■ 長沙國家高新區(qū)

建立科學考核指標體系 推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變
——基于長沙高新區(qū)建設國家創(chuàng)新型科技園區(qū)的實踐與思考

■ 長沙國家高新區(qū)

目前，長沙高新區(qū)將自身在建設國家創(chuàng)新型科技園區(qū)中的戰(zhàn)略定位確定為“兩區(qū)一極”，即建設中部地區(qū)自主創(chuàng)新領(lǐng)航區(qū)、“兩型社會”（資源節(jié)約型和環(huán)境友好型）示范區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟增長極。近幾年，長沙高新區(qū)在國家創(chuàng)新型科技園區(qū)的創(chuàng)建過程中，成立了領(lǐng)導小組，建立了工作制度，明確要求凡涉及創(chuàng)新型科技園區(qū)建設，不管是市直單位還是高新區(qū)，都要嚴格實行考評，并將考核結(jié)果作為各單位各部門推進創(chuàng)新型城市建設的一個重要考核依據(jù)。

按照科技部制訂發(fā)布的《國家建設創(chuàng)新型科技園區(qū)指南》（以下簡稱《建設指南》）的整體導向和目標要求，建設創(chuàng)新型科技園區(qū)，就是強調(diào)國家高新區(qū)要在發(fā)展路徑上實現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，把國家高新區(qū)建設成為有引領(lǐng)示范作用的、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代城市功能區(qū)，使之真正成為國家創(chuàng)新體系的重要支撐和區(qū)域創(chuàng)新體系的中樞。新時期，國家高新區(qū)面臨著轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進自主創(chuàng)新、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)新的要求和新的使命。因此，如何堅持深化改革、不斷強化國家高新區(qū)體制機制創(chuàng)新，建立科學的考核評價指標體系，推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，業(yè)已成為國家、地方政府和高新區(qū)共同關(guān)注的重大課題。

一、推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必須直面現(xiàn)行考核指標體系的問題

自國家高新區(qū)建立以來，國家科技部先后于1993年、1999年、2004年制定和修改了國家高新區(qū)評價指標體系，并于2008年出臺了新的國家高新區(qū)評價指標體系，從而不斷豐富和完善了對國家高新區(qū)的考評體系和機制。毋庸置疑，國家高新區(qū)評價指標體系對不同時期高新區(qū)的建設和發(fā)展，搭建了一個重要的制度平臺，起到了重要的促進作用，推動了高新區(qū)快速發(fā)展。但也應當看到，目前在國家高新區(qū)的考核評價制度上還存在不足，難以適應園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的整體要求。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.考核指標取向上存在差異性

考核指標取向上的差異主要是國家科技部與地方政府在設計考核主要指標和相關(guān)權(quán)重的取向上有所不同。從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度看，國家高新區(qū)是體現(xiàn)國家意志、承擔國家使命、實現(xiàn)國家目標、“發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的主力軍，其發(fā)展必須著眼于國家整體戰(zhàn)略。因此，國家科技部的考核取向確定為引導國家高新區(qū)堅持走自主創(chuàng)新發(fā)展道路，為建設創(chuàng)新型國家、促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)和示范帶動作用。國家制定高新區(qū)評價指標體系的原則是將國家高新區(qū)作為國家的政策工具，評價指標體系定位于“政策評價”，從“四位一體”和“五個轉(zhuǎn)變”出發(fā)建立指標體系；從支撐性、投入性和產(chǎn)出性等不同角度選取指標，盡可能使同一層次各指標具有獨立性；用效率等比值型指標，不用總量等規(guī)模型指標，消除總量或規(guī)模等政策覆蓋面的差異性影響。

而地方政府從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求出發(fā)，加之受傳統(tǒng)政績觀的影響，對所轄國家高新區(qū)的考核主要指標設置往往與國家科技部的考核不同。一是重經(jīng)濟規(guī)模，輕發(fā)展質(zhì)量。在一些地方，考核評價過于追求經(jīng)濟指標，片面追求GDP的規(guī)模與增長速度，忽略經(jīng)濟增長的質(zhì)量、效益，特別是不重視經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。二是重有形顯績，輕無形潛績。從各地發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于有形的顯績見效快，因而重招商引資、重經(jīng)濟擴張，熱衷于做表面文章、“面子工程”、“數(shù)字工程”，不愿做時效長、打基礎的工作，如技術(shù)研發(fā)、項目孵化和科技創(chuàng)新，忽視高新區(qū)所肩負的國家使命。三是重當前利益，輕長遠發(fā)展。有些地方往往關(guān)注一些當前量化的經(jīng)濟社會指標完成情況，對那些周期長、見效慢但關(guān)系國家和地區(qū)發(fā)展大計的事業(yè)，卻不愿多去考慮和投入，挫傷高新區(qū)推動自主創(chuàng)新的積極性。

2.考核評價主體上造成多重性

依據(jù)“國家目標、地方組織、市場導向”原則而建立起來的國家高新區(qū)，是改革開放的示范區(qū)，從誕生之日起，就面臨著國家科技部和地方政府的雙重考核評價體系。以長沙高新區(qū)為例，近年來面臨的考核評價主要來自“兩個層面四大體系”。從國家層面上，長沙高新區(qū)要接受新的國家高新區(qū)評價指標體系的評估，而長沙高新區(qū)作為國家創(chuàng)新型科技園區(qū)，又必須接受《建設指南》的考核，兩個體系大小指標有近80項；從地方層面上，長沙高新區(qū)是湖南省長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)和長沙大河西先導區(qū)的核心區(qū)，要接受省、市政府關(guān)于“兩型社會”建設的考核，而長沙高新區(qū)黨工委、管委會作為長沙市委、市政府派出機構(gòu)，還要接受市委、市政府的年度目標績效考核，這兩大體系各類指標有上百項。無論哪種考核評價，其出發(fā)點和落腳點都是好的，都是為了促進工作、促進發(fā)展，但由于考核主體和體系的多重性，在實踐中容易導致高新區(qū)疲于應付、無所適從。在此情形下，國家高新區(qū)如完全按照國家要求圍繞自主創(chuàng)新進行建設和發(fā)展，則難以滿足地方政府的現(xiàn)實需求；如完全按照地方政府以GDP、招商引資、財政稅收等主要目標來開展工作，則難以勝任“體現(xiàn)國家意志，承擔國家使命，實現(xiàn)國家目標”的職責?！翱h官不如現(xiàn)管”，“計劃不如現(xiàn)得”，在現(xiàn)有體制機制下，國家高新區(qū)只能在滿足地方政府指令、保住“帽子”的同時，盡量接受科技部的指導?！笆直矶伞备嬖V我們：一個人只有一只表時，可能知道現(xiàn)在是幾點鐘，而當他同時擁有兩只表時卻無法確定時間，這表明兩只表并不能告訴一個人更準確的時間，反而會使看表的人失去對準確時間的信心。這給我們很直觀的啟發(fā)：對同一個人或同一個組織不能同時采用兩種不同的方法，不能同時設置兩個不同的目標，甚至每一個人不能由兩個人來同時指揮，否則將使組織或個人無所適從，對高新區(qū)的考核更是如此。

3.考核內(nèi)容設置上缺乏約束性

科技部對國家高新區(qū)的考核評價體系，從早期的1993年版、1999年版、2004年版到2008年版，圍繞園區(qū)發(fā)展方向、區(qū)域協(xié)調(diào)推進、強化自主創(chuàng)新、不斷優(yōu)化環(huán)境和便于評價操作等方面，內(nèi)容逐步健全和完善。新的指標體系由國家高新區(qū)評價指標體系和區(qū)域環(huán)境測度指標兩大部分組成，共有7個一級指標和57個二級指標，其中，高新區(qū)評價指標體系設置了4個一級指標和44個二級指標；區(qū)域環(huán)境測度指標設置了3個一級指標和13個二級指標。應該說總體上是適應新形勢對國家高新區(qū)發(fā)展新要求的，是與時俱進的。但其中最大的缺陷在于，沒有將地方政府這個促進國家高新區(qū)發(fā)展主體的應盡職責納入考核體系，對地方政府從哪些方面支持高新區(qū)發(fā)展，以及支持的力度有多大、效果如何，沒有明確的定性定量的要求。由于對地方政府考核缺乏約束，致使整體指標的實現(xiàn)得不到地方政府有力支持，達不到預期效果，最終導致整個指標體系缺乏執(zhí)行力、沒有權(quán)威性。同樣，新的指標體系也沒有對省級科技主管部門進行考核，高新區(qū)在一定程度上難以得到省級科技主管部門從重大科技項目、公共技術(shù)平臺建設、重大園區(qū)政策等方面的傾斜和支持。

4.考核結(jié)果運用上沒有激勵性

考核評價工作的生命力在于考評結(jié)果的運用，而在實際操作中，往往是認認真真抓考評，考評獎罰無結(jié)果。主要表現(xiàn)在三個方面：一是未對外公布。通常科技部對于考核結(jié)果只作內(nèi)部排名參考，既沒有向國家高新區(qū)所在地黨政部門通報，也沒有對社會進行公開發(fā)布。二是未落實兌現(xiàn)。沒有按照考核結(jié)果對相關(guān)園區(qū)進行升級、淘汰，沒有與領(lǐng)導干部的選拔任用緊密掛鉤。由于考核結(jié)果的不兌現(xiàn)，從而使考核指標體系得不到地方政府和高新區(qū)管委會的高度重視。高新區(qū)發(fā)展得好與壞、快與慢一個樣，嚴重影響了考核的公信度和實際效果。三是未實行分類。目前對高新區(qū)的考核基本上是一個模式，沒有根據(jù)高新區(qū)所在地域（如發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)）、層次（一線城市與二線城市）、基礎、功能定位進行區(qū)分，實行不同的考核指標和考核辦法。由于考核未能很好地體現(xiàn)分類指導原則，導致考核排名結(jié)果排在前面的總是那些“老面孔”，排在后面的也不因擔心淘汰而無所謂，長此以往，不能形成有效的激勵。

二、推動園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必須創(chuàng)新考核機制優(yōu)化指標體系

建立科學的考核指標體系是加快園區(qū)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基礎，是充分調(diào)動地方各級政府和園區(qū)積極性、做好各項工作的重要環(huán)節(jié)和重要措施，我們必須積極探索、切實推進、完善考核激勵機制?？茖W合理地確立考核指標體系，對于指導國家高新區(qū)發(fā)展，處理好中央和地方的關(guān)系，具有十分重要的積極作用，從這些年實踐的情況來看，我們認為，必須堅持“四個結(jié)合”。

1.國家考核與地方考核相結(jié)合

國家考核是導向，是標桿，但只有與地方考核相銜接，才能發(fā)揮其重要的導向功能。建立新的科學的考核指標體系既要堅持國家標準和系統(tǒng)、全面的原則，又要結(jié)合區(qū)域指標，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，要充分考慮不同地區(qū)在發(fā)展基礎、資源稟賦、工作條件上的差異，綜合把握客觀條件與主觀努力等因素。另一方面，要在指標總量的基礎上，將有關(guān)指標向各高新區(qū)及其所在地方政府進行分配和界定，確定各影響因素的權(quán)重。通過指標結(jié)構(gòu)的調(diào)整和二者的相互融合，引導地方政府把貫徹國家標準作為地方考核的前提，突出對高新區(qū)自主創(chuàng)新能力、新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展、服務于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的考核，真正使國家高新區(qū)按照國家標準推進建設，按照地方政府要求推動發(fā)展。

2.自主創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合

加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，根本出路在自主創(chuàng)新。經(jīng)濟增長的速度和規(guī)模不重視不行，片面追求也不行。自主創(chuàng)新真正成為經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力不能一蹴而就，需要一個過程。建立科學的考核指標體系，既要強調(diào)以自主創(chuàng)新推進經(jīng)濟發(fā)展，又要考慮當前經(jīng)濟發(fā)展所處的階段和經(jīng)濟生活中的深層次問題，在重視發(fā)展速度和規(guī)模的同時，更加注重質(zhì)量效益，更加重視提高自主創(chuàng)新能力。國家高新區(qū)要堅持“自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來”的方針，促進產(chǎn)業(yè)與技術(shù)、經(jīng)濟與科技緊密結(jié)合，在保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的同時，使園區(qū)發(fā)展從主要依靠物質(zhì)資源消耗逐步走上創(chuàng)新驅(qū)動的軌道。

3.定量指標與定性指標相結(jié)合

新的國家高新區(qū)評價指標體系的44個二級指標中，定量指標就有39個，而定性指標僅有5個?！督ㄔO指南》中的12大指標全都是量化目標。眾所周知，影響高新區(qū)發(fā)展的因素是多方面的，定量的指標能客觀、精確地說明問題，但有些非常重要而又不宜量化的因素，如園區(qū)領(lǐng)導班子建設、文化建設、企業(yè)家精神、政策法規(guī)和政府支持等，不把這些因素引入指標體系，將會影響到評價的效度和信度，并且某些定性的因素更能揭示出事實的根源。因此，綜合運用定量和定性相結(jié)合的方法，可使考核結(jié)果更加全面、準確、可信，體現(xiàn)可操作性。定性與定量相結(jié)合建議采取定性為主、定量為輔，定量前置、發(fā)現(xiàn)問題，針對問題、定性考核的方式。

4.規(guī)定動作與自選動作相結(jié)合

現(xiàn)行的考核體系只有規(guī)定動作，沒有自選動作，通過剛性指標和措施強調(diào)自上而下的指標控制，缺乏彈性和應變能力，不能達到上下互動的理想效果。因此，建立科學的考核指標體系，既要有剛性的指標要求，又要給予各高新區(qū)結(jié)合自身實際發(fā)展的主動權(quán)，在考核指標體系中適當加入特色分值。只有實行“規(guī)定動作”與“自選動作”相結(jié)合，制定內(nèi)容豐富詳實的、操作性強的考核指標體系，才能讓考核評價真正成為推動地方政府和高新區(qū)指標任務完成，推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進高新區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展的“助推器”。如國家批準的長株潭城市群綜合改革實驗區(qū)，其主要目標是建設“兩型社會”，長沙高新區(qū)作為這個試驗區(qū)的核心區(qū)，可以在國家創(chuàng)新型科技園區(qū)建設和“兩型社會”建設的實踐中，創(chuàng)造、總結(jié)具有長沙特色的經(jīng)驗，并以此進一步充實考核內(nèi)容。

通過建立科學的考核指標體系，把科學發(fā)展觀和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求貫穿和體現(xiàn)其中，定期對國家高新區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的工作績效進行全面考評，一方面有利于全面了解國家高新區(qū)是否堅持按照科學發(fā)展觀的要求，切實推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實情；另一方面有利于從根本上影響國家高新區(qū)發(fā)展的理念和路徑，使之增強推動科學發(fā)展的自覺性，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐，從而引領(lǐng)國家高新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展沿著健康、可持續(xù)發(fā)展的方向前進。