楊炎，字公南，鳳翔天興（今陜西鳳翔）人，唐玄宗開元十五年（公元727年）出生于當(dāng)?shù)孛髦?。青年時曾為河西（治所在今甘肅涼州）節(jié)度掌書記。唐肅宗時進入中央政府，但未受重用，唐代宗時宰相元載當(dāng)權(quán)，得到賞識，依靠元載提攜官至吏部侍郎，后由于元載被殺，楊炎受到牽連貶官為道州司馬。公元779年，被貶為道州（今湖南道縣）司馬（六品官，相當(dāng)于今市長助理）的楊炎被召至衙署聽候太監(jiān)宣讀新皇帝德宗李適的詔書，拜為宰相。

楊炎榮升進京任職辦的第一件大事便是把財政的國庫職能從宦官手里奪回來。唐代前期，國家的財政收入全都進入叫做左藏署的國庫，出納必須經(jīng)尚書省審核，與宮廷財政的大盈內(nèi)庫嚴格區(qū)分。安史之亂以后，國家財政困難，入不敷出，京師權(quán)貴紛紛憑據(jù)向左藏署支取財物，而往往票據(jù)多國庫財物少，難以滿足要求，國家財政成了空架子，誰也不知道國庫具體的庫藏情況。為了解決這個積重難返的大問題，作為新任宰相的楊炎便上奏德宗皇帝說：財賦是朝廷的根本，關(guān)系到國家的安危，百姓的存亡。如今，將這么大的事交給內(nèi)宮的宦官，庫藏多少大臣全然不知，因此就無法規(guī)劃天下的財政。不如將財賦收支重新劃歸尚書省管理，宮中每年需要的支出只要事先打個預(yù)算，然后從左藏署支取就是了。德宗認為楊炎說得有理，便下詔將國庫重新劃歸尚書省管轄，為唐后期國家財政中興打響了第一炮。

楊炎辦的第二件大事是在他拜相的當(dāng)年，即大歷十四年（公元779年）八月上疏德宗，提出用兩稅法代替租庸調(diào)制的財稅改革主張。租庸調(diào)制始于曹操，而曹操所處的時代則是東漢末年王朝日益腐敗，階級矛盾激化，國家經(jīng)濟已瀕臨崩潰的時候。建中元年（公元780年）正月，唐德宗接受楊炎于大歷十四年（公元779年）八月向他提出的稅制改革奏疏，正式下令實行“兩稅法”。其財政原則一反中國歷史上“量入以制出”的原則，實行“量出以制入”。大抵以上一年即大歷十四年（公元779年）所征各種稅收的總額為當(dāng)時支出需要之總額，并據(jù)此作為兩稅收入的總數(shù)。至于各等民戶及所有田畝，應(yīng)分別擔(dān)負之稅率，由各道各州官府分別綜核各州舊征數(shù)之多少，以各道各州為單位，根據(jù)人戶和田畝平均攤定。由于實行了以“基數(shù)定天下”的辦法，就帶來了兩稅的稅率各州不盡相同的后果。這與清代以康熙五十一年丁額為準，“滋生人丁，永不加賦”，如同出一轍，都屬于“以基數(shù)定天下”的同一文化淵源?！皟啥惙ā贝_定征稅對象為“戶無土客，以見居為籍，人無丁中以貧富為差”，“不居處而行商者，在所屬州縣稅三十之一”。征納時間為“居人之稅，秋夏兩征之”，“夏稅無過六月，秋稅無過十一月”。因時間上是秋夏兩征，內(nèi)容上地稅戶稅兩征，故稱“兩稅法”。“兩稅法”明確規(guī)定從實行之日起，“租庸、雜徭悉省”，稅額全部并入兩稅。

“兩稅法”的推行，有一定進步意義。首先是簡化了稅目和征收時間。稅只有兩種，時僅分兩期，“此外斂亂以枉法論”，使官吏暫時不能擅立名目，濫收硬派。百姓的賦稅負擔(dān)相對穩(wěn)定，有利民生。其次是實行了按資產(chǎn)征稅的原則。兩稅征收的對象，一為戶，二為地，課丁之名不存，戶按資產(chǎn)定等，地按畝數(shù)征收。資產(chǎn)多則多交稅，資產(chǎn)少則少交稅。這在一定程度上改變了過去賦稅集中在貧苦農(nóng)民身上的不合理狀況，從而擴大了稅基。再次，兩稅法規(guī)定地稅按畝數(shù)納米、麥，戶稅按戶等納錢（實際征收時交綾絹），納稅多少與丁口多少已無直接關(guān)系，標(biāo)志著中國封建社會長期以人丁和力役為主的賦稅制度開始向以土地資產(chǎn)和實物為主的制度轉(zhuǎn)變，表明封建國家對農(nóng)民的人身控制有所松弛。此外，規(guī)定對行商三十稅一，稅率為3.3%，改變了過去的重稅政策，有利于商業(yè)發(fā)展。法律上承認客戶地位，有利于封建租佃關(guān)系和莊園經(jīng)濟的發(fā)展。“兩稅法”是我國封建社會賦稅制度的一次重大改革，對后世影響很大?！皟啥惙ā蓖菩幸院螅盏搅肆⒏鸵娪暗男Ч?。唐朝政府檢括各地戶口得主客戶310余萬，其中主戶180余萬戶、客戶130余萬戶，超過了大歷年間政府控制的戶口數(shù)，增加了財政收入。