楊思斌

(中國勞動關系學院 公共管理系,北京 100048)

協(xié)調視角下的中國社會救助立法*

楊思斌

(中國勞動關系學院 公共管理系,北京 100048)

《社會救助法》要實現(xiàn)立法宗旨,需要體現(xiàn)協(xié)調的理念,運用協(xié)調原則指導法律制度的構建。我國社會救助立法需要協(xié)調與民事法律的關系,與勞動法律的關系,與社會保障其他法律的關系以及《社會救助法》內(nèi)部各項救助制度的關系。

社會救助;民事法律;勞動法律;社會保險法;慈善法

社會救助是社會成員在陷入生存危機或無法維持最低限度的生活狀況時,由國家和社會按照法定程序和標準向其提供滿足最低生活需求的物質幫助和服務援助的社會保障制度。1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》,標志著我國城市低保制度走上了法制化道路。2007年 7月,國務院發(fā)出《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》,最低生活保障制度在農(nóng)村全面展開,我國社會救助進入了一個以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標的制度化、體系化發(fā)展的新階段。為了有效地保護公民的社會救助權,實現(xiàn)社會救助工作的有法可依,我國開始制定社會救助法。2008年 8月 15日,國務院法制辦公室將《中華人民共和國社會救助法》 (草案)公之于眾,征求社會各界意見。《社會救助法》是中國特色社會主義法律體系中非常重要的一部法律,該法要實現(xiàn)立法宗旨,具有科學性和可操作性,需要體現(xiàn)協(xié)調的理念,運用協(xié)調原則指導社會救助法律體系的構建。

從語義上講,“協(xié)調”中的“協(xié)”和“調”同義,都具有和諧、統(tǒng)籌、均衡等富有理想色彩的哲學含義。“協(xié)調”即“配合得適當”,即尊重客觀規(guī)律,強調事物間的聯(lián)系,堅持對立統(tǒng)一?！皡f(xié)調”既包括事物間關系的理想狀態(tài),也包括實現(xiàn)這種理想狀態(tài)的過程。在系統(tǒng)論中,協(xié)調是為實現(xiàn)系統(tǒng)總體演進的目標,兩種或兩種以上相互關聯(lián)的系統(tǒng)或系統(tǒng)要素之間相互協(xié)作、配合得當、互為促進的一種良性循環(huán)態(tài)勢及其控制過程。借用系統(tǒng)論中協(xié)調的含義,社會救助立法的協(xié)調問題是指社會救助法律體系內(nèi)部及其與國家整個法律體系之間的相互依存、相互支持和相互配合的關系,社會救助立法需要堅持協(xié)調原則,以確保社會救助法律體系內(nèi)部及其與國家法律體系之間的有序性與和諧性。

社會救助立法首先要以憲法為基礎,體現(xiàn)憲法的原則和精神。平等原則是我國憲法確立的一項基本原則,平等權利是公民的基本權利。這就要求我國社會救助立法體現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一體平等保護的原則,以法律的權威打破固有的城鄉(xiāng)分割,將最低生活保障等社會救助制度擴展到農(nóng)村,使保障范圍覆蓋于所有生活在最低生活水平線以下的城鄉(xiāng)貧困人口,健全和完善全國統(tǒng)一的居民最低生活救助制度,從法律上保障所有的公民在陷入貧困時,有獲得國家提供的社會救助的權利。在體現(xiàn)憲法原則的同時,社會救助立法還需協(xié)調好與民事法律的關系,與勞動法律的關系,與社會保障其他法律的關系以及《社會救助法》內(nèi)部各項救助制度的關系。

一、《社會救助法》與民事法律的協(xié)調

民法是調整平等主體之間財產(chǎn)關系與人身關系的法律,社會救助法與民法關聯(lián)最緊密的是民事法律中的婚姻制度及監(jiān)護制度。社會救助立法需要通過與婚姻法、民法等民事法律的銜接,協(xié)調家庭保障、監(jiān)護制度與社會救助的關系。

國外的社會救助法律充分考慮了社會救助法與其他與被救助人撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務有關法律 (即民事法律)的協(xié)調。如日本的《生活保護法》第 4條第 1項規(guī)定:“保護措施是在生活貧困者滿足了有效地運用其所有的財產(chǎn)、擁有的勞動能力的前提下予以實施的?！钡?4條第 2項規(guī)定:“民法規(guī)定的撫養(yǎng)義務人的撫養(yǎng)和其他法律所規(guī)定的扶助措施必須在此法律執(zhí)行前優(yōu)先執(zhí)行?！币簿褪钦f日本的生活保護法強調有撫養(yǎng)義務的撫養(yǎng)或其他法律所規(guī)定的扶助措施必須優(yōu)先執(zhí)行。在執(zhí)行了該項措施后,仍不能保障生活貧困者基本生活需要的,國家才承擔生活保護的責任。我國的民法有關于監(jiān)護制度的規(guī)定,而關于家庭成員之間撫養(yǎng)或贍養(yǎng)義務的規(guī)定則體現(xiàn)于《婚姻法》中。按照我國現(xiàn)行《婚姻法》的規(guī)定,家庭成員之間有相互撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的責任和義務,當家庭成員有撫養(yǎng)或贍養(yǎng)能力時,應當由家庭成員來承擔無生活來源者的撫養(yǎng)和贍養(yǎng)義務,家庭承擔的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務是首要的,只有當有撫養(yǎng)能力或贍養(yǎng)義務的人失去負擔能力時,才由國家或社會承擔責任,實行社會救助。這種“家庭保障”優(yōu)先的制度安排,有其合理性,既體現(xiàn)了中華民族的傳統(tǒng)美德,又兼顧了家庭保障的親情性、情感性、個性化,容易滿足被保障人的情感和心理需求。中國的社會救助法需要繼續(xù)堅持家庭保障的合理性。但是,隨著家庭結構的變遷,家庭社會保障功能也呈現(xiàn)出不斷弱化的趨勢。家庭保障也需要社會救助進行彌補甚至需要以社會保障為基礎。

流浪兒童救助是《社會救助法》需要直面的問題,兒童流浪的一個重要原因是失去監(jiān)護的未成年人往往無人關心和照顧,致使其流浪乞討度日。我國《民法通則》對未成年人監(jiān)護規(guī)定得比較完備。依據(jù)法律規(guī)定,未成年人在法定監(jiān)護人缺失的情況下,其所在單位、居民委員會和村民委員會以及民政部門都可以擔任監(jiān)護人。但是在市場經(jīng)濟條件下,單位與職工的關系僅僅為勞動關系,其擔任監(jiān)護人已經(jīng)不切實際,居民委員會和村民委員會由于經(jīng)費和人員等所限,也很難履行監(jiān)護職責。民政部門特別是兒童福利機構應該而且可以成為適格的監(jiān)護人。但是,我國法律并沒有規(guī)定民政部門擔任監(jiān)護人的具體條件,也沒有規(guī)定執(zhí)行機構及相應的責任。對于流浪兒童,如果社會救助機構能夠找到其父母或監(jiān)護人并將其送回其父母或監(jiān)護人處,而監(jiān)護人不履行職責或侵犯被監(jiān)護人權益的,應該將兒童的監(jiān)護權強制性轉移至兒童福利機構。這就需要社會救助在立法時與民事法律中的監(jiān)護制度等做好對接,增加對兒童監(jiān)護權轉移的具體規(guī)定,在遵循其一般法律原則和制度的前提下,彌補其制度缺失。

二、《社會救助法》與勞動法律的協(xié)調

勞動就業(yè)是公民的生存之本,《社會救助法》作為公民生存權保障的法律,自然要處理好與勞動就業(yè)法律法規(guī)的關系。近年來,發(fā)達國家社會救助制度變革的一個重要趨勢是《社會救助法》與促進就業(yè)的法律與政策緊密結合。英國規(guī)定,不滿 60歲者,除殘疾或有不滿 16歲子女的單親父母外,必須正在尋找工作,才能申請救助。在美國,政府倡導“誰有勞動能力,誰就有義務工作”。1996年,克林頓總統(tǒng)簽署一項社會法案,把聯(lián)邦政府從幫助窮人的義務中解脫出來。同時規(guī)定,發(fā)給社會救助期限為 2年,幾乎毫無例外地取決于窮人的良好表現(xiàn)和從事工作的誠意。布什政府通過《為自立而工作法案》,該法案確立的基本目標是幫助每一個家庭達到最高程度的自立和自足。為此,新法案一方面對福利救濟金領取者采取了嚴格的時間和工作小時等限制,要求成年領受者在獲益兩年內(nèi)須積極工作,而領受期限也限定為 5年。這使社會救助從原先的無限制終身福利轉變?yōu)橐环N有限制的臨時福利;另一方面,大幅度減少用于直接資助貧困家庭的資金補助的比例,同時大力增加鼓勵和幫助人們參加工作,自謀生路的資金比例[1]。發(fā)達國家在社會救助立法方面總的趨勢是,讓社會救助對象與勞動力市場保持緊密聯(lián)系,即把勞動與享受待遇結合起來,促進救助對象盡快就業(yè),鼓勵參加非全日制工作,并允許在一定時期內(nèi),參加工作仍能領取一定數(shù)額的救濟金,鼓勵通過就業(yè)改善收入狀況,幫助被救助者融入社會,實現(xiàn)自立?！白詈玫母ｌ碚呔褪翘峁┚蜆I(yè)機會,創(chuàng)造社會雇傭”。[2]社會貧困群體的社會救助歸根結底還是一種收入保障,而使有勞動能力的勞動者通過就業(yè)獲得必要的勞動收入是收入保障的最有效途徑。同時,勞動就業(yè)活動還有幫助被救助者提高自立能力、融入主流社會的功能。我國社會救助立法中需要適當引入促進被救助人員就業(yè)的機制,為有意愿有能力就業(yè)的人員提供必要的條件。社會救助立法需要考慮與《勞動法》、《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》等勞動法律的協(xié)調。

三、《社會救助法》與社會保障其他法律的協(xié)調

《社會救助法》與其他社會保障制度協(xié)調是保障社會救助法律有效運行的重要條件?，F(xiàn)代社會保障制度主要由社會救助、社會保險和社會福利三大制度構成。其中社會救助是居于基礎地位的子系統(tǒng),旨在保障社會貧困群體的最基本生活,其功能在于維護社會成員的最低生活需要和社會安全;社會保險是居于主體地位的子系統(tǒng),旨在化解勞動者面臨的各種風險,其功能在于對于勞動者基本生活的保障和勞動風險的防范;社會福利則是更高層次的子系統(tǒng),旨在提升全體國民的生活質量。這三大系統(tǒng)應該協(xié)調發(fā)展,不能顧此失彼,也不能厚此薄彼,否則會影響社會保障體系整體功能的發(fā)揮,甚至會激發(fā)社會成員的矛盾。[3]

首先是《社會救助法》與《社會保險法》的協(xié)調。社會救助是最早的社會保障形式,其他社會保障形式是社會救助發(fā)展的結果或者從社會救助中衍生而出的。二戰(zhàn)結束后,西方發(fā)達國家都把社會保險制度作為社會保障體系的主體地位加以突出。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和就業(yè)率的提高,當時甚至有人預言,社會救助將會被社會保險完全替代。但是,很快人們就認識到社會救助制度的不可替代性,因為,就人們的保障需求而言,社會保險畢竟有它鞭長莫及的邊緣區(qū)域,在這些地方它的長處恰恰成了短處。如一個人如果終身無勞動能力,那么他就不可能參加社會保險;又如,在養(yǎng)老保險計劃開始實施時,總有那么一部分人已經(jīng)或者即將進入老齡階段,已經(jīng)無法達到最低的投保年限;還有,由于通貨膨脹的影響可能有部分人光靠社會保險津貼仍不敷家用。因此,社會救助作為社會保障制度體系中最穩(wěn)定的組成部分,雖然隨著社會保險制度的發(fā)展其歷史地位有所下降,但因其擔負著解決特別脆弱社會成員的基本生存權利的重任,在現(xiàn)代社會保障體系中始終居于不可替代、不可或缺的基礎性地位。1965年美國出版的《社會工作百科全書》指出:“社會救助是社會保險的補充,當個人或家庭生計斷絕急需救助時,乃給予生活上的扶助,是在整個社會保障制度體系中,最富有彈性而不受拘束的一種計劃。”社會救助是社會保險的補充,但是不可取代社會保險。那種認為社會救助可以將有限的資源集中用到最需要的人身上,中國在社會轉型時期應該重點發(fā)展社會救助,沒有必要也沒有能力發(fā)展社會保險的觀點,其實是沒有從協(xié)調的原則考慮社會救助和社會保險的關系。“從社會保障的發(fā)展看,社會救助與社會保險具有互補性,當社會保險制度發(fā)展完善后,社會救助的功能相對減弱,各國的經(jīng)驗表明,當社會保險制度日益發(fā)展和擴充時,社會救助的范圍和經(jīng)費有減少的趨勢。也就是說越來越多的人已經(jīng)被納入到社會保險的范圍,由社會保險提供了更多的保障,這部分人對社會救助的需求就會降低”[4]。反之,如果沒有社會保險制度的發(fā)展,勞動者面臨的老齡、疾病、工傷、失業(yè)、生育等社會風險無法得到有效化解,越來越多的人會因此而會陷入需要社會救助的境地,社會救助將不堪重負,難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。所以,社會救助立法必須妥善處理社會保險與社會救助的關系。比如,隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和養(yǎng)老保險制度的日益健全,農(nóng)村的五保供養(yǎng)將會轉化為社會養(yǎng)老保險問題?！半S著城鄉(xiāng)醫(yī)療保險的全覆蓋,實行醫(yī)療救助和醫(yī)療保險相銜接,醫(yī)療救助的對象將轉變?yōu)闊o醫(yī)療保險的貧困群體和有醫(yī)療保險但難以承受個人費用支出并造成暫時貧困的人群?！盵5]還有,就業(yè)援助與失業(yè)保險的也應該保持協(xié)調,對于符合失業(yè)保險給付條件的有勞動能力的失業(yè)者,應該有配套的職業(yè)培訓、就業(yè)指導等勞動與就業(yè)政策相銜接,以實現(xiàn)既有利于失業(yè)保險促進就業(yè)功能的發(fā)揮,又有利于實現(xiàn)《社會救助法》促進受救助者走向自立,融入社會的立法宗旨。

其次是《社會救助法》與《慈善法》等社會福利法的協(xié)調。傳統(tǒng)的社會福利與慈善事業(yè)和濟貧救助相同,都只是面向少數(shù)人的。20世紀,社會福利才在國家干預下作為一種社會化的行為,與社會救助分開,成為面向國民的社會政策。社會福利與社會救助也存在一種相互依存、相互補充的關系。一個社會福利水平低、覆蓋范圍小、全體國民的生活質量停留在一個較低的水平,抗風險能力差的社會弱勢群體對社會救助的需求就會增加。如果社會福利比較完善,國民的生活質量得以提高,社會弱勢群體的抗風險能力和反貧困能力增強,他們陷入貧困的概率就會降低,進而會緩解社會救助的壓力。因此,社會救助立法需要和慈善法、殘疾人權益保障法、婦女權益保障法、未成年人保護法等有關社會福利的規(guī)范相銜接,以實現(xiàn)社會救助制度與社會福利制度的協(xié)調發(fā)展,發(fā)揮兩者對保障國民社會福利權的整體功能。

四、《社會救助法》內(nèi)部各救助制度的協(xié)調

社會救助體系各項目的協(xié)調是實現(xiàn)社會救助法立法宗旨、保證社會救助法律有效性的前提。社會救助的內(nèi)容及標準與人們對貧困的理解緊密相聯(lián)。而貧困是一個發(fā)展的動態(tài)概念?！柏毨Р粌H僅意味著低收入和低消費,也意味著缺少受教育的機會,營養(yǎng)不良,健康狀況差;在對貧困的進一步思考中甚至還包含了無權、‘無發(fā)言權’、脆弱和恐懼的內(nèi)容?！盵6]傳統(tǒng)社會救濟的范圍是非常狹小的,僅僅限于貧困者的生活救助。現(xiàn)代社會救助的內(nèi)容不僅包括生活救助,而且已經(jīng)延伸到生活救助之外的其他救助。不僅保障公民的生存權,而且還有公民發(fā)展權的考量。根據(jù)我國社會救助的制度實踐和有關國際公約的規(guī)定,公民獲得社會救助至少應保證其最低生活水準。為了達到最低生活水準,充足的食物、適當?shù)淖》亢歪t(yī)療服務等是必不可少的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,社會救助作為公民的一項基本權利的內(nèi)容和標準也會隨之擴大和提高?，F(xiàn)代社會救助權利體系應該是一個包含生活救助、災害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律救助、臨時救助等內(nèi)容豐富復雜的體系并且隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而日益豐富。

社會救助要想獲得良好的效果,必須注重各項目的整合與協(xié)調。比如,我國在社會救助的實踐中,就沒有處理好生活救助 (即低保)與專項救助的關系,有的地方把生活救助與專項救助捆綁實施,使得專項救助成為附加在生活救助之上,以生活救助為基礎的制度。這就導致低保的附加價值過高,造成對邊緣低保人群的相對剝奪感,當邊緣低保人群確實需要專項救助時,他們就會想方設法進入低保制度內(nèi),于是想利用低保制度的人越來越多,低保制度設置的初衷和社會救助的公平原則受到挑戰(zhàn)。“本來旨在促進社會公平與和諧的政策卻帶來了相對不公平和不和諧,是因為沒有考慮到各救助項目的協(xié)調發(fā)展”。[7]其實,社會救助制度中的各個不同的項目有著不同的目的與功能,各種救助的對象不能完全重合。生活救助的目的是保障貧困人口的基本生活問題,具有保障公民生存權的功能;醫(yī)療救助的目的是解決貧困人口的醫(yī)療救治問題,具有保障公民生命權和健康權的功能;教育救助的目的是解決適齡貧困人口因貧失學問題,具有保障公民受教育權的功能;住房救助的目的是解決城市低收入家庭的住房困難問題,具有保障住房困難的低收入家庭的居住權的功能;法律救助即法律救助和司法救助是解決貧困人口利用司法資源問題,具有保障公民的法律幫助權和訴訟權利的功能;臨時救助的目的是為了解決低收入家庭遇到的臨時性、突發(fā)性困難。根據(jù)各項社會救助的特點,確定各自救助的對象,避免社會救助的重疊、無序,使各個項目協(xié)調發(fā)展,是保證社會救助制度更加有效的前提,也是社會救助立法的重要任務。

[1]張銳 .美國式的貧困與反貧困 [J].中國社會導刊,2007,(11).

[2]何平,等 .城市貧困群體社會保障政策與措施研究[M].北京:中國勞動社會保障出版社,2006:152.

[3]鄭功成 .社會保障學[M].北京:商務印書館,2000:159.

[4]林嘉 .社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新 [M].北京:中國人民大學出版社,2002:44.

[5]林閩綱 .中國社會救助體系的整合 [J].學海,2010,(4).

[6]穆懷中 .社會保障國際比較 [M].北京:中國勞動社會保障出版社,2001:325.

[7]張浩淼 .協(xié)調視角下的社會救助 [J].社會科學研究,2007,(2).

To View the Social Assistance Law in the Perspective of Coordination

Yang Sibin
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

We should draft the SocialAssistance Law based on the principle of coordination and polish China’s legal social relief system.China’s market economy development challenges the social assistance legislation,which must be coordinated with civil law,labor law,other social security law and each relief system in the social assistance law.

social assistance;civil law;labor law;social security law;charities act

D632.1

A

1673-2375(2010)06-0001-04

2010-10-11

楊思斌 (1967—),男,安徽六安人,法學博士,中國勞動關系學院公共管理系副教授,主要從事勞動法與社會保障法的研究。

本文是教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目《中國社會救助法的原則、制度和規(guī)范的研究》 (批準號:09YJA820078)和中國勞動關系學院 2010年級科研項目《慈善事業(yè)法律制度研究》(編號 10YYA007)的階段性成果。

[責任編輯:鳳 聲]