胡淑珠

(江西省高級人民法院,江西 南昌 330046)

建設(shè)社會主義法治國家,盡快實現(xiàn)法治政府這一目標,應(yīng)當(dāng)盡快建立起包括政府依法行政指標在內(nèi)的完整的政績考核體系 (簡稱“法治政府”指標體系),樹立起“法治 GDP”新政績觀。目前,我國的依法行政還不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求,與人民群眾的愿望相比,還有一定的差距,主要表現(xiàn)在:一些省、市經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要的法規(guī)、規(guī)章尚未出臺,特別是社會發(fā)展領(lǐng)域的立法相對滯后,一些已頒布的法規(guī)、規(guī)章針對性和操作性不夠強;行政管理體制和機制不夠完善,責(zé)任不夠明確;依法決策的機制不夠健全,責(zé)任追究制度尚未真正落實;依法防范、化解社會矛盾糾紛的長效機制尚未形成,一些社會矛盾的處置力度較弱、成本較高;推進依法行政工作力度自上而下呈逐級遞減的趨勢,不同市、縣之間也存在差距;依法辦事的能力和水平還有待提高,一些行政機關(guān)人員特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部對依法行政的認識不夠到位,把依法行政看作是一項軟任務(wù),缺乏緊迫感;有的領(lǐng)導(dǎo)干部把依法行政與發(fā)展經(jīng)濟對立起來,一談經(jīng)濟發(fā)展,就不顧法律約束,擅闖法律“禁區(qū)”;一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題仍比較突出,侵害人民群眾合法權(quán)益的行為時有發(fā)生等等。因此,應(yīng)當(dāng)盡快建立起包括依法行政指標在內(nèi)的完整的政績考核體系——“法治政府”指標體系,樹立起新的“法治GDP”政績觀,用“法治 GDP”來評價和推動我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

一、要充分認識建立“法治政府”指標體系的必要性

改革開放以來,經(jīng)濟快速發(fā)展的經(jīng)驗告訴我們,以 GDP為主要考核標準的政績評價體系在推動我國經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了極為重要的作用。從某種程度上可以說,正是各級政府及其行政首長們在追求高增長的 GDP過程中,推動了經(jīng)濟的發(fā)展。所以,以 GDP為主要考核指標的政績標準在推動經(jīng)濟發(fā)展方面的作用是顯而易見的。但是,經(jīng)濟的發(fā)展與法治的發(fā)展往往是不同步的,經(jīng)濟 GDP與法治 GDP有時甚至是相沖突的。在有些情況下,推行法治被視為是阻礙經(jīng)濟的力量。于是,很多地方出現(xiàn)了違法追求經(jīng)濟發(fā)展、以犧牲法治為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象。

然而,在中國這樣一個主要依靠行政主導(dǎo)的發(fā)展中國家,推行法治與發(fā)展經(jīng)濟一樣,需要來自政府方面的強大動力,包括法治指標在內(nèi)的較為全面的政績考核標準恰恰能夠提供這樣的動力。如果在我們現(xiàn)行的經(jīng)濟指標、社會指標、人文指標和環(huán)境指標等基礎(chǔ)之上再增加一個法治指標,那么,各級政府及其行政首長們就不會唯經(jīng)濟指標馬首是瞻,而必須顧及包括法治在內(nèi)的其他指標,就會理性選擇推行法治。

為全面推進依法行政、建設(shè)法治政府,2004年 3月,國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》),系統(tǒng)規(guī)劃了未來十年我國全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的目標、任務(wù)和措施。《綱要》是各級政府當(dāng)前和今后一個時期建設(shè)法治政府的行動綱領(lǐng),為法治政府建設(shè)提供了一整套可供遵循的政策依據(jù),但是,《綱要》畢竟不是具體規(guī)則,《綱要》的實施還需要有更加具體配套的規(guī)則和工作方案。因此,必須建立法治政府指標體系,分解和量化法治政府的總體目標。一則可以將《綱要》規(guī)定的法治政府總體要求分解為若干部分或系統(tǒng)予以具體化,以便分別研究制定工作方案加以實施和監(jiān)督;二則可以將《綱要》的要求予以量化,借助評估指標體系,由上級政府對下級政府、上級部門對下級部門的建設(shè)法治政府工作,以分數(shù)的形式進行綜合、全面、客觀的衡量和評價。這樣,工作是否做到位可以很直觀地反映出來,工作好壞也一目了然,以便幫助地方政府及其部門調(diào)整工作重心和服務(wù)范圍。

二、要把《綱要》作為建立法治政府指標體系的重要依據(jù)

《綱要》是國務(wù)院關(guān)于依法行政規(guī)律性認識的概括和總結(jié),總結(jié)了多年以來我國依法行政的實踐經(jīng)驗,分析了存在的問題,更重要的是它系統(tǒng)地規(guī)定了依法行政的指導(dǎo)思想和目標、基本原則和基本要求,而且通過規(guī)則分別對行政行為的主要類型設(shè)計了行為模式,體現(xiàn)了法治政府的實質(zhì)要求。因此,法治政府指標體系的建立應(yīng)當(dāng)以《綱要》為重要依據(jù)。此外,憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件中對法治政府的要求也是建立法治政府指標體系的依據(jù)。

總之,法治政府指標體系應(yīng)當(dāng)按照憲法、法律法規(guī)及其法治原則和《綱要》的相關(guān)要求進行篩選、歸納、提煉和概括,并在此基礎(chǔ)上進行細化和量化,提煉出具體的指標。

三、要確立法治政府指標體系的構(gòu)成要素和主要內(nèi)容

法治政府有兩項實質(zhì)的基本要求,一是政府行政有法可依;二是政府行政嚴格依法。這應(yīng)成為法治政府指標體系的兩個基本構(gòu)成要素,亦即法治政府的組成部分包括制度建設(shè)與制度執(zhí)行兩個方面。

因此,法治政府指標體系的主要內(nèi)容應(yīng)包括制度建設(shè)法治化、機構(gòu)職責(zé)與編制法治化、行政決策法治化、行政審批法治化、行政處罰法治化、行政服務(wù)法治化、行政監(jiān)督法治化、行政救濟法治化、行政責(zé)任法治化和財政管理法治化等等。根據(jù)建設(shè)法治政府工作的進程,其主要內(nèi)容還可以不斷調(diào)整和增加。

四、要確立法治政府指標體系的考核對象和方法

這里所說的建設(shè)法治政府是針對一個地方政府的總體要求而言,但一個地方政府是由政府及其組成部門構(gòu)成的,政府及其組成部門的行為總和構(gòu)成一個地方政府的總體行為、總體形象。建設(shè)法治政府,需要把政府及其組成部門作為考核對象,對其提出具體要求和進行考核。因此,一個地方的法治政府指標體系首先需要有一個總體的指標體系,囊括對本級政府和下級政府及其組成部門各方面的法治要求。在考核方法上,則需要分別對各級政府及其組成部門進行評價考核,必要時可以從總體系中分解出對每一級政府和政府各組成部門的分指標體系。對各級政府及其組成部門的評價考核,經(jīng)過一定的技術(shù)處理后,加在一起構(gòu)成對一個地方政府的法治政府建設(shè)狀況的總體評價。

五、要制定法治政府指標體系及配套工作方案和考評辦法

為保證我國法治政府指標體系的推行,進一步推進建設(shè)法治政府工作,建議國務(wù)院在組織力量對我國法治政府建設(shè)現(xiàn)狀進行廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,盡快建立法治政府指標體系,將省、市、縣 (市、區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全部納入體系內(nèi),最大限度地將法治政府的內(nèi)在要求分解和細化,轉(zhuǎn)化為一個個可以測評的指標。之后,向社會公眾公開征詢意見。經(jīng)反復(fù)論證可行性和可操作性后,以國務(wù)院名義出臺《建設(shè)法治政府指標體系》及其配套的工作方案和考評辦法。要求全國各級政府及其組成的各部門對照具體指標努力建設(shè)法治政府,并嚴格按照考評辦法進行考評,考評結(jié)果作為今后改進和完善我國法治政府建設(shè)的依據(jù)。