就業(yè)歧視的例外情形。其次是缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，對(duì)勞動(dòng)者平等就業(yè)權(quán)的原則性規(guī)定可操作性不強(qiáng)，勞動(dòng)者很難通過法律救濟(jì)手段維護(hù)自己的平等就業(yè)權(quán)。

3.部分法律條文的可訴性不強(qiáng)

法律的可訴性旨在把法律和法律運(yùn)行的啟動(dòng)器交予當(dāng)事人，立法必須考慮并設(shè)計(jì)出用于保障這些法律實(shí)施的法律手段，特別是訴訟途徑和機(jī)制，把法律納入擺脫行政和人治干擾的良性雙向運(yùn)作之中?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》中的部分政策性條文，由于沒有規(guī)定法律主體的權(quán)利、義務(wù)，從而會(huì)出現(xiàn)理論上不可訴的情況。另外，部分法律條文雖然明確了法律主體的權(quán)利、義務(wù)，卻沒有對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任條款，如關(guān)于公平就業(yè)的條款，條款中明確了企業(yè)有反對(duì)用工歧視的義務(wù)，卻無對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任（第27—31條），也在一定程度上影響到法律的可訴性。

4.不同立法和不同部門之間缺乏協(xié)調(diào)

如《勞動(dòng)合同法》與《就業(yè)促進(jìn)法》同時(shí)施行，規(guī)定的對(duì)象在行為時(shí)間上存在承接關(guān)系，應(yīng)該相互配合，相互促進(jìn)。但是，兩者仍存在不協(xié)調(diào)、甚至相抵觸的情況。另外，《就業(yè)促進(jìn)法》的實(shí)施效果，還取決于就業(yè)促進(jìn)的部門之間能否進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)。首先，我國中央部門劃分過細(xì)，缺少大部門機(jī)制，導(dǎo)致職權(quán)交叉頻繁，多頭管理和政府缺位同時(shí)存在；其次，上下級(jí)之間的職權(quán)劃分也不夠清晰，這些問題缺乏明確規(guī)定，也會(huì)影響到法律實(shí)施的效果。

三、關(guān)鍵性因素：制度環(huán)境和政策執(zhí)行力

《就業(yè)促進(jìn)法》頒布實(shí)施已經(jīng)兩周年，各地都進(jìn)行了執(zhí)法檢查。通過對(duì)廣東、四川、遼寧、山東等地25個(gè)不同層級(jí)城市的調(diào)查情況來看，制度環(huán)境和政策執(zhí)行力是保證實(shí)施效果的關(guān)鍵因素。

名地通過制度建設(shè)和跟進(jìn)配套措施，如建立促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)組織促進(jìn)就業(yè)的作用，繼續(xù)實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，完善促進(jìn)就業(yè)制度和加快就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，職業(yè)教育和技能培訓(xùn)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，完善公平就業(yè)機(jī)制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)逐步成為共識(shí)。

但是，發(fā)展方式和管理體制轉(zhuǎn)變滯后，仍是就業(yè)促進(jìn)的主要制約因素。當(dāng)前存在的主要問題，一是對(duì)法律的宣傳普及還不夠深入，社會(huì)知曉率有待提高。二是經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)增長的良性互動(dòng)機(jī)制遠(yuǎn)未形成，擴(kuò)大就業(yè)目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中仍沒有充分體現(xiàn)。三是地方財(cái)政投入力度不足，各級(jí)促進(jìn)就業(yè)的資金矛盾日顯突出，尤其縣級(jí)財(cái)政支付壓力更大。四是公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)緊張，就業(yè)管理存在薄弱環(huán)節(jié)，技能培訓(xùn)仍較滯后。五是中小企業(yè)服務(wù)體系和創(chuàng)業(yè)扶持機(jī)制尚不完善，現(xiàn)有的中小企業(yè)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)難以提供及時(shí)有效的服務(wù)。

四、完善和落實(shí)《就業(yè)促進(jìn)法》的建議

1.進(jìn)一步增強(qiáng)《就業(yè)促進(jìn)法》的規(guī)范性

首先，《就業(yè)促進(jìn)法》中各種行為模式在法律責(zé)任專章中都應(yīng)有相應(yīng)的法律責(zé)任。《就業(yè)促進(jìn)法》將法律責(zé)任專設(shè)一章，這是立法技術(shù)上的進(jìn)步。但必須注意的是，凡是規(guī)定了法律主體權(quán)利、義務(wù)的條款都應(yīng)在法律責(zé)任專章中找到相應(yīng)的法律責(zé)任，以免成為宣示性條款。其次，政府在促進(jìn)就業(yè)方面是關(guān)鍵性角色，促進(jìn)就業(yè)的程度與政府有著直接、重大的聯(lián)系。各種具體行政行為相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任應(yīng)明確，各具體責(zé)任種類相對(duì)應(yīng)的行為模式及后果應(yīng)明晰。不僅要定性規(guī)定，在某種程度上也要定量規(guī)定，增強(qiáng)司法上的可操作性。最后，應(yīng)將民事責(zé)任作為政府責(zé)任的一種形式予以規(guī)定，不能只規(guī)定刑事和行政責(zé)任。明確法律責(zé)任對(duì)于避免“法律政策化”，增強(qiáng)法律的“可訴性”，加強(qiáng)對(duì)就業(yè)權(quán)的司法保護(hù)，都有重大的意義。

2.進(jìn)一步加大宣傳和社會(huì)參與

《就業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施已經(jīng)超過兩年，但在社會(huì)并未引起廣泛的關(guān)注。勞動(dòng)者獲得信息的主要渠道是電視和報(bào)刊，而企業(yè)、包括工會(huì)組織，作為更直接的信息渠道，并沒有發(fā)揮有效的作用。無論前期還是后期，如果對(duì)就業(yè)促進(jìn)法缺乏充分的了解，都會(huì)使得自身的判斷更容易受到外部因素的影響，從而產(chǎn)生認(rèn)知上的偏差。因而在立法過程中，需要為公眾提供更為有效的參與方式。作為公眾而言，尚缺乏主動(dòng)的參與意識(shí)；一方面在于眾多的勞動(dòng)者并不清楚也缺乏必要的參與渠道和手段；另一方面，即使有條件參與的勞動(dòng)者和企業(yè)主，也缺乏參與的主動(dòng)性。對(duì)立法機(jī)構(gòu)而言，在征求意見階段，可以考慮通過社區(qū)、工會(huì)、各行業(yè)協(xié)會(huì)等渠道，有組織地進(jìn)行意見征求活動(dòng)；在法律出臺(tái)后，應(yīng)發(fā)揮企業(yè)、工會(huì)和基層社區(qū)組織的作用，進(jìn)行更有針對(duì)性的宣傳普及。

3.根據(jù)就業(yè)形勢變化進(jìn)一步明確擴(kuò)大就業(yè)的政策措施

在未來一段時(shí)期內(nèi)，我國就業(yè)的總量矛盾依然存在，結(jié)構(gòu)性矛盾更為突出，轉(zhuǎn)軌就業(yè)、大學(xué)生就業(yè)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的壓力相互交織，促進(jìn)就業(yè)的工作重點(diǎn)也會(huì)隨著就業(yè)形勢的變化而發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。目前，落實(shí)《就業(yè)促進(jìn)法》的工作重點(diǎn)在于加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，進(jìn)一步完善各項(xiàng)就業(yè)政策措施。一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加就業(yè)崗位。結(jié)合落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大舉措，發(fā)揮政府投資和重大項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)的作用。鼓勵(lì)支持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)特別是中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，更多拉動(dòng)就業(yè)。二是加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)，改善就業(yè)環(huán)境。建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，明確規(guī)定政府設(shè)立的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為勞動(dòng)者免費(fèi)提供的服務(wù)項(xiàng)目。三是針對(duì)重點(diǎn)人群，統(tǒng)籌安排就業(yè)。強(qiáng)化對(duì)高校畢業(yè)生的就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)、就業(yè)見習(xí)及就業(yè)援助三項(xiàng)舉措；大力開發(fā)公益性崗位，提高崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決好零就業(yè)家庭的就業(yè)困難。四是建立統(tǒng)一、規(guī)范的人力資源市場。按照統(tǒng)一、開放、競爭、有序的要求，整合人才市場和勞動(dòng)力市場，規(guī)范市場秩序，創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)勞動(dòng)者通過市場實(shí)現(xiàn)就業(yè)。五是加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力?？h級(jí)以上人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場需求，制定并實(shí)施以就業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)能力開發(fā)計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者的職業(yè)技能操作訓(xùn)練。

1.勞動(dòng)和社會(huì)保障部：《貫徹實(shí)施就業(yè)促進(jìn)法工作手冊》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007年版。

2.勞動(dòng)和社會(huì)保障部：《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法講座》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007年版。

3.勞動(dòng)和社會(huì)保障部培訓(xùn)就業(yè)司：《就業(yè)促進(jìn)法 12講》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007年版。

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11.張燕：《就業(yè)促進(jìn)法之促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)》，載《法制與社會(huì)》，2007年第9期。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會(huì)所）

（責(zé)編 葉 風(fēng)）