馬夢(mèng)硯

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊市 830026）

一、政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的內(nèi)涵

效率這個(gè)作為自然科學(xué)領(lǐng)域的概念，在19世紀(jì)被引入管理領(lǐng)域，而這個(gè)概念被引入行政管理領(lǐng)域后，就是指行政效果與行政消耗之比。所謂政府業(yè)績，實(shí)際上是指政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ畽C(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作做出盡可能客觀的評(píng)價(jià)。因而業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)代表著政府全方位的管理工作，它包括各方面的責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)；民眾的期望；政策的產(chǎn)出；個(gè)人、局部和全局的績效互動(dòng)等等。其關(guān)鍵作用在于政府運(yùn)作和管理上引入市場(chǎng)機(jī)制，加入了成本——效益的考慮，減少了政府的浪費(fèi)，使社會(huì)資源更有效配置，同時(shí)也更能贏得公眾的支持和理解，有助于改善政府形象、提高政府聲譽(yù)。

政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)涉及到政府活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)和方面：既要提高公務(wù)員的自主性，充分發(fā)揮其能力，又要保證公務(wù)員對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，最大限度地節(jié)省資源；既要提高政府行政的效能，強(qiáng)調(diào)作為公共服務(wù)供給者的政府其管理活動(dòng)必須以公眾為中心，以公眾需要為導(dǎo)向，滿足公眾的需求，又要增強(qiáng)對(duì)公眾需求的回應(yīng)力，保證政府管理的質(zhì)量與公眾滿意度，重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出、效益與質(zhì)量。因而，政府業(yè)績不單純是一個(gè)政績層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。從框架上而言，政府業(yè)績主要包括經(jīng)濟(jì)業(yè)績、社會(huì)業(yè)績、政治業(yè)績。但這僅僅是政府業(yè)績的基本框架，而非政府業(yè)績的全部。政府業(yè)績體現(xiàn)在政府行政管理的每一個(gè)層面和領(lǐng)域，這種業(yè)績既不是政府短期投入的回報(bào)，也不是政府終端產(chǎn)品的累積，而應(yīng)該是較長時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、政治文明的總成果。

二、現(xiàn)行政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系存在的問題

1.對(duì)業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的目標(biāo)導(dǎo)向作用缺乏周密、細(xì)致的考慮

我國政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)者和實(shí)施者，往往把評(píng)價(jià)作為政府管理的一種工具，謀求管理的簡單化和控制的便捷，而對(duì)業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的目標(biāo)導(dǎo)向作用缺乏周密、細(xì)致的考慮。這是我國政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)中普遍存在的主要問題之一。另一個(gè)主要問題是沒有適時(shí)地解決評(píng)價(jià)制度的穩(wěn)定性與制度僵化之間的矛盾。制度的穩(wěn)定性是其發(fā)揮規(guī)范行為作用的前提，評(píng)價(jià)制度的變化過于頻繁，會(huì)使評(píng)價(jià)對(duì)象無所適從而不能形成合理的預(yù)期，從而引發(fā)對(duì)制度的不信任和低回應(yīng)性。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)過于強(qiáng)調(diào)GDP，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡

在片面的評(píng)價(jià)指標(biāo)引導(dǎo)下，政府只注重經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的總量，而忽略經(jīng)濟(jì)增長背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從而導(dǎo)致了低效率的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和粗放型的經(jīng)濟(jì)增長模式，制約了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在片面的評(píng)價(jià)指標(biāo)引導(dǎo)下，政府為謀求經(jīng)濟(jì)增長速度，還往往熱衷于介入或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以市場(chǎng)主體的身份盲目上項(xiàng)目、辦企業(yè)、引投資，不僅破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀運(yùn)行規(guī)律，而且在與民爭利的過程中喪失了公共性，導(dǎo)致了政府公信力下降。

3.評(píng)價(jià)主體突出主管組織，導(dǎo)致政府管理對(duì)公民的低回應(yīng)性

作為政府管理對(duì)象的社會(huì)公眾，因缺少對(duì)政府行為強(qiáng)有力的制約機(jī)制，而使得社會(huì)對(duì)政府行為的激勵(lì)和制約力量甚微。最終導(dǎo)致了政府公共服務(wù)意識(shí)淡薄、服務(wù)能力薄弱、服務(wù)質(zhì)量低下，導(dǎo)致了官民不和諧與政府面臨的嚴(yán)重信任危機(jī)。

4.多重、未系統(tǒng)化的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)制度

我國的政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)，無論在理論上還是實(shí)踐上都還尚未成熟。從實(shí)踐來看，現(xiàn)存的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)制度呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是各自為政、零散而未系統(tǒng)化；二是缺乏可持續(xù)性和穩(wěn)定性，從而造成了消極的后果。對(duì)評(píng)價(jià)制度的制定者來說，狹隘的評(píng)價(jià)視野阻礙其對(duì)價(jià)值觀念的理性思考；對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象而言，來自不同主管部門的多重評(píng)價(jià)使其疲于應(yīng)付，例行公務(wù)的數(shù)據(jù)匯報(bào)替代了以評(píng)價(jià)促革新的最終目的，表面工作的總結(jié)替代了對(duì)政府職能的深刻剖析和規(guī)范。

三、政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的核心是要建立一套科學(xué)的指標(biāo)體系，以科學(xué)地確定政府業(yè)績考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、指標(biāo)?？茖W(xué)的指標(biāo)能引導(dǎo)各級(jí)政府將工作的重點(diǎn)和注意力放在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和全面建設(shè)小康社會(huì)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和地區(qū)間的有序競爭。依據(jù)政府業(yè)績的基本價(jià)值取向，衡量政府業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)性、公平性、穩(wěn)定性、公開性、開放性、政策回應(yīng)性六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益兼有。政府是非營利組織，不以追求經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)。但這并不等于政府運(yùn)作可以不必計(jì)算經(jīng)濟(jì)效益。本文主要根據(jù)政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系的內(nèi)涵、要求及指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，確立了影響指標(biāo)、職能指標(biāo)和潛能指標(biāo)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政成本及效率、環(huán)境生態(tài)、社會(huì)保障、民生、公共安全、公共服務(wù)、民主政治、公平公正、人力資源和廉潔狀況11個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及39個(gè)三級(jí)指標(biāo)，適用于對(duì)中國各級(jí)政府的業(yè)績進(jìn)行全面、系統(tǒng)地評(píng)價(jià)。見下表

政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)表

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)

在我國，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想是不能動(dòng)搖的，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展是一切社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是人民生活水平不斷提高的必需條件。但政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)主要指的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，而不單純是經(jīng)濟(jì)規(guī)?；蛟鲩L速度。政府要以提高經(jīng)濟(jì)的整體質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整；優(yōu)化生產(chǎn)力布局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)健康、有序、高速發(fā)展。具體指標(biāo)主要有：人均GDP、GDP增長率、勞動(dòng)生產(chǎn)率。

2.行政成本及效率指標(biāo)

政府行為都是要耗費(fèi)成本的，考核政府業(yè)績而不計(jì)成本的后果是非常嚴(yán)重的，它使一部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部的“政績”變成國家的債務(wù)和財(cái)政的包袱。所以，在進(jìn)行政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)時(shí)，必須考慮到政府的施政成本問題，特別是當(dāng)涉及到“政績工程”的時(shí)候，更應(yīng)該通過經(jīng)濟(jì)審計(jì)等方式對(duì)成本進(jìn)行考核，從而保證政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的結(jié)果更真實(shí)、更可行。行政成本的高低直接反映政府業(yè)績管理的狀況。具體指標(biāo)如：財(cái)政收支、辦公成本。所謂行政效率，指的是在保證政府活動(dòng)目標(biāo)方向正確，并給社會(huì)帶來有益成果的前提下，行政活動(dòng)的產(chǎn)出與投入之比。其計(jì)算公式為：行政效率＝行政產(chǎn)出÷行政投入。通過對(duì)行政效率進(jìn)行評(píng)估，可以反映政府部門行政流程的優(yōu)劣：行政效率高，則流程合理；行政效率低，則需要進(jìn)行流程的再造。具體指標(biāo)主要有：行政決策的質(zhì)量、管理層的工作質(zhì)量、具體執(zhí)行工作的質(zhì)量。

3.生態(tài)環(huán)境指標(biāo)

營造良好的生態(tài)環(huán)境也是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，更是我國的基本國策之一。但是，當(dāng)前一些政府并未意識(shí)到這個(gè)問題的嚴(yán)重性和緊迫性，為了自身利益和眼前利益甚至不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。所以，為了有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須深化政府對(duì)環(huán)保重要性的認(rèn)識(shí)，養(yǎng)成自覺的環(huán)保意識(shí)，并將這種意識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)。具體指標(biāo)主要有：森林覆蓋率、大氣污染、水污染、環(huán)境治理。

（1）森林覆蓋率＝本地區(qū)森林面積÷本地區(qū)土地總面積×100%

（2）大氣污染和水資源污染都是對(duì)污染程度的反映，二者都是逆向指標(biāo)，與之相對(duì)的是環(huán)境治理指標(biāo)。環(huán)境治理＝環(huán)境治理投資總額÷GDP總額

4.社會(huì)保障指標(biāo)

政府社會(huì)保障指標(biāo)是用來反映和衡量政府社會(huì)保障水平的具體指標(biāo)。人民群眾僅僅依靠自身的收入，無法承擔(dān)在勞動(dòng)過程中和日常生活中可能遇到的種種不測(cè)所帶來的巨大開支，如果大量的人同時(shí)遇到這種情況，其后果必定導(dǎo)致社會(huì)的混亂，甚至動(dòng)蕩不安。因此，完善社會(huì)保障、維護(hù)社會(huì)的發(fā)展和政治的穩(wěn)定，是政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。具體指標(biāo)主要有：城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、貧困發(fā)生率、醫(yī)療保險(xiǎn)率。

（1）城鎮(zhèn)登記失業(yè)率＝城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)÷（城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)＋城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)）×100%

（2）貧困發(fā)生率＝本地區(qū)貧困線以下人口數(shù)÷本地區(qū)總?cè)丝跀?shù)

（3）醫(yī)療保險(xiǎn)率＝本地區(qū)參與醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)÷本地區(qū)總?cè)丝跀?shù)

5.民生指標(biāo)

不斷提高城鄉(xiāng)居民的物質(zhì)和文化生活質(zhì)量是政府管理的根本目標(biāo)。因此，政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)要更多地圍繞人民生活質(zhì)量和公共服務(wù)水平來設(shè)定。具體指標(biāo)主要有：農(nóng)民人均純收入、恩格爾系數(shù)、基尼系數(shù)、高等教育普及率。

（1）農(nóng)民人均純收入＝（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入－總費(fèi)用－國家稅金－上交有關(guān)部門的利潤－企業(yè)各項(xiàng)基金－村提留－鄉(xiāng)統(tǒng)籌）÷匯總?cè)丝?/p>

（2）恩格爾系數(shù)＝居民食品支出金額÷居民總支出金額。恩格爾系數(shù)是國際上通用的衡量居民生活水平高低的一項(xiàng)重要指標(biāo)，一般隨居民家庭收入和生活水平的提高而下降。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為絕對(duì)貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，30%以下為最富裕。

（3）基尼系數(shù)?；嵯禂?shù)可在0到1之間任意取值。當(dāng)基尼系數(shù)等于0時(shí)，表示收入分配絕對(duì)平均；反之當(dāng)基尼系數(shù)等于1時(shí)，表示收入分配絕對(duì)不平均。實(shí)際的基尼系數(shù)介于0到1之間。聯(lián)合國有關(guān)組織規(guī)定：基尼系數(shù)低于0.2表示收入高度平均；0.2～0.3表示比較平均；0.3～0.4表示相對(duì)合理；0.4～0.5表示收入差距較大；0.6以上表示收入差距懸殊。

（4）高等教育普及率＝本地區(qū)當(dāng)年接受高等教育人數(shù)÷本地區(qū)接受高等教育同齡人總數(shù)×100%

6.公共安全指標(biāo)

政府無論在任何時(shí)期都有維護(hù)社會(huì)治安、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序的職責(zé)。政府具有公共危機(jī)管理的職能，建立健全各種突發(fā)公共事件的緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制，建立綜合性系統(tǒng)的公共危機(jī)管理的預(yù)警和監(jiān)測(cè)體系，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，切實(shí)保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

7.公共服務(wù)指標(biāo)

為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的重要職責(zé)，其核心表現(xiàn)就是其管理的公共事業(yè)發(fā)展水平滿足社會(huì)公眾需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的程度。公共事業(yè)關(guān)系到社會(huì)公眾整體生活質(zhì)量和切身利益。具體指標(biāo)主要有：科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、城市建設(shè)、公眾滿意度。

科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率＝科技進(jìn)步速度÷產(chǎn)出量增長速度×100%

8.民主政治指標(biāo)

所謂民主政治，就是社會(huì)主義民主得到充分發(fā)揚(yáng)，依法治國基本方略得到切實(shí)落實(shí)，各方面積極因素得到廣泛調(diào)動(dòng)。這正是和諧社會(huì)內(nèi)涵體現(xiàn)的一個(gè)重要方面。這方面的指標(biāo)過去很少有，包括國家政治生活以及各個(gè)領(lǐng)域：居民、法人民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度；法律體系的完善程度；法律機(jī)制的完備程度；組織和居民知法、守法、用法、護(hù)法的程度等。

9.公平公正指標(biāo)

所謂公平公正，就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平公正得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。只有把人民與社會(huì)的關(guān)系處理好，公平與正義維護(hù)好，我們國家才能穩(wěn)定發(fā)展，社會(huì)才能和諧。公平公正主要表現(xiàn)為權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平，但基本的、大量反映的還是物質(zhì)利益方面的公平。

10.人力資源指標(biāo)

主要包括行政人員學(xué)歷結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊(duì)建設(shè)、人力資源開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃。

行政人員學(xué)歷結(jié)構(gòu)＝行政人員中本科以上學(xué)歷人數(shù)÷行政人員總?cè)藬?shù)

11.廉潔指標(biāo)

主要包括廉潔率、機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、公民評(píng)議狀況。

廉潔率＝腐敗案件涉案人數(shù)÷行政人員總?cè)藬?shù)

總之，政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，從提高政府業(yè)績的目的出發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)政府業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的規(guī)范化、制度化將為期不遠(yuǎn)。

[1][美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論（第二版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：435-437.

[2]陳國權(quán)，王柳.公職人員績效評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制問題研究[J].學(xué)術(shù)研究，2005：73—77.

[3]張建平.我國政府績效測(cè)評(píng)研究現(xiàn)狀與發(fā)展[J].學(xué)習(xí)論壇，2006：93.