田鈺燕，奉海春

（1.廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西南寧530006；2.梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

廣西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究

田鈺燕1，奉海春2

（1.廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西南寧530006；2.梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

隨著廣西農(nóng)村社會的迅速發(fā)展，建立廣西新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已成為一個被廣泛關(guān)注的問題。廣西農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在兩個方面的問題：一是制度設(shè)計缺陷，二是制度實施困境。必須從制度創(chuàng)新、政府補貼機制、科研能力建設(shè)等方面加強廣西農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

廣西；農(nóng)村；社會養(yǎng)老保險制度；制度創(chuàng)新；制度設(shè)計

一、文獻綜述與問題的提出

從世界各國的一般情況來看，無論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家，農(nóng)村養(yǎng)老保險問題基本上都是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進程而逐步得到解決。 《養(yǎng)老保險比較分析》 （美國，約翰 B·威廉姆森和弗雷德C·帕姆佩爾，2002年）對世界養(yǎng)老保險模式進行比較分析，其中最重要的一個論點是強調(diào)分析背景的重要性，這對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究具有指導(dǎo)意義。 《中國農(nóng)村老年保障：從土改中的土地到全球化的養(yǎng)老基金》 （德國，魯思來等）和 《中國農(nóng)村養(yǎng)老金：挑戰(zhàn)與政策選擇》 （Luts Leisering，貢森等）對中國農(nóng)村養(yǎng)老金制度的建立問題提出了政策建議和具體實施辦法?？傮w而言，國外專門針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究比較少。20世紀80年代以來，我國學(xué)者逐漸關(guān)注農(nóng)村社會養(yǎng)老方面的研究，形成了諸如《中國農(nóng)村社會保障制度研究》 （楊翠迎，2003年）、 《農(nóng)村養(yǎng)老保險：一種方案的設(shè)計和論證》（陳頤，2004年）、 《農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的環(huán)境建設(shè)分析》 （曹信邦，2005年）、 《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究》 （安增龍，2006年）、 《中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題研究》 （趙慶國，2006年）、《農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度理論與政策研究》 （楊翠迎，2007年）、 《中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究》 （劉昌平 殷寶明 謝婷，2008年）、 《農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度基礎(chǔ)理論框架研究》 （米紅 楊翠迎，2008年）、 《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度研究——以云南為例》（楊復(fù)興，2009年）等重要的研究成果，其中國家民委課題 《瑤族地區(qū)農(nóng)村社會福利保險與發(fā)展問題研究》 （包學(xué)雄，2005年-2007年）對建立我國瑤族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障提出了基本設(shè)想。以上研究雖然從各個層面和角度對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進行了深刻的研究，并取得了不少研究成果，但是沒有對少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的專門深入研究，同時也缺乏從經(jīng)濟、文化、社會等多層面的角度研究民族地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。廣西是多民族聚集的西部地區(qū)，少數(shù)民族人口1944萬，有12個民族自治縣、58個民族鄉(xiāng)。據(jù)統(tǒng)計，2008年末廣西農(nóng)村貧困人口234.39萬人，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為53.4%，相比全國農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)高出9.7個百分點。[1]根據(jù)國際上50%～59%為溫飽狀態(tài)的標準，廣西農(nóng)村目前處于溫飽階段。總之，研究廣西農(nóng)村養(yǎng)老保險問題不僅能為少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)提供借鑒，同時也可豐富和深化我國農(nóng)村養(yǎng)老保險理論研究。

二、廣西農(nóng)村養(yǎng)老保險基本現(xiàn)狀

（一）廣西農(nóng)村人口老齡化日益嚴重

廣西歷次人口普查數(shù)據(jù)顯示：60歲以上老年人口逐年增加 （如表）。按照國際劃分人口類型的標準，當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上人口所占比例達到或超過總?cè)丝跀?shù)的10%，或者65歲以上人口達到或超過總?cè)丝跀?shù)的7%時，其人口類型即稱為“老年型”人口，這樣的社會稱之為 “老齡社會”。2002年，廣西60歲以上人口480萬，占自治區(qū)總?cè)丝诘?0.7%，其中農(nóng)村老年人口362.89萬，占75.6%，在老年人口中，65歲以上的有360萬，占自治區(qū)總?cè)丝诘?.5%，比第五次全國人口普查指標高出0.19個百分點。[2]從以上的數(shù)據(jù)來看，廣西壯族自治區(qū)早在2002年就已經(jīng)步入老年型社會的門檻。2007年廣西65歲以上老年人口 （常住人口）達442萬，占自治區(qū)常住人口的9.3%，人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的老齡化特征。

廣西60歲以上老年人口逐年增加一覽表

（二）廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本制度及其發(fā)展

當(dāng)前廣西農(nóng)村養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老、土地保障、社會養(yǎng)老、五保供養(yǎng)和商業(yè)保險等多種形式相結(jié)合的綜合養(yǎng)老模式，其中五保村是廣西在進行五保供養(yǎng)方式變革中的偉大創(chuàng)舉。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整、農(nóng)村市場經(jīng)濟的日益發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，廣西農(nóng)村家庭養(yǎng)老和土地保障的功能逐漸弱化，社會養(yǎng)老的作用日益突出并逐漸成為我國社會保障體系的一個重要組成部分。廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系始建于20世紀90年代初，1992年10月14日廣西壯族自治區(qū)人民政府下發(fā)了 《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的通知》標志著廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險正式啟動。1994年3月12日廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的通知》提出加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展進程。廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實行以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的資金籌集方式，采取完全基金積累制的個人賬戶模式。經(jīng)過10幾年的發(fā)展，已經(jīng)具有一定的規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，截至2008年12月底，全區(qū)有14個市、88個縣、937個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8531個村、215個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，現(xiàn)有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人177.48萬人，其中5.05萬人已按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，全區(qū)基金滾存結(jié)余51934.9萬元。[3]

三、當(dāng)前廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的主要問題

（一）廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計缺陷

首先，民政部1992年制定的 《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》 （試行） （以下簡稱 《基本方案》）未能充分體現(xiàn)社會保險的互濟性原則。該方案明確規(guī)定：農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險，是國家在農(nóng)村建立的基本養(yǎng)老保障制度，標準較低，覆蓋面大。這意味著 《基本方案》將我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險定位于基本的社會養(yǎng)老保險，但是在具體的實施方案和操作中，采取的是基金積累制的個人賬戶模式，缺乏勞動者之間的互助共濟，從而無法使風(fēng)險在群體中分散。其次，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面窄，保障水平低。2008年12月底，廣西參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的有177.48萬人，僅占鄉(xiāng)村人口總數(shù)的5.96%。按照有關(guān)政策規(guī)定，月交費標準設(shè) 2、 4、 6、 8、 10、 12、 14、 16、 18、20元10個檔次。例如：20歲的參保農(nóng)民年繳240元 （月均繳納20元），55歲月養(yǎng)老金標準約為411.05元，其繳費年限有35年，若按照5%的物價指數(shù)計算，它將被貼現(xiàn)為68.26元。[4]292008年廣西農(nóng)村居民人均純收入3690.3元，農(nóng)民人均生活消費支出2985.0元，人均每月結(jié)余58.7元，可見廣西農(nóng)民的收入極其有限，所以他們在投保時一般都會選擇保費較低的檔次，再根據(jù)以上的計算可以預(yù)見農(nóng)民在年老時每月獲得的養(yǎng)老金將低于68.26元，這點錢對于農(nóng)民的養(yǎng)老幾乎起不到任何的保障作用。第三，預(yù)期基金增值標準過高，且不適應(yīng)銀行利率的調(diào)整。1994年民政部印發(fā)的 《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老金計發(fā)辦法》 （試行）規(guī)定：1991年至1993年12月31日按8.8%計息；從1994年1月1日起按12%計息，屆時按民政部統(tǒng)一規(guī)定的利率執(zhí)行。實際上，從1996年下半年以來，中國人民銀行連續(xù)降低人民幣存、貸款利率，在投資渠道單一的情況下，這樣勢必會造成未來償付能力不足或降低支付養(yǎng)老金待遇標準的困境。

（二）廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施困境

第一，政策的執(zhí)行者在具體操作過程中違背了自愿投保的原則。1994年廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳下發(fā)的 《關(guān)于積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的通知》明確規(guī)定：在工作中要嚴格按政策辦事，堅持自愿原則，不搞強迫命令。但是為了加快廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的進展，趕上先進的省、區(qū)以及顧及領(lǐng)導(dǎo)的政績，強制性地將自愿性農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的參保率納入政府工作目標，并要求基層單位必須完成規(guī)定的工作目標。這樣造成了農(nóng)民對制度不信任，違背了該項制度的初衷。其次，繳費補助標準不統(tǒng)一導(dǎo)致繳費不公平。[4]36《基本方案》規(guī)定：資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付；國家政策扶持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)。這就意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平較高的地方可以向農(nóng)民提供補助，并享受國家的優(yōu)惠政策。像廣西這樣的少數(shù)民族人口多的西部地區(qū)，工業(yè)不發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展落后于中、東部，農(nóng)民實實在在能得到的集體補助很少或者沒有，這樣必然會出現(xiàn)各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補助額度和待遇標準不一致的問題，進一步加大地區(qū)之間的收入差異。第三，基金管理體制不規(guī)范，保值增值困難。 《基本方案》規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金以縣為單位統(tǒng)一管理，保值增殖主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)隸屬于地方政府，缺乏獨立性，管理體制不順，這樣容易出現(xiàn)政府挪用、擠占甚至貪污農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的情況。此外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資渠道單一，受銀行利率影響嚴重。1996年下半年以來，中國人民銀行連續(xù)下調(diào)利率，再加上通貨膨脹、物價上漲和管理不當(dāng)?shù)纫蛩兀r(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金保值增值就更加困難了。

四、建立和完善廣西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的政策建議

2002年黨的十六大提出了 “在有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”之后，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作在全國廣泛開展，目前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作已經(jīng)取得一定成效。截至2008年末，全國參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為5595萬人，比上年末增加424萬人。2008年共有512萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比上年增加120萬人。[5]在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點過程中，形成了諸如四川通江、廣東東莞、蘇州、北京等典型特色的制度模式。廣西起步比較晚，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，需要在借鑒部分省市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的實際情況，創(chuàng)新廣西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式。

（一）加強廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新

基于廣西經(jīng)濟發(fā)展水平不高、多民族聚集等實際情況，廣西可借鑒部分省市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革試點的經(jīng)驗。如：四川通江模式（“糧食換保障”、 “保險手冊質(zhì)押貸款”），北京模式 （基本養(yǎng)老金+個人賬戶），蘇州模式 （政府主導(dǎo)下的 “一個體系、兩種辦法”），等等，[4]40-53借鑒這些模式，廣西可結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)的社會狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平和文化習(xí)俗等多方面因素，從融資制度、管理制度和管理方式等3個方面創(chuàng)新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

首先，融資制度創(chuàng)新。廣西北部灣銀行是由廣西壯族自治區(qū)人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)下惟一的區(qū)域性、國際化、股份制特色銀行，廣西可以借鑒四川通江的保險手冊質(zhì)押貸款的做法，與廣西北部灣銀行合作，在欽州市、北海市、防城港市和區(qū)內(nèi)其他設(shè)立北部灣銀行分支機構(gòu)的地區(qū)實行保險手冊質(zhì)押貸款。

其次，管理制度創(chuàng)新。2008年11月，廣西勞動和社會保障廳調(diào)研組到梧州、賀州等地就新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作征求基層意見，下發(fā)了《關(guān)于推薦新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點縣 （市）的通知》、 《廣西壯族自治區(qū)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》。2009年10月，廣西啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，由于試點工作剛剛開展，建議進一步加強相關(guān)制度的匹配建設(shè)，各試點要結(jié)合自身的情況，制定具體的實施方案和監(jiān)管體制，從制度上確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的各級政府投入及時、足額到位并得到有效管理，從而實現(xiàn)廣西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險健康有序發(fā)展。

最后，管理方式創(chuàng)新。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu) （簡稱 “新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)”）要創(chuàng)新新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的監(jiān)管模式和宣傳方式，采取分權(quán)制衡式監(jiān)管模式，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化方向發(fā)展。另外，通過宣傳畫、小手冊、農(nóng)保網(wǎng)站、文藝晚會、知識講座以及圖片展覽等方式，讓農(nóng)民了解新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，積極參與社會養(yǎng)老保險。

（二）建立各級政府農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補貼調(diào)整機制

調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大政府的財政投入，穩(wěn)固農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金基礎(chǔ)。目前廣西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資方式。政府補貼分為兩部分：一是國務(wù)院確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，最低標準為每人每月55元，我區(qū)全部由中央財政負擔(dān)。二是地方財政補貼，目前我區(qū)定為每人每年補貼30元，自治區(qū)、市、縣三級財政按6∶2∶2（自治區(qū)直管財政改革縣按8∶0∶2）的比例承擔(dān)。對農(nóng)村重度殘疾人等困難群體，各級政府在每人每年30元普惠補助基礎(chǔ)上再給予最多50元的補貼。[6]廣西是多民族聚集的地區(qū)，各地發(fā)展不平衡，比如河池市、貴港市等地方的集體經(jīng)濟和農(nóng)村企業(yè)發(fā)展水平不高，農(nóng)民能獲得的集體補助很少或者沒有，且當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入水平低，一般只能選擇較低繳費檔次繳納養(yǎng)老保險費。建議政府吸取傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)驗教訓(xùn)，堅持分類的原則，建立靈活的補貼調(diào)整機制。劃分地區(qū)、群體的類別。如：地區(qū)分為特困地區(qū) （A類）、貧困地區(qū) （B類）、溫飽地區(qū) （C類）、富裕地區(qū) （D類）；群體可以分為純收入農(nóng)民、失地農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)的職工、計劃生育的農(nóng)民和農(nóng)民工5個群體，然后根據(jù)不同的地區(qū)和群體適當(dāng)?shù)卣{(diào)整財政的補貼比例，逐步縮小地區(qū)、個人之間的收入差距，體現(xiàn)社會保險的公平原則。

（三）提高廣西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的科研創(chuàng)新能力

加強新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)和相關(guān)科研機構(gòu)的能力建設(shè)，提高其工作水平和科研創(chuàng)新能力。針對廣西目前勞動和社會保障部門的社會保障專業(yè)人才缺乏、人才隊伍僵化等情況，建議本著革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的原則，適當(dāng)擴大勞動和社會保障部門的人員編制、引進專業(yè)人員、提高綜合素質(zhì)、整合人力資源，爭取在具體方案的實施以及制度模式上有所創(chuàng)新，在西部和少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老保險制度改革中取得新的突破。在2008年廣西勞動和社會保障廳與廣西民族大學(xué)管理學(xué)院合作開展 《中國-東盟就業(yè)與社會保險法律制度比較》研究的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮廣西民族大學(xué)、廣西師范大學(xué)等高等院校在理論研究和人才培養(yǎng)等方面的優(yōu)勢，堅持教學(xué)和實踐相結(jié)合、科研創(chuàng)新和改革試點相結(jié)合的原則，相互補充，共同推進廣西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的改革創(chuàng)新。

[1]廣西勞動和社會保障廳.2008年廣西勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[R/OL].[2009-07-09].http://www.gx.lss.gov.cn/fileHandle.do?action=read&objectID=20090715100347080.

[2]《廣西年鑒2003》.廣西年鑒社.2003年版.

[3]中國社會保障網(wǎng).廣西不斷推進完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度[N/OL].[2009-07-08].http://www.qzsldbz.gov.cn/shipintupian/ShowArticle.asp?ArticleID=353.

[4]劉昌平,殷寶明,謝婷.中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社.2008.

[5]中華人民共和國統(tǒng)計局網(wǎng).2008年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[R/OL].[2009-05-19].http://www.stats.gov.cn/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/t20090519_402559984.htm.

[6]中國社會保障網(wǎng).廣西正式啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點[N/OL].[2009-09-14].http://www.cnss.n/new/sbss/ylbx/200 909/t20090914_242687.htm.

On Construction of a New System of Old-Age Insurance in the Rural Area of Guangxi

Tian Yuyan1,Feng Haichun2
（1.College of Management,Guangxi University for Nationalities,Nanning 530006,Chian）
（2.Wuzhou University,Wuzhou 543002,China）

With the rapid development of guangxi rural social,more and more people have focused concerns on constructing the new system of guangxi rural The Old-Age Insurance.On the base of the analysis of the present situation of guangxi ural The Old-Age Insurance system,the article that reveals that there have existed two aspects of problems in guangxi rural The Old-Age Insurance system:one is the defects of the system design and the other is difficulties in the implement of the system.Based on the cause of the problems，the article propose policy recommendations for constructing the new system of guangxi rural The Old-Age Insurance system in System Innovation,government subsidy system and research capabilities.

the new system of rural The Old-Age Insurance system；System Innovation；the defects of the system design

D632.1

A

1673-8535（2010）01-0057-05

2009-10-22

田鈺燕（1984-），女，廣西平樂人，廣西民族大學(xué)社會保障專業(yè)2008級研究生，研究方向：社會保障基金管理。

奉海春（1981-），男，瑤族，廣西全州人，梧州學(xué)院法律與公共管理系教師，研究方向：農(nóng)村公共物品供給。

邱房貴）