張紅霞，譚術(shù)魁

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

1 前言

20世紀(jì)80年代以來，越來越多的實(shí)踐問題要求增強(qiáng)政策科學(xué)的解釋能力和實(shí)踐能力，而政策工具的研究恰好從目標(biāo)和手段出發(fā)，致力于解決“如何把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為可操作的行動”。在這樣的背景下，城市土地市場調(diào)控政策工具時滯的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。城市土地市場的調(diào)控政策工具是政府操控土地總量和土地需求、調(diào)節(jié)土地價格、管制土地用途及引導(dǎo)土地開發(fā)利用的種種手段，其選擇和應(yīng)用直接關(guān)系城市土地市場的發(fā)展，但時滯的存在卻成為決定工具效力能否發(fā)揮以及發(fā)揮程度的關(guān)鍵所在。早在20世紀(jì)90年代，DiPasquale和Peng發(fā)現(xiàn)土地供應(yīng)量的調(diào)整對住房價格有滯后效應(yīng)（lag-effect）[1-2]，而Barlow表明土地規(guī)劃不會對變化的土地需求做出及時反應(yīng)[3]，Lai和Wang發(fā)現(xiàn)土地儲備在當(dāng)階和滯后一階的情況下，開發(fā)商的住房供應(yīng)明顯不同[4]。近幾年，國內(nèi)學(xué)者主要探討了土地供給控制、利率及金融政策工具的時滯，研究方法多采用向量自回歸模型[5-9]。

2 城市土地市場調(diào)控政策工具時滯的類型及其產(chǎn)生

時滯是指因果關(guān)系鏈上的因果不同步現(xiàn)象，用于解釋經(jīng)濟(jì)問題時,指在不同時期發(fā)生的兩種或兩種以上經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象之間的相互聯(lián)系[10]。從城市土地市場運(yùn)行態(tài)勢出現(xiàn)變化到政府選取、實(shí)施有關(guān)調(diào)控政策工具，再到調(diào)控政策工具通過一定的傳導(dǎo)機(jī)制發(fā)生效應(yīng)，一般總有一定的時間間隔，即所謂的調(diào)控時滯。

2.1 城市土地市場調(diào)控政策工具時滯的類型

城市土地市場調(diào)控政策工具的時滯可分為兩類：內(nèi)部時滯和外部時滯[11]（圖1）。內(nèi)部時滯是指從城市土地市場形勢發(fā)生變化到政府實(shí)施調(diào)控行為的時間間隔或過程，可以分解為三個階段：識別時滯，決策時滯，實(shí)施時滯。其中，識別時滯指政府認(rèn)識到市場變化并認(rèn)為需要進(jìn)行調(diào)控的時間間隔；決策時滯指政府認(rèn)識到必須采取調(diào)控措施到實(shí)際做出調(diào)控決策的時間間隔；實(shí)施時滯指從政府做出調(diào)控決策到實(shí)施調(diào)控行為的時間間隔。外部時滯也稱為生效時滯，是指從調(diào)控的實(shí)施到市場主體調(diào)整其經(jīng)濟(jì)行為、有關(guān)經(jīng)濟(jì)變量發(fā)生變化到整個土地市場運(yùn)行態(tài)勢產(chǎn)生影響的時間間隔。

圖1 政策工具的時滯Fig.1 Time-lag effects of policy tools

2.2 城市土地市場調(diào)控政策工具時滯的產(chǎn)生

政策工具直接或間接調(diào)節(jié)土地市場的供求關(guān)系，對市場中各變量產(chǎn)生脈沖，最終引起土地市場的整體變化（圖2）。其傳導(dǎo)分為行政型和市場型兩大類。行政型指政策工具以行政命令形式（如土地供應(yīng)計(jì)劃、土地利用規(guī)劃等），經(jīng)過省級、地級、縣級等土地管理部門層層下達(dá)后作用于土地市場。市場型指政策工具以市場信號形式（如土地稅收、土地金融等）直接作用于土地市場。可見，傳導(dǎo)過程的時滯與政府的決策能力、決策體制和效率等因素有關(guān)，與城市土地市場的發(fā)育度、成熟度有關(guān)，與政策工具自身的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性有關(guān)，也與市場主體的反應(yīng)及預(yù)期有關(guān)。

3 城市土地市場調(diào)控政策工具時滯研究的假設(shè)前提

城市土地市場調(diào)控政策工具時滯研究的假設(shè)前提有兩個：其一，時滯對調(diào)控目標(biāo)的達(dá)成和調(diào)控績效的實(shí)現(xiàn)有重要影響，即時滯越長，調(diào)控效應(yīng)越慢、越差，反之調(diào)控效應(yīng)越快、越好；其二，時滯改變市場運(yùn)行的軌跡，即時滯影響市場主體預(yù)期，從而引起市場周期的變化。

圖2 政策工具時滯的產(chǎn)生過程Fig.2 Occurrence of policy-tools’time-lag effects

3.1 假設(shè)1——時滯影響調(diào)控成效

宏觀調(diào)控成效受政策實(shí)施時間長短的影響[12]。如果以縱坐標(biāo)表示調(diào)控成效，橫坐標(biāo)表示調(diào)控政策實(shí)施的時長，原點(diǎn)表示政策實(shí)施的初始時刻，OG表示調(diào)控政策實(shí)施時初始成本的大?。▓D3），由于時滯的客觀存在，在最初的一段時間內(nèi)即OA時段內(nèi)，調(diào)控的總成效為負(fù)；而后，隨著調(diào)控政策持續(xù)發(fā)揮作用，調(diào)控成效不斷上升，達(dá)到最大值后又轉(zhuǎn)而下降。也就是說，調(diào)控的收益與成本受調(diào)控政策時長的影響。當(dāng)調(diào)控政策實(shí)施時長為OD時，調(diào)控的成效最大，最優(yōu)時長的確定是時間意義上的調(diào)控邊際收益等于時間意義上的調(diào)控邊際成本，即MRT=MCT。但時滯決定了理想效果的不確定性，因此只能實(shí)現(xiàn)某種程度的合理偏離。這會導(dǎo)致?lián)p失，例如，假定政策工具實(shí)施時長為OC，就比理論上的最優(yōu)實(shí)施時長減少CD段，從而帶來PN數(shù)量的調(diào)控成效損失。

圖3 時長與調(diào)控成效的關(guān)系Fig.3 Correlation between time-lag and regulation effects

圖4 時滯與市場運(yùn)行Fig.4 Time-lag and market operation

3.2 假設(shè)2——時滯影響市場運(yùn)行

政策工具時滯導(dǎo)致城市土地市場波動的強(qiáng)度增大，同時使市場波動的不規(guī)則性更明顯（圖4）。假定政府某時刻發(fā)現(xiàn)城市土地市場過熱，在t時間采取了抑制性宏觀調(diào)控政策，但是政策效力到t+1時間才完全發(fā)揮出來，市場自身的軌跡在此時已經(jīng)走向了衰退，政策無疑會加速蕭條；而城市土地市場處在衰退期時，t時刻采取鼓勵性宏觀調(diào)控政策，但效力可能在t-1時刻已發(fā)揮出來，即從市場衰退邁向市場擴(kuò)張，那么政策效力的發(fā)揮會使市場景氣指數(shù)上升擴(kuò)張更為迅猛。也就是說，政策作用的結(jié)果可能使整個市場沿虛線（Ⅱ）所示的路徑變化，與不受干預(yù)時的實(shí)際運(yùn)行軌跡（Ⅰ）相比，波動更為頻繁，波幅更大。

4 城市土地市場調(diào)控政策工具時滯效應(yīng)的實(shí)證研究

建立多項(xiàng)式分布滯后（Polynominal Distributed Lag，PDL）初始模型[13-15]，考察不同階段武漢市商品房土地供應(yīng)面積對商品房上市面積的時滯效應(yīng)。PDL模型由阿爾蒙（Almon）提出，反映了某種外生變量對被解釋變量的短期和長期影響，可以描述經(jīng)濟(jì)活動調(diào)整和自適應(yīng)的變化過程。

4.1 模型和實(shí)證

式 1中，QHt為 t期商品房上市數(shù)量（m2）；QLt-i為滯后 i期的商品房土地出讓數(shù)量（m2）；a為常數(shù)項(xiàng)；βi為模型滯后i期商品房土地出讓數(shù)量的系數(shù)；P為最大滯后期；μt為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

為避免多重共性，對βi進(jìn)行分解，式1改寫為如下多項(xiàng)式分布滯后模型：

其中，q 為多項(xiàng)式階數(shù)，滿足 q＜P；i=0，1，2，…，P；

選取2003年第1季度至2006年第2季度為研究時段，數(shù)據(jù)來源于武漢市統(tǒng)計(jì)年鑒及武漢市國土房產(chǎn)局，對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行了自然對數(shù)修整（圖5）。

對標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)進(jìn)行PDL模型分析，得到R2=0.8277，調(diào)整后的R2=0.8238，模型的擬合優(yōu)度高；AIC值為0.8761，SC值為0.8297，兩者同時取得最小值，滯后階數(shù)的選取合理；F統(tǒng)計(jì)值為25.7207，表明模型的建立較穩(wěn)固（表 1）。

根據(jù)7個滯后期的系數(shù)（表2），可得出武漢市商品房上市面積（QH）與商品房土地供應(yīng)總量（QL）之間的計(jì)量公式：

據(jù)此，可直觀判斷商品房土地供應(yīng)總量（QL）對商品房上市面積（QH）產(chǎn)生的時滯效應(yīng)（圖6）。

4.2 結(jié)論與討論

（1）土地供給控制存在顯著的時滯效應(yīng)。不同滯后期數(shù)的影響系數(shù)差異明顯，滯后期為1、4、7時的影響系數(shù)較大，滯后期為2、6時的影響系數(shù)較小，表明時滯的存在不利于調(diào)控效果的發(fā)揮且導(dǎo)致調(diào)控效果不穩(wěn)定，由此帶來政府調(diào)控的風(fēng)險以及相機(jī)抉擇的難度，增加調(diào)控的不確定性和成本。

表1 QH與QL的PDL模型輸出ⅠTab.1 PDL model output I between QH and QL

表2 QH與QL的PDL模型輸出ⅡTab.2 PDL model output Ⅱ between QH and QL

（2）土地供給控制的時滯總體上較長。滯后期數(shù)共7期（季度），長達(dá)一年半以上，說明該工具傳導(dǎo)機(jī)制的阻力大，中國城市土地市場出現(xiàn)較晚，市場機(jī)制尚不完備，現(xiàn)有的體制缺陷提高了交易成本，導(dǎo)致信息不對稱和資源配置的扭曲，對開發(fā)商產(chǎn)生反向激勵，錯誤地誘導(dǎo)土地投資和土地開發(fā)的預(yù)期。

（3）土地供給控制的時滯可改變市場運(yùn)行軌跡。土地供應(yīng)滯后分布近似“W”形，表明土地供給控制短期即可取得效果，如滯后1期達(dá)到影響峰值，但長期（2—6期）受到商品房市場供求關(guān)系影響，經(jīng)過逆向修正后，滯后7期的效果有所反彈。因此，某種程度上商品房市場周期的波動規(guī)律是土地供給時滯的反映。

（4）土地供給控制時滯具有正負(fù)效應(yīng)。從模型輸出結(jié)果中的影響系數(shù)數(shù)值可推斷，若政策工具介入市場的時機(jī)準(zhǔn)確，力度得當(dāng)，就會發(fā)揮正向效應(yīng)，即在次優(yōu)的時長內(nèi)達(dá)到調(diào)控效果；反之則會產(chǎn)生負(fù)向效應(yīng)，即在滯后的時長內(nèi)導(dǎo)致不同程度的損失，而且損失可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益。

土地供給調(diào)控具有明顯的、較長的政策時滯。首先，土地供給調(diào)控存在政策漏洞和不足，如政府為開發(fā)商提供延緩繳納出讓金乃至退地等優(yōu)惠政策，隱含著加速房地產(chǎn)市場泡沫的風(fēng)險。此外，在現(xiàn)行土地制度框架下，政府主要通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征購等手段來控制新增建設(shè)用地供應(yīng)，但存量土地的供應(yīng)往往掌握在開發(fā)商手中。Titman指出，未來市場的不確定性增加了開發(fā)商的預(yù)期收益，開發(fā)商將傾向于持有土地，等待獲取更多的信息以選擇最佳的開發(fā)時機(jī)[16]。開發(fā)商基于房價上漲的預(yù)期，可暫停開發(fā)、延長開發(fā)期或變相囤積土地。其次，由于各級政府之間未從法律上界定有效的委托—代理關(guān)系，土地管理系統(tǒng)無法形成有效的自我約束，導(dǎo)致了土地管理監(jiān)督的外部性[17]，進(jìn)而出現(xiàn)中央、省級、地級政府及土地使用者之間的多方博弈，一定程度上影響了土地供給控制工具效力的發(fā)揮。

5 對策建議

研究表明，城市土地市場調(diào)控政策工具時滯的形成，與調(diào)控的主體、調(diào)控的體制環(huán)境及實(shí)施機(jī)制、城市土地市場的運(yùn)行狀況、政策工具自身的特性密切相關(guān)。鑒于此，提出以下減少時滯的思路。

（1）增強(qiáng)政府調(diào)控能力。健全調(diào)控的決策體制，提高政府的決策能力和效率，以決策的分散性和市場性彌補(bǔ)決策者的有限理性；建立、完善調(diào)控信息系統(tǒng)，設(shè)定一定的指標(biāo)來反映政策工具的“超前”或“滯后”，提高政府對市場運(yùn)行態(tài)勢的預(yù)測、判斷能力；設(shè)立預(yù)警機(jī)制，對時滯做出及時反應(yīng)。

（2）改革體制及政策實(shí)施機(jī)制。改革現(xiàn)有不合理的政績考核體制和不完善的行政干部選拔任用制度，改革現(xiàn)有事權(quán)、財權(quán)不匹配的財政體制，消除地方政府對“土地財政”的過分依賴，增加行政程序的透明度，完善政府內(nèi)部的工作制度和程序，建立結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)密的權(quán)力約束機(jī)制。進(jìn)一步明確中央與地方的關(guān)系，明晰各級土地管理部門的職責(zé)，建立嚴(yán)格的考核和監(jiān)督機(jī)制，做到政令暢通。

（3）培育城市土地市場。擴(kuò)大土地市場化配置的范圍，發(fā)揮價格信號的基礎(chǔ)性作用；創(chuàng)建公開、公平、規(guī)范的市場環(huán)境，杜絕土地尋租及土地隱形交易等現(xiàn)象；加快建立健全土地權(quán)利體系，推動土地確權(quán)立法，完善土地調(diào)查和登記制度，規(guī)范土地交易方式；建立土地子市場之間的聯(lián)動機(jī)制，提高市場的透明度，增強(qiáng)企業(yè)等市場主體反應(yīng)的靈敏度，引導(dǎo)其作出正確預(yù)期。

（4）增強(qiáng)各調(diào)控政策工具的有效性。采取不同的政策工具組合或設(shè)置不同的政策工具參數(shù)，增強(qiáng)政策合力。隨著土地市場系統(tǒng)日益復(fù)雜，必須以土地供應(yīng)計(jì)劃、土地規(guī)劃、土地價格管制等行政手段為輔，而以土地稅收、土地金融等經(jīng)濟(jì)手段為主，同時加強(qiáng)法律手段的調(diào)節(jié)作用，注重政策工具之間的主次、長短搭配，把握好調(diào)控力度及調(diào)控時間。

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