北京大學(xué)教育學(xué)院、教育經(jīng)濟研究所副教授

郭建如

民辦高校、民辦高校舉辦者與政府間互動框架研究

北京大學(xué)教育學(xué)院、教育經(jīng)濟研究所副教授

郭建如

在我國民辦高等教育的發(fā)展過程中，舉辦者利用占有與控制民辦高校謀取個人利益是較為普遍的一種現(xiàn)象。如何將民辦高校從舉辦者的占有與控制中獨立出來，增強民辦學(xué)校的自主性和公益性，一直是我國民辦高校治理的核心內(nèi)容。在某種程度上可以說，圍繞著舉辦者對民辦高校的占有與控制的爭奪貫穿了我國民辦高等教育20多年的歷史，也是我國民辦高等教育立法過程中的核心內(nèi)容。

在這20多年里，舉辦者對民辦高校的占有與控制經(jīng)歷了什么樣的演變，舉辦者對民辦高校的占有與控制能力受什么因素影響，將來的變化趨勢如何，民辦高校的自主性與公益性能不能得到保障？要解答這些問題，就有必要考察民辦高校的舉辦者、民辦高校和政府之間圍繞著對民辦高校占有和控制而形成的互動關(guān)系。我借鑒相關(guān)經(jīng)濟學(xué)分析框架，試圖用占有(控制)、排他(方位、范圍、能力)等核心概念來探討普通民辦高校(包含從事自學(xué)考試的非學(xué)歷高等教育機構(gòu))舉辦者、辦學(xué)者和政府圍繞著民辦高校的占有與控制所發(fā)生的互動關(guān)系以及這三者互動的策略和互動框架的演變趨勢。這樣的分析，是一種實然的分析，是基于歷史和現(xiàn)實的分析，而不是一種應(yīng)然的分析；不是進(jìn)行制度設(shè)計，而是希望能夠準(zhǔn)確地把握和刻畫這三者之間實際發(fā)生的一種關(guān)系狀態(tài)。

根據(jù)民辦高校目前的治理結(jié)構(gòu)、民辦高校與政府之間的關(guān)系，可以將民辦高校劃分為三類：第一類是在舉辦與發(fā)展過程中具有較強官方背景，在發(fā)展過程中獲得政府關(guān)鍵性支持，舉辦者非個人，理事長和校長以推選或遴選方式已實現(xiàn)平穩(wěn)過渡的民辦高校，以浙江樹人大學(xué)為代表，北京城市學(xué)院也在此列；第二類是有明確的創(chuàng)辦者但無出資者，學(xué)校明確不以營利為目的，且實現(xiàn)了理事長和校長幾任變更的民辦高校，如上海杉達(dá)學(xué)院；第三類則是那些由創(chuàng)辦者個人或企業(yè)集團始終牢牢地占有與控制的民辦高校，這些高校還沒有從最初的創(chuàng)辦者、舉辦者中贏得獨立和自主，處在營利與非營利之間的模糊地帶，這一類在我國民辦高校中占有相當(dāng)大的比例，也是我分析的重點。當(dāng)然也可能還有其他的類型。

占有分析框架在民辦高校治理研究中如何應(yīng)用？民辦高校的占有與控制者是舉辦者、辦學(xué)者(或教育者)和政府，三者之間的權(quán)利關(guān)系是怎樣的？舉辦者希望對學(xué)校進(jìn)行全面控制，特別是與經(jīng)濟利益直接相關(guān)領(lǐng)域的占有與控制，確保自己的利益，其排他對象是校長、辦學(xué)者以及政府；辦學(xué)者依據(jù)法律擁有獨立進(jìn)行教育教學(xué)相關(guān)的活動和行政管理的權(quán)利，其排他對象主要是舉辦者，有時也是政府；政府具有法律上對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)控的責(zé)任，保持相關(guān)方的利益和社會穩(wěn)定，保障學(xué)校公益性質(zhì)，排他對象主要是舉辦者，有時也是辦學(xué)者。這是一個基本框架。他們在占有與控制上的排他能力，對圍繞著民辦高校的占有與控制而進(jìn)行的互動而言，相關(guān)方所擁有的排他能力至為關(guān)鍵。排他能力主要取決于相關(guān)方在互動結(jié)構(gòu)中的位置，擁有的資源的重要性以及相關(guān)方維持權(quán)利的能力、意愿與實現(xiàn)權(quán)利的技術(shù)。另外，占有的時間限制、非正式關(guān)系、認(rèn)知與社會規(guī)范也會影響到占有的排他能力。

在修正這些框架后，再來看這三方基本的互動過程和互動策略有哪些。

首先是舉辦者的占有與政府的監(jiān)管之間的關(guān)系。政府對民辦高校的監(jiān)管存在很多困難：第一，民辦高校擁有足以影響政府主管機構(gòu)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，或者說官方的庇護。第二，民辦高校本身具有很強的官方背景。有的民辦高校直接聘任一些有相當(dāng)強官方背景的退休人員到民辦高校擔(dān)任校長等高級管理人員，使他們成為與政府相關(guān)部門溝通的橋梁。大的有影響力的民辦高校本身就會成為當(dāng)?shù)刂匾恼瘟α?，其領(lǐng)導(dǎo)者往往居于政協(xié)或人大重要位置。第三，政府監(jiān)控手段的缺乏及操作性差。監(jiān)管缺乏細(xì)化或資源支撐，審計報表質(zhì)量很難得以監(jiān)督。對政府管理與民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)直接的界限總是模糊的，分不清楚民辦學(xué)校內(nèi)部發(fā)生的各種問題究竟哪些是政府部門應(yīng)該管的，哪些是民辦學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)。第四，民辦高校的分散性以及組織的不成熟性也會影響民辦教育的監(jiān)管。比如，我國民辦高校除正規(guī)的普通院校外，還有大量的進(jìn)行自學(xué)考試助學(xué)的機構(gòu)，這類機構(gòu)太過于分散，監(jiān)管難度更大。

在實踐中，政府對民辦高校和對舉辦者的監(jiān)控采取了哪些措施和策略？第一，通過法規(guī)或條例形式界定基本原則，“社會力量舉辦教育機構(gòu)不得以營利為目的”，“教育機構(gòu)的積累只能用于增加教育投入和改善辦學(xué)條件，不得用于分配，不得用于校外投資”等。第二，設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)與資格類，特別是設(shè)立準(zhǔn)入門檻。比如關(guān)于舉辦不同層次學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等，注冊資本、校園面積、舉辦者的資格、校長的任職資格以及教師的資格等。第三，引導(dǎo)類，主要是確立好的和差的標(biāo)準(zhǔn)，樹立示范的效應(yīng)，實際上是用政府的信譽來換取這些民辦學(xué)校的支持。第四，分割學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力，在其內(nèi)部進(jìn)行一些規(guī)定。如規(guī)定了舉辦者、校長、教職工以及受教育者的權(quán)力等，起到分割舉辦者權(quán)力的作用。第五，在某些方面辦得比較硬的是在輿論壓力比較大的事情上，在那些直接影響到政府的形象、牽涉到社會利益的事情上，政府的態(tài)度與手段是比較強硬的。比如突出的就是關(guān)于虛假廣告和學(xué)生退費的問題。第六，對突發(fā)性危機的各種強硬的處置措施，包括撤銷學(xué)校、接管學(xué)?；蛑概纱砣恕１M管政府機構(gòu)通常對民辦高校并不積極主動進(jìn)行管理，但是當(dāng)學(xué)校的內(nèi)部矛盾發(fā)展到一定程度，成為群體性事件，影響到社會穩(wěn)定時，當(dāng)?shù)卣蜁扇嗳坏拇胧５谄?，利用一些全國性的突發(fā)事件，將一些臨時性的措施變成長期性的措施，針對個別民辦學(xué)校的措施變?yōu)槿珖缘拇胧?，所謂的“一家生病，全國吃藥”即是如此，全國吃藥主要是起到預(yù)防作用，同時也趁機將一些平時難以實現(xiàn)的做法在這個時期順利地推行下去，即所謂的利用“機會之窗”。

同時，民辦高校舉辦者應(yīng)對政府監(jiān)管也很有策略。第一，建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和強大的支持系統(tǒng)，在遇到不利環(huán)境時利用各種渠道發(fā)聲，對政府有關(guān)部門造成一定的壓力。第二，盡可能多的獲得合法性，在形式或話語上與政府的希望保持一致，甚至讓渡一些權(quán)力，但能夠“為我所用”。第三，利用政府的擔(dān)心與政府?dāng)偱?，或發(fā)出威脅，或裝出無賴狀：政府對安全穩(wěn)定的擔(dān)心以及對財政負(fù)擔(dān)的擔(dān)心，常常成為政府的“軟肋”。第四，有著控制財權(quán)的各種辦法。舉辦者最關(guān)心的就是錢與權(quán)的問題，實際上舉辦者在這方面有各種各樣的方法，最簡單的辦法就是夸大成本，以次充好，以少充多；將學(xué)校一些營利賺錢的業(yè)務(wù)由董事會或舉辦者直接管理。第五，舉辦者退出時的利益取得。民辦高校創(chuàng)辦者或舉辦者不但可以占有和支配在校期間獲得的經(jīng)濟利益，而且在受到年齡限制以及其他方面的約束而占有能力較低的情況下，還會出現(xiàn)舉辦者的更替。

其次是民辦高校的舉辦者與民辦高校辦學(xué)者的關(guān)系。舉辦者與辦學(xué)者之間也存在權(quán)力的排他性問題。民辦高校舉辦者并不能夠完全代表民辦高校的利益或意志，這兩者之間常常被扭曲。在董事長與校長不一致的情況下，尤其是在投資公司的情況下，兩者利益不一致的情況就比較普遍。因為兩者的動機和出發(fā)點不同，兩者往往會出現(xiàn)沖突，兩者之間如有意見分歧，舉辦者可以通過董事會等合法形式撤換辦學(xué)者(校長)。也有辦學(xué)者把舉辦者更換的情況，但這種情況較少。

最后是學(xué)校的自主性與政府的控制。民辦高校的獨立性發(fā)展起來后，教育者能自主管理學(xué)校，這往往和政府的預(yù)期一致。但有時民辦高校的自主發(fā)展并不是政府樂見的，他們之間存在一些矛盾。

從長遠(yuǎn)來看，民辦高等教育未來發(fā)展空間出現(xiàn)了以下趨勢：第一，學(xué)齡人口減少，高等教育大眾化速度放慢，政府財政能力增強，對公辦學(xué)校投入增多，都可能致使民辦高校發(fā)展空間的進(jìn)一步壓縮；第二，對教育質(zhì)量的要求越來越高，投入要求不斷增大，民辦高校出現(xiàn)財務(wù)困難，面臨著一定的財政危機；第三，政府對公益性的強調(diào)與重視以及介入手段的多樣性，可能會使民辦高校的功能在新時期發(fā)生變化，談判的劑量會削弱，政府的量會增加，同時政府的公益性要求可能會增強，監(jiān)督手段也會多樣化；第四，民辦高校內(nèi)部權(quán)力分享的要求增長。在民辦高校內(nèi)部，教師開始也不把學(xué)校看做是董事長或創(chuàng)辦者的，而看作是大家的。雖然學(xué)校教師代表大會、工會的作用是虛的，但教師會通過這種渠道要求分享對學(xué)校治理的權(quán)力，所以學(xué)校內(nèi)部要求分享權(quán)力的壓力也會增大；第五，民辦高校舉辦者需求層次的提升。民辦高校辦學(xué)者的需求層次也會發(fā)生變化，最初是追求經(jīng)濟利益，最后可能是追求自我滿足、自我價值的實現(xiàn)，這種情況有利于學(xué)校向著公益性、自主性的方向演變。

(責(zé)任編輯毛紅霞)