楊榮珍

中美歐汽車零部件爭端案是中國作為被訴方完整經(jīng)歷了WTO爭端解決所有程序而結(jié)案的第一個案件,雖然最終中國采取的措施被裁定違反WTO規(guī)則而被迫對該措施進(jìn)行了調(diào)整,但該案所涉及的爭端事項(xiàng)、爭端各方采取的策略等對我國今后應(yīng)對類似案件仍具有重要借鑒意義。

一、案情簡介

2006年3月30日,歐盟和美國向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)提出就“中國汽車零部件的進(jìn)口措施”進(jìn)行磋商(案件編號:DS339、DS340)。被訴措施包括:2004年5月21日國家發(fā)改委8號令關(guān)于汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策;2005年4月1日開始實(shí)施的海關(guān)總署令第125號《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》;2005年4月1日生效的海關(guān)總署公告2005年第4號《進(jìn)口汽車零部件構(gòu)成整車特征核定規(guī)則》。上述三項(xiàng)法規(guī)確立了對在中國市場上銷售的某些汽車型號整車中使用的進(jìn)口零部件征收稅費(fèi)的制度,對于“構(gòu)成整車特征的進(jìn)口零部件”,征收與進(jìn)口整車相同的25%的“關(guān)稅”;對于不構(gòu)成整車的進(jìn)口零部件,則征收10%的關(guān)稅。是否構(gòu)成“整車特征的進(jìn)口零部件”,以進(jìn)口零部件的價值是否達(dá)到整車價值的60%作為標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟和美國認(rèn)為,中國的相關(guān)措施對進(jìn)口汽車零部件構(gòu)成了歧視,違反了:(1)《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMS)第2條;(2)《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT1994)第2條第1款、第3條第2、4、5款、第11條第1款;(3)《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》(SCM)第3條1、2款;以及(4)《中國加入議定書》第1條第2款和第7條第3款,及《中國加入工作組報(bào)告》第93、203條的規(guī)定。2006年4月13日,加拿大也就上述措施提出磋商請求(DS342)。

由于磋商沒有達(dá)成結(jié)果,2006年9月15日,美、歐、加提出設(shè)立專家組請求。2007年1月9日,世貿(mào)組織總干事拉米指定專家組成員,專家組成立。2008年7月18日,專家組完成裁決報(bào)告,認(rèn)定中國采取的措施違反了GATT1994第3條的國民待遇規(guī)定和《中國加入工作組報(bào)告書》第93條的承諾。出于“司法經(jīng)濟(jì)” (Judicial economy)考慮,專家組未對爭議事項(xiàng)是否違反TRIMS、SCM進(jìn)行審理。中方于2008年9月15日向爭端解決機(jī)構(gòu)提出上訴。上訴機(jī)構(gòu)于2008年12月15日完成上訴審查,提出報(bào)告。上訴機(jī)構(gòu)維持了專家組關(guān)于中國采取措施違反GATT1994第3條國民待遇規(guī)定的裁決,但認(rèn)為中方措施不違反《中國加入工作組報(bào)告書》第93條的承諾,并建議中國采取行動使被訴措施符合其在GATT1994下的承諾義務(wù)。

2009年8月28日,中國工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合簽發(fā)10號令,對《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中的“進(jìn)口管理”部分做出修改,并從9月1日起實(shí)施。修改的核心內(nèi)容,就是不再執(zhí)行從2005年4月1日開始實(shí)施的《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》。至此,中方完全履行了WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的裁決。

二、案件爭議焦點(diǎn)及裁決內(nèi)容

雖然該案申訴方提出的主張涉及多項(xiàng)WTO規(guī)則,但最終爭議的焦點(diǎn)主要集中在兩個方面:中國采取的措施是否違反GATT1994和是否違背中國入世承諾。

(一)涉案措施是否違反GATT1994

申訴方認(rèn)為中國采取的措施違反了GATT1994的兩個條款:第2條和第3條,GATT1994第2條是有關(guān)按照關(guān)稅減讓表履行關(guān)稅減讓義務(wù)的規(guī)定,第3條是關(guān)于國內(nèi)稅費(fèi)征收、允許的數(shù)量限制以及影響國內(nèi)銷售、購買、運(yùn)輸、分銷和使用要求的國民待遇規(guī)則。中方則主張?jiān)摯胧儆贕ATT1994第2條允許的“邊境措施”而非受GATT1994第3條約束的“國內(nèi)措施”, 而作為邊境措施其目的在于限制規(guī)避關(guān)稅的行為。作為關(guān)稅措施,中方認(rèn)為被訴措施沒有違反關(guān)稅減讓承諾。同時中國采取的措施也符合WTO其他成員規(guī)制規(guī)避關(guān)稅行為的習(xí)慣做法。申訴方指控中方措施同時違反GATT第2條和第3條,說明其在認(rèn)定該措施屬關(guān)稅措施或國內(nèi)稅措施上存在自相矛盾。

專家組對上述爭議問題做出了裁決:首先,關(guān)于爭議措施屬于“邊境措施”還是“國內(nèi)措施”,專家組根據(jù)以下幾方面的重要法律特征認(rèn)定中國的措施屬于國內(nèi)措施而非普通關(guān)稅:(1)付費(fèi)義務(wù)產(chǎn)生于汽車零部件進(jìn)入中國關(guān)稅區(qū)并且被加工成汽車之后;(2)支付費(fèi)用的通常是汽車生產(chǎn)商而非進(jìn)口商;(3)費(fèi)用的課加是根據(jù)進(jìn)口零部件的使用情況來確定。即費(fèi)用支付不是基于本批零部件進(jìn)入關(guān)稅區(qū)的情形,而是基于其他國家或進(jìn)口商的其他零部件或國產(chǎn)零部件,與本批進(jìn)口零部件的后續(xù)共同在一種車型中的使用情況;(4)同一船舶或同一容器裝載的完全相同的汽車零部件可能因?yàn)楸挥糜诘能囆筒煌n以不同的稅率;(5) 決定是否征收費(fèi)用的不是進(jìn)口時的申報(bào),而是汽車整車裝配/生產(chǎn)完成后的稅務(wù)申報(bào)。進(jìn)口時的申報(bào)并不決定或必然影響涉案措施規(guī)定收費(fèi)的最終是否適用。

其次,被訴措施所規(guī)定的規(guī)則限制了依據(jù)關(guān)稅稅則中的汽車散件類產(chǎn)品進(jìn)口的汽車零件在進(jìn)入中國市場后的使用,被訴措施違反了GATT1994第3條關(guān)于國內(nèi)稅費(fèi)和法律法規(guī)及國內(nèi)要求方面的國民待遇規(guī)則,因?yàn)橹袊鴮M(jìn)口汽車零件征收的費(fèi)用超過對國內(nèi)同類產(chǎn)品(汽車零件)征收的費(fèi)用,并且這種針對進(jìn)口汽車零件實(shí)施的措施使得進(jìn)口零件的待遇低于中國國內(nèi)同類汽車零件,同時構(gòu)成了對進(jìn)口汽車零部件使用的限制。

專家組的上述裁決在上訴程序中得到了上訴機(jī)構(gòu)的支持。上訴機(jī)構(gòu)舉了一個例子對其裁決加以說明:在汽車生產(chǎn)商不直接進(jìn)口零部件,而是從國內(nèi)其他獨(dú)立的第三方供應(yīng)商處購買零部件的情況下,該第三方進(jìn)口這些零部件的清關(guān)費(fèi)用為10%的關(guān)稅;然而同樣的零部件可能在裝配后被課加25%的稅費(fèi)一一如果它們被出售給一個汽車生產(chǎn)商并且被裝配到達(dá)到涉案措施規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的車型上。顯然,這增加了使用進(jìn)口零部件的汽車生產(chǎn)商的成本負(fù)擔(dān)。

(二)涉案措施是否違背中國入世承諾

關(guān)于涉案措施是否違背中國入世承諾的爭議主要集中于是否違背《中國加入工作組報(bào)告書》第93段的規(guī)定。該段的規(guī)定是:“有關(guān)汽車零件關(guān)稅待遇的問題,中國代表確認(rèn)未對汽車的成套散件和半成套散件設(shè)立關(guān)稅稅號。如中國設(shè)立此類稅號,則關(guān)稅將不超過10%?！鄙暝V方認(rèn)為,中國對“構(gòu)成整車特征的零部件”征收25%的關(guān)稅,違反了上述承諾。

專家組的裁決指出:中國的被訴措施列明將全散件和半散組裝套件按照25%征收關(guān)稅的做法,在事實(shí)上創(chuàng)造了一個關(guān)稅分類;《中國海關(guān)2005年進(jìn)出口關(guān)稅》中提到了全散組裝套件和半散組裝套件這樣的名詞而且在實(shí)踐中也要求報(bào)關(guān)聲明對全散件和半散件按照機(jī)動車分類,這些事實(shí)表明,中國海關(guān)實(shí)踐中存在全散組裝件和半散組裝件的分類,專家組認(rèn)為,對事實(shí)上存在的這種關(guān)稅分類產(chǎn)品按照25%征收關(guān)稅就是違反了《中國加入工作組報(bào)告書》第93段的承諾。

上訴機(jī)構(gòu)對該問題的裁決則否定了專家組的上述判斷。中方在上訴中指出,我國在《構(gòu)成整車特征的汽車零部件進(jìn)口管理辦法》中并沒有直接規(guī)定全散件(CKD)和半散件(SKD)的進(jìn)口關(guān)稅率,而是使用了“構(gòu)成整車特征”一詞,只有在符合《辦法》規(guī)定的三條標(biāo)準(zhǔn)之一時,方適用整車稅率。上訴機(jī)構(gòu)基本認(rèn)同這一主張,指出:被訴措施中對“構(gòu)成整車特征的零部件”征收25%關(guān)稅的規(guī)定并不屬于《中國加入工作組報(bào)告書》第93條關(guān)于“如果創(chuàng)造全散件和半散件的關(guān)稅分類,則其稅率不能超過10% ”規(guī)定中所指的“全散件”和“半散件”的關(guān)稅分類,因此中國的措施并沒有違反《報(bào)告》第93條的規(guī)定。換言之,上訴機(jī)構(gòu)不同意專家組將中國的措施分成適用普通關(guān)稅規(guī)則的一般零件和適用于全散件和半散件的《報(bào)告》第93段規(guī)定的兩種情況,認(rèn)為根據(jù)被訴措施的文字規(guī)定,“全散組裝件和半散組裝件”不屬于被訴措施執(zhí)行范圍內(nèi)的一類產(chǎn)品,因此在上訴機(jī)構(gòu)的裁決意見中,中方的被訴措施中所涉及的汽車零件都屬于普通的汽車零件,應(yīng)當(dāng)適用于GATT1994關(guān)于普通關(guān)稅和國民待遇的規(guī)則。

三、案例評析

如上所述,雖然中方在爭端解決程序中的部分主張得到WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的支持,但在關(guān)鍵的爭議焦點(diǎn)即爭議措施是否屬于“國內(nèi)措施”、是否違反國民待遇原則的問題上,專家組和上訴機(jī)構(gòu)均支持了申訴方的主張,導(dǎo)致中方最終敗訴并被迫修改了相關(guān)法規(guī)規(guī)定。作為中國“入世”后被訴爭端解決的第一案,該案對今后我國在相關(guān)領(lǐng)域制定產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)、應(yīng)對貿(mào)易爭端等方面具有重要的借鑒與啟示。

第一,申訴方要指控的焦點(diǎn)問題可能只有一個,但會將與此有關(guān)的WTO規(guī)則盡可能多地列舉出來。例如,本案中,申訴方不僅指控中國的措施違反GATT1994第2條、第3條,同時也指出中方措施違反了TRIMS、SCM等協(xié)議以及中國的入世承諾。有學(xué)者指出,這是一種“寧可錯用一千,不可放過一條”的策略。首先,指控中國措施同時違反GATT1994第2條、第3條,說明申訴方在認(rèn)定該措施屬于關(guān)稅措施還是國內(nèi)措施上最初也存在矛盾,因?yàn)檫@兩個條款約束的對象分別是關(guān)稅措施和國內(nèi)措施。在案件審理過程中,由于中方主張?jiān)摯胧儆陉P(guān)稅措施,并且證明該措施未違反GATT1994第2條的規(guī)定,申訴方才逐漸將申辯的重點(diǎn)放在了論證該措施屬于國內(nèi)措施并且違反國民待遇原則上來。其次,將被訴措施與TRIMS、SCM等協(xié)議拉到一起實(shí)屬勉強(qiáng),但申訴方提出的這些主張中方又不得不認(rèn)真應(yīng)對,增加了很大的應(yīng)訴負(fù)擔(dān)。本案中申訴方的這一策略值得我國借鑒,在對其他成員提起WTO爭端解決案件時,可以將與爭議問題有直接關(guān)系或間接關(guān)系的協(xié)議盡可能多地列舉出來,以期在某一點(diǎn)上能取得突破。

第二,國內(nèi)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)在制定法律、法規(guī)時,應(yīng)爭取實(shí)現(xiàn)“事前審查”,以防被他國投訴時造成被動。WTO爭端解決程序中爭議的對象主要包括兩類:一是法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件;二是行政機(jī)關(guān)采取的某些措施和行為。從我國加入WTO后被其他成員投訴的事項(xiàng)來看,有很大部分屬于法律、法規(guī),這是因?yàn)橐环矫孢@些法律文件是普遍適用的,對經(jīng)濟(jì)生活的影響較大;另一方面在于法律文件是以文字載體固定下來并需要對社會公眾公布的,便于申訴方仔細(xì)研究其內(nèi)容與文字,從中找出不符合WTO規(guī)則之處。而我國每年制定實(shí)施的法律、法規(guī)數(shù)量眾多,特別是由各行政部門制定的法規(guī)、規(guī)章,不可能要求其制定者都能熟悉并掌握WTO規(guī)則,以事先判斷其制定的法規(guī)是否有違反WTO規(guī)則之處。因此,我國有必要建立一種相關(guān)法律、法規(guī)的“事前審查”機(jī)制,在其出臺前,由精通WTO相關(guān)規(guī)則的專家予以審查,對不符合WTO規(guī)則的規(guī)定或某些用語進(jìn)行調(diào)整、修改,或阻止其通過,以盡量減少可能由此引起的多邊爭端。

第三,學(xué)習(xí)巧妙運(yùn)用WTO規(guī)則。本案中,爭議措施出臺的初衷可能并不是為了對外國產(chǎn)品實(shí)施歧視,而主要是為了制止外國進(jìn)口產(chǎn)品采取“化整為零”的方式規(guī)避關(guān)稅的行為。中方在答辯中也強(qiáng)調(diào)了這一措施出臺的動機(jī)。但從WTO爭端解決機(jī)構(gòu)審理案件的慣例看,它并不重視某一措施實(shí)施的“動機(jī)”或“目的”,而更主要的審理該措施的具體內(nèi)容和實(shí)施效果。從國外經(jīng)驗(yàn)看,各國大都有此類反規(guī)避的措施,但主要是以原產(chǎn)地規(guī)則來規(guī)范。而我國采取的措施由于實(shí)施的方式易被人誤解,而最終被認(rèn)定為屬于違反國民待遇原則的國內(nèi)措施。因此,借鑒本案的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),以后出臺類似政策、措施時,應(yīng)當(dāng)更多地借鑒他國經(jīng)驗(yàn),例如從原產(chǎn)地規(guī)則角度出發(fā),實(shí)現(xiàn)反規(guī)避的目標(biāo)。

第四,及時履約,樹立良好形象。中國加入WTO以來,一直很認(rèn)真地履行各項(xiàng)承諾,樹立了誠實(shí)守信的負(fù)責(zé)任大國形象。本案敗訴后,我國主動在履行期限內(nèi)修改了相關(guān)法規(guī),完全履行了WTO爭端解決機(jī)構(gòu)的裁決。這一方面體現(xiàn)了對WTO爭端解決機(jī)構(gòu)裁決的尊重,另一方面,爭議措施已經(jīng)實(shí)施了四年多,在此期間國內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展,已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初制定政策的目標(biāo)。因此,雖然在爭端中敗訴,但我們并沒有太大的實(shí)際損失,反而由于及時主動履行裁決,有利于維護(hù)我國在WTO中的聲譽(yù)?！?/p>

注釋:

1中美集成電路增值稅退稅政策案(DS309)雖在時間上屬于中國被訴WTO的第一案,但由于該案經(jīng)過磋商實(shí)現(xiàn)了協(xié)商解決,故未進(jìn)入專家組、上訴程序等WTO爭端解決的實(shí)質(zhì)審查階段。