農(nóng)用地定級估價(jià)與應(yīng)用研討會綜述

由國土資源部土地整理中心、中國土地學(xué)會土地經(jīng)濟(jì)分會與南京大學(xué)共同主辦的“全國農(nóng)用地定級估價(jià)與應(yīng)用學(xué)術(shù)研討會”于2009年12月11日至12日在南京大學(xué)舉行。來自國土資源部土地利用管理司、國土資源部土地整理中心、中國土地勘測規(guī)劃院、江蘇省國土資源廳，以及30多所高校等單位共80余位專家和學(xué)者圍繞農(nóng)村土地市場、農(nóng)村土地制度、農(nóng)村土地管理、農(nóng)用地定級估價(jià)及應(yīng)用等熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題進(jìn)行了研討。

1 農(nóng)村土地市場

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及市場建設(shè)是本次會議著重探討的內(nèi)容之一。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各個(gè)地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)的表現(xiàn)形式、影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素也各有差異，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、委托、“四荒”拍賣、返租倒包、股份合作被認(rèn)為是目前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。有專家從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的視角構(gòu)建了農(nóng)村土地市場型流轉(zhuǎn)模式，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括成立土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)、確定流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)、發(fā)布流轉(zhuǎn)信息、簽訂流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)后使用與監(jiān)管等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力也是專家熱烈討論的問題之一。有專家從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析農(nóng)民行為對耕地流轉(zhuǎn)的影響，認(rèn)為高、中收入群體和外出打工是影響耕地流出的最主要因素，而低收入群體和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格偏低是影響農(nóng)民種地的重要因素；城鎮(zhèn)戶口已不再是吸引農(nóng)民轉(zhuǎn)移的主要因素，農(nóng)民對耕地的放棄已開始趨于理性。還有專家從流轉(zhuǎn)價(jià)格的視角剖析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力，地均家庭人均收入、打工兼業(yè)人口比例、恩格爾系數(shù)、外來人口承包土地面積比例、家庭總收入和土地拋荒率是影響研究區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的主要因子，其中土地拋荒率對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格起負(fù)向作用，其余5個(gè)為正向作用。

雖然在探討農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式和驅(qū)動(dòng)機(jī)制上取得了一定成效，但也發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中暴露出了諸多問題。如運(yùn)作程序不規(guī)范、收益分配混亂、流轉(zhuǎn)價(jià)格內(nèi)涵單一、農(nóng)地價(jià)格不能反映價(jià)值、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能模糊、農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏歷史繼承性和基準(zhǔn)價(jià)格參考、農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息流通不暢、政府干預(yù)影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的真實(shí)體現(xiàn)、農(nóng)村社會保障制度相對滯后等。因此，需要深入分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理以及流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理制度、構(gòu)建和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

與會專家認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是農(nóng)村土地市場的核心，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系、完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)村土地市場化的關(guān)鍵。有專家認(rèn)為要從農(nóng)地的價(jià)值出發(fā)，揭示農(nóng)地價(jià)格的本質(zhì)，并從不同角度劃分農(nóng)地價(jià)格體系，進(jìn)而提出農(nóng)地價(jià)格管理體系。有專家認(rèn)為在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)存在農(nóng)地使用權(quán)價(jià)格、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)格、農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格等價(jià)格形式，其中農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)格的表現(xiàn)形式。農(nóng)地使用權(quán)價(jià)格與農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格取決于地塊的用途、使用年限以及各自的價(jià)格形成機(jī)制等因素。

為了積極促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有效釋放農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展動(dòng)力，與會專家認(rèn)為，不僅要建立和完善農(nóng)村土地市場，還需要在“同地、同權(quán)、同價(jià)”的基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)分割的土地市場納入同一體系，從而形成“同地、同權(quán)、同價(jià)，同市”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系。同時(shí)，積極總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)與做法，鼓勵(lì)在合法的框架內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)、創(chuàng)新，不斷充實(shí)和完善現(xiàn)有土地市場法律法規(guī)體系，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度建設(shè)。

2 農(nóng)村土地制度

十七屆三中全會提出的“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”、“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”為農(nóng)村土地制度建設(shè)提出更高的要求。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度改革一直是農(nóng)村土地制度建設(shè)和改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。有專家試圖通過文化、法律、治理、行為4個(gè)不同層面因素對產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)制度改革的影響分析，闡述它們路徑選擇的邏輯，指出農(nóng)村和城市內(nèi)部的改革雖然在時(shí)序上不同，但存在路徑選擇邏輯上的共性。有專家借鑒英、美等國家征地補(bǔ)償制度中的合理、公平補(bǔ)償?shù)暮诵膬r(jià)值觀，提出應(yīng)提高中國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)地價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，賦予農(nóng)民集體申訴權(quán)，并通過建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)和司法救助渠道等完善征地補(bǔ)償機(jī)制。

會議指出，要充分認(rèn)知公共投資的增值效應(yīng)，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分享機(jī)制。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地增值來自于自然增值、投資增值、規(guī)劃增值三個(gè)部分，需要建立農(nóng)村集體建設(shè)用地土地增值稅收制度，使得投資增值中的公共投資增值、規(guī)劃增值收益更多地為公眾所享，實(shí)現(xiàn)土地增值的公平化分配；二是建立可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)制度，使得喪失發(fā)展權(quán)的用地能夠共享地利，同時(shí)嚴(yán)格可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)交易管理，以切實(shí)保障農(nóng)戶合法權(quán)益為前提，適時(shí)適度推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；三是以落實(shí)省級層次耕地保護(hù)責(zé)任制為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)在合理的區(qū)域空間引入市場機(jī)制，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，使得建設(shè)用地減少區(qū)可以分享城鎮(zhèn)用地增值，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)地利共享；四是全面推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評估工作，為農(nóng)村建設(shè)用地合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)村集體及農(nóng)戶權(quán)益提供相應(yīng)的地價(jià)制度保障。

會議認(rèn)為要充分關(guān)注被征地農(nóng)戶的生計(jì)，建立強(qiáng)制性農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的后評估制度：一是以項(xiàng)目為依托率先建立征地后評估制度；二是構(gòu)建多層次的征地后評估制度，全面評估被征地農(nóng)戶生計(jì)；三是適當(dāng)縮短征地區(qū)片綜合地價(jià)實(shí)施期限；此外，還要充分突現(xiàn)土地資本的資金融通功能，探索多樣化的融資模式，創(chuàng)新土地金融制度。

3 農(nóng)村土地管理

目前中國農(nóng)村居民點(diǎn)管理面臨較多困境，無序建設(shè)、用地布局分散、違規(guī)建房、一戶多宅和私自轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象較為突出，是今后農(nóng)村土地管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。有專家認(rèn)為農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散常導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、配套難，依托新農(nóng)村建設(shè)促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)有序、有效集中是解決農(nóng)村居民點(diǎn)用地粗放、利用率低、布局分散等問題的重要途徑。居民點(diǎn)整理和集中受農(nóng)戶的文化程度、家庭結(jié)構(gòu)、收入水平等不同因素影響，應(yīng)具體分析并針對性的提出對策措施。與會專家指出，農(nóng)村居民點(diǎn)的整理和集中要注意以下幾點(diǎn)：一是要深入分析農(nóng)戶意愿并進(jìn)行引導(dǎo)；二是要進(jìn)行居民點(diǎn)整理的適宜性評價(jià)，如引入集對理論測算居民點(diǎn)的態(tài)勢度；三是要在集約利用評價(jià)的基礎(chǔ)上測算其集約潛力；四是要明確集約挖潛的重點(diǎn)區(qū)域和時(shí)序安排。農(nóng)村居民點(diǎn)的整理和集中既是農(nóng)村居民點(diǎn)節(jié)約集約用地的必然要求，是改善農(nóng)民生活環(huán)境的客觀需要，也是實(shí)施城鄉(xiāng)土地置換解決區(qū)域發(fā)展中建設(shè)用地指標(biāo)約束的有效途徑。

4 農(nóng)用地定級估價(jià)及應(yīng)用

農(nóng)用地定級估價(jià)是開展土地利用總體規(guī)劃、土地管理決策的重要基礎(chǔ)性工作，農(nóng)用地定級估價(jià)及應(yīng)用也是本次會議的核心議題。參會專家就此進(jìn)行了廣泛和深入的討論，探討的內(nèi)容主要涉及農(nóng)用地定級的方法、農(nóng)用地定級估價(jià)與城鎮(zhèn)土地定級估價(jià)的銜接、農(nóng)地價(jià)值評估與核算、農(nóng)村居民點(diǎn)的分等定級以及農(nóng)用地定級估價(jià)的應(yīng)用等。有專家運(yùn)用緩沖區(qū)法和最短路徑法，建立定級因素因子體系；運(yùn)用改進(jìn)的意愿調(diào)查法對農(nóng)地資源非使用價(jià)值進(jìn)行評估；提出對農(nóng)民居民點(diǎn)分等時(shí)應(yīng)以行政村為基本單元，重點(diǎn)考慮交通條件、房屋新舊程度、建筑密度與容積率、村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、復(fù)墾難易程度及利用方向等因素進(jìn)行評估。有專家認(rèn)為城鎮(zhèn)土地定級估價(jià)和農(nóng)用地定級估價(jià)的原理基本一致，定級方法大體相同，估價(jià)結(jié)果相互承接，因此實(shí)現(xiàn)兩者有效銜接是可行的，并能成為政府稅收的依據(jù)、市場定價(jià)的基礎(chǔ)、土地流轉(zhuǎn)的尺度。探索農(nóng)用地定級估價(jià)與城鎮(zhèn)土地定級估價(jià)的銜接與應(yīng)用，有利于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的地價(jià)體系，并可為農(nóng)村土地市場建設(shè)提供技術(shù)上的支持。

國土資源部土地整理中心的專家還簡要介紹了全國農(nóng)用地（耕地）分等成果及其應(yīng)用情況。全國農(nóng)用地分等工作歷時(shí)十年，取得了報(bào)告、圖件、數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)表冊、影像資料和標(biāo)準(zhǔn)樣地實(shí)物等一系列豐富成果：共調(diào)查1000多萬個(gè)單元，村級調(diào)查樣點(diǎn)600多萬個(gè)，涵蓋2608個(gè)縣級單位，省級匯總單元30多萬個(gè)，建立標(biāo)準(zhǔn)樣地5萬多塊。以縣級土地利用現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，編繪縣級以上各類成果圖件3萬多張，匯總編繪了全國1∶50萬、1∶450萬農(nóng)用地等別圖；建立了1∶50萬農(nóng)用地分等國家級匯總數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了國家、省、縣三級農(nóng)用地分等數(shù)據(jù)庫的聯(lián)動(dòng)。全國農(nóng)用地（耕地）分等采用“國家控制、省級指導(dǎo)、分縣實(shí)施”的組織方式，以縣級土地利用現(xiàn)狀調(diào)查為基礎(chǔ)，完成了31個(gè)?。▍^(qū)、市）的農(nóng)用地分等并匯總形成全國成果，摸清了等別分布狀況，實(shí)現(xiàn)了等別的統(tǒng)一評價(jià)、系統(tǒng)分析和全面比較，構(gòu)建了土地管理的科學(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)。農(nóng)用地分等定級估價(jià)成果是中國歷史上最系統(tǒng)、全面、準(zhǔn)確和最寶貴的土地調(diào)查評價(jià)資料和成果，已在土地利用總體規(guī)劃、耕地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田調(diào)整劃定、耕地占補(bǔ)平衡、耕地產(chǎn)能核算、主體功能區(qū)劃分以及國土整治規(guī)劃等領(lǐng)域得到初步應(yīng)用，形成了一批重要的試點(diǎn)和示范成果。今后10年，土地分等定級工作將在進(jìn)一步完善現(xiàn)有定級估價(jià)技術(shù)規(guī)程的基礎(chǔ)上，充實(shí)農(nóng)村集體建設(shè)用地定級估價(jià)規(guī)程，并形成有效的更新監(jiān)測與調(diào)整系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)土地宏觀調(diào)控的及時(shí)性，并積極服務(wù)于農(nóng)村土地管理制度改革。

（南京大學(xué) 趙小風(fēng)、黃賢金、鐘太洋執(zhí)筆）