牟紅霞

遼寧省資源型城市服務(wù)型政府角色定位及治理策略研究

牟紅霞

在服務(wù)型政府成為政府改革目標(biāo)的前提下，本文從遼寧省資源型城市的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨的問題出發(fā)，研究遼寧省資源型城市服務(wù)型政府的角色定位，提出資源型城市政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的治理策略，以豐富東北老工業(yè)基地政府治理方面的研究。

遼寧;資源型城市;轉(zhuǎn)型;服務(wù)型政府;角色定位

遼寧省共有11個(gè)資源型城市，其中7個(gè)為資源枯竭型城市，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是擺在這些城市面前的艱巨任務(wù)，遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型絕不只是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)格局的調(diào)整或再造，而是包括體制、機(jī)制、理念在內(nèi)的全面調(diào)整和再造，將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展與政府改革相結(jié)合，是遼寧省資源型城市重新煥發(fā)生機(jī)的必然選擇。遼寧省資源型城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中合理進(jìn)行角色定位，建立服務(wù)型政府治理機(jī)制，將對(duì)全國(guó)資源型城市具有典型的示范效應(yīng)。

一、遼寧省資源型城市簡(jiǎn)介

(一)遼寧省資源型城市概況

資源型城市是因自然資源的開采而興起或發(fā)展壯大，且資源性產(chǎn)業(yè)在工業(yè)中占有較大份額的城市。這里所指的自然資源大多為礦產(chǎn)資源，也包括森林資源(由于其再生周期長(zhǎng)也視為不可再生資源)，資源性產(chǎn)業(yè)既包括資源的開發(fā)，也包括資源的初加工，森工城市、冶金城市、礦業(yè)城市均屬資源型城市。資源枯竭型城市的前身是資源型城市?！翱萁摺笔侵赋鞘幸劳衅浣ㄔO(shè)的主體資源采掘進(jìn)入后期、晚期或者末期，資源采掘量占已探明的可采儲(chǔ)量約60%以上，采掘時(shí)間占設(shè)計(jì)年限3/4以上。就是說，資源枯竭不是所有資源枯竭而是指主體資源枯竭。

遼寧省共有11個(gè)資源型城市(區(qū))，這些城市(區(qū))依托煤、鐵、石油等資源而興，形成了鮮明而單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。得益于資源開采的同時(shí)，遼寧省各資源型城市的生態(tài)環(huán)境也遭到了嚴(yán)重破壞，資源型企業(yè)重開采，輕保護(hù)，過分依賴資源的產(chǎn)出，生產(chǎn)方式比較粗放，使主體資源不斷衰減，近些年，一些資源型城市已經(jīng)衰退為資源枯竭型城市。

表1 遼寧省資源型城市統(tǒng)計(jì)

目前，資源開采企業(yè)陸續(xù)破產(chǎn)倒閉，社保群體十分龐大，資源型城市面臨嚴(yán)峻的生存與發(fā)展挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為遼寧資源型城市發(fā)展的必然選擇，其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為振興遼寧、振興東北老工業(yè)基地的重要任務(wù)之一。一些學(xué)者對(duì)遼寧省資源型城市的類型進(jìn)行了區(qū)分，從保有資源儲(chǔ)量和資源采掘造成的地質(zhì)災(zāi)害看，將遼寧省資源型城市分為以下三種類型:

表2 遼寧省資源型城市的三種類型

(二)遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)

1.經(jīng)濟(jì)總量低，增長(zhǎng)速度慢

目前，遼寧省資源型城市大部分已經(jīng)進(jìn)入老年期，資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍偏低，2008年，葫蘆島、朝陽(北票市)、阜新等資源型城市的地區(qū)生產(chǎn)總值均在遼寧省14個(gè)地級(jí)市排名靠后，其中阜新市地區(qū)生產(chǎn)總值位于全省末位，且自2000年起阜新市的地區(qū)生產(chǎn)總值就位于全省末位。

圖1 2008年遼寧省14個(gè)地級(jí)市地區(qū)生產(chǎn)總值分布圖

2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過度依賴自然資源，產(chǎn)業(yè)層次低

遼寧省資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，資源型產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，所依賴的主體資源儲(chǔ)量大大降低。這些資源型城市的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中初級(jí)產(chǎn)品占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，資源型產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重很大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱小。在振興東北老工業(yè)基地的大背景下，遼寧省各資源型城市都積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以盤錦市為例，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本變化，以采礦業(yè)為主的遼河油田在全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍占據(jù)舉足輕重的地位。2008年一季度，全市工業(yè)增長(zhǎng)中油田的貢獻(xiàn)達(dá)到65%。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

遼寧省資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn):(1)以專業(yè)化為基礎(chǔ)的合作水平低，缺乏集聚效應(yīng)。遼寧省資源型城市中的大型企業(yè)多為中央所屬，這些國(guó)有及國(guó)有控股的大型企業(yè)與地方企業(yè)各自為政，特別是和中小企業(yè)之間聯(lián)系松散，沒有形成以專業(yè)化為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)型生產(chǎn)組織，缺乏集聚效應(yīng)，生產(chǎn)成本高;(2)這些企業(yè)多為資源開采、初級(jí)加工型企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益低，附加值低。(3)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大，技術(shù)落后，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)難以立足，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要人才、資本、技術(shù)、知識(shí)、信息、文化等一系列社會(huì)及人文資源，遼寧省各資源型城市在這些生產(chǎn)要素上存在嚴(yán)重不足。

二、遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨的問題

(一)遼寧省資源型城市主體資源枯竭

遼寧省11個(gè)資源型城市主要以煤、油、鐵資源為主體資源。阜新市、撫順市、本溪市均是因煤而生的資源型城市，阜新市經(jīng)過上百年的開采，阜礦集團(tuán)(本埠)煤炭可采儲(chǔ)量?jī)H為2.66億噸，已經(jīng)進(jìn)入殘采階段;本溪市煤礦儲(chǔ)量?jī)H為4730.5萬噸，年產(chǎn)量?jī)H在130萬噸左右;撫順市煤炭可采儲(chǔ)量?jī)H剩3700萬噸。因油而興的盤錦市“十一五”期間，遼河油田新增探明的可采儲(chǔ)量?jī)H500多萬噸，自1996年以后，遼河油田的油氣生產(chǎn)進(jìn)入遞減階段，到2007年，原油及天然氣產(chǎn)量已分別比歷史最高年份下降23%和53%，年均遞減32萬噸和0.67億立方米，現(xiàn)有資源儲(chǔ)量?jī)H可維持10年左右時(shí)間。因鐵而興的鞍山市目前鐵礦保有儲(chǔ)量雖有74.5億噸，但儲(chǔ)量的98%為貧礦，含鐵量?jī)H為20% ～40%，平均30%左右，品位低、埋藏深，開采成本高，環(huán)境破壞嚴(yán)重?？傮w來看，遼寧省各資源型城市主體資源均已呈現(xiàn)衰減趨勢(shì)。

(二)資源型城市接替產(chǎn)業(yè)建立與發(fā)展困難

從社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，遼寧省資源型城市產(chǎn)業(yè)層次均處于一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，深、精加工的能力較差，科技含量低，生產(chǎn)成本高。同時(shí)，與資源型產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)較少，整個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈條短。近幾年，煤炭、有色金屬等礦產(chǎn)資源萎縮，開采成本增加，已使遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。原煤年產(chǎn)量比高峰年下降了26%，原油下降了11%，天然氣下降了38%;8個(gè)有色金屬企業(yè)有7個(gè)破產(chǎn)關(guān)閉，大多非金屬礦資源也面臨枯竭的威脅。這些城市一旦資源枯竭，很難迅速找到其他產(chǎn)業(yè)類別，接替產(chǎn)業(yè)的建立與發(fā)展步履維艱。

圖2 社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展模型

(三)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型資金不足

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨著比較嚴(yán)重的資金短缺問題。首先，地方政府由于財(cái)力所限，沒有充足的資金用于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);其次，遼寧省資源型城市是因煤炭、原油為主體資源而興，由于礦產(chǎn)資源的特殊性，企業(yè)不能以此為抵押獲取一般性的信貸資金，由此可見，在資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中企業(yè)自身吸收資金的能力也很差;第三，企業(yè)的生產(chǎn)能力有限，向投資商融資的競(jìng)爭(zhēng)力不夠，企業(yè)外源融資能力明顯不足，這些均說明資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型資金不足將成為一大難題。

(四)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型科技、文化支撐力不夠

企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型意味著企業(yè)進(jìn)入一個(gè)嶄新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，從產(chǎn)品、服務(wù)、市場(chǎng)營(yíng)銷、管理手段等方面，新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域與原先的業(yè)務(wù)領(lǐng)域相比需要不同的能力。從產(chǎn)品的角度看，遼寧省資源型產(chǎn)業(yè)的科技含量較低，資源產(chǎn)品及其粗加工品屬于那種無需升級(jí)換代的產(chǎn)品，生產(chǎn)方式比較粗放，產(chǎn)業(yè)層次低，科技含量不足;從服務(wù)的角度出發(fā)，由于資源產(chǎn)品及其粗加工品無需售后服務(wù)，致使遼寧省資源型城市缺乏服務(wù)的意識(shí);在市場(chǎng)營(yíng)銷與管理手段方面，遼寧省資源型城市受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響嚴(yán)重，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的營(yíng)銷及管理文化仍需進(jìn)一步發(fā)展。

(五)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中人員“轉(zhuǎn)型”難度大

從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)是人員“轉(zhuǎn)型”。遼寧省資源型城市中第二產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員比重較大，由于資源開采對(duì)勞動(dòng)力大量需求，資源型產(chǎn)業(yè)大多數(shù)從業(yè)人員受教育程度低，技能單一，適應(yīng)能力差，科技人員、管理人員和專業(yè)技術(shù)人員所占比重很低，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中第二產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員轉(zhuǎn)移到其他行業(yè)就業(yè)的難度較大。同時(shí)，遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，不可避免的將使一部分從業(yè)人員面臨失業(yè)，面對(duì)再就業(yè)困難的問題。資源型城市中存在著龐大的赤貧群體，阜新、撫順、本溪及北票、南票、楊家杖子等地城市人均可支配收入比全省平均收入分別低1000元至1660元不等。遼寧省資源型產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員將面臨收入低、就業(yè)難的困境。

三、遼寧省資源型城市政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的角色定位

(一)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“宏觀引導(dǎo)者”

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，資源型城市從產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，基本都在政府管轄的范圍之內(nèi)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立，各級(jí)政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面逐漸轉(zhuǎn)變了管理方式。但鑒于遼寧資源型城市的實(shí)際情況，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展還必須長(zhǎng)期依賴于政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要以產(chǎn)業(yè)的及時(shí)更替為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)的更替需要政府戰(zhàn)略的長(zhǎng)期引導(dǎo)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命周期中，市場(chǎng)起著基礎(chǔ)性作用，而政府則是宏觀的引導(dǎo)者，二者結(jié)合才能順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的更新。遼寧省資源型城市政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“宏觀引導(dǎo)者”，從城市實(shí)際出發(fā)，在國(guó)家和地方產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下，根據(jù)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律制定引導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，尋求資源型城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)提供基礎(chǔ)援助的“家政服務(wù)者”

資源型城市轉(zhuǎn)型是一個(gè)體制和機(jī)制綜合創(chuàng)新的過程，往往會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多方面的變革，所以單獨(dú)依靠資源型企業(yè)自身的力量是很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的，政府必須制定相應(yīng)的扶持政策，積極支持資源型企業(yè)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)。在遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，制定衰退產(chǎn)業(yè)退出援助政策、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策是各資源型城市政府的工作重點(diǎn)。遼寧資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，政府應(yīng)當(dāng)在充分尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下，做好經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的配套服務(wù)，不斷提高服務(wù)意識(shí)，不斷增強(qiáng)服務(wù)能力。

(三)資源型城市環(huán)境治理的“紀(jì)律班長(zhǎng)”

資源型產(chǎn)業(yè)多是環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，遼寧省煤炭開采、石油化工煉制與加工、鐵礦開采與加工等產(chǎn)業(yè)數(shù)量較多，對(duì)城市自然景觀的破壞，對(duì)大氣、水質(zhì)、生物及人類的生產(chǎn)和生活的影響都十分嚴(yán)重，資源型城市面臨的環(huán)境保護(hù)方面的壓力遠(yuǎn)比其他城市要大。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中遼寧資源型城市要將環(huán)境治理與接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，下大力氣治理已被污染的地區(qū)，堅(jiān)決杜絕污染環(huán)境的接替產(chǎn)業(yè)落戶，制定相應(yīng)的環(huán)保規(guī)定，有力監(jiān)督各企業(yè)的生產(chǎn)行為。

(四)開放城市建設(shè)的“設(shè)計(jì)師”

遼寧面臨黃海、渤海，岸線資源豐富，全省有大陸海岸線2178公里和島嶼海岸線622公里，沿海港口6個(gè)，遼寧地處東北亞中心腹地，是東北惟一既沿海又沿邊的省份，遼寧省資源型城市應(yīng)充分利用這一區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極參與東北亞區(qū)域合作，設(shè)計(jì)開放城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，吸引資金、技術(shù)、人才投身到遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中來，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，激活遼寧省資源型城市的經(jīng)濟(jì)活力。

四、遼寧省資源型城市政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的治理策略

(一)制定經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃，宏觀調(diào)控接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展

2005年4月，遼寧省政府提出了《遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型專項(xiàng)規(guī)劃》，阜新市作為全國(guó)第一個(gè)資源枯竭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市，于2003年推出了《阜新市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型城市總體規(guī)劃》，盤錦市于2008年12月制訂了《盤錦市城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略暨城市總體規(guī)劃》，除此之外，遼寧省其他資源型城市還沒有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的相關(guān)規(guī)劃。遼寧省資源型城市各有各的發(fā)展特點(diǎn)，各資源型城市政府在制定經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃前，應(yīng)組織有關(guān)部門及專家學(xué)者對(duì)資源型城市進(jìn)行調(diào)查研究，通過綜合衡量城市各類資源，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃，將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃和“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”聯(lián)系起來，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，推行綠色GDP核算方式。

在遼寧省11個(gè)資源型城市中，阜新市、盤錦市初步建立了接替產(chǎn)業(yè)框架。對(duì)于這些已經(jīng)初步建立接替產(chǎn)業(yè)框架的資源型城市來說，政府應(yīng)充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，通過給予政策支持，促進(jìn)接替產(chǎn)業(yè)格局的完善。對(duì)于尚未建立接替產(chǎn)業(yè)格局的資源型城市，政府要以可持續(xù)發(fā)展為宗旨，分兩種情況調(diào)控接替產(chǎn)業(yè)的建立及發(fā)展:(1)針對(duì)資源儲(chǔ)量較大，但礦產(chǎn)品位下降此類資源型城市，政府則可以依據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的理論，盡可能地向上下游拓深延展產(chǎn)業(yè)鏈條，改善資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，比如調(diào)兵山市，位于調(diào)兵山市的鐵法煤田目前精查儲(chǔ)量8.78億噸，占遼寧省總儲(chǔ)量的1/3，資源還比較豐富，有通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈的方式發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)的潛力;(2)若資源型城市原有產(chǎn)業(yè)鏈瀕臨“銹蝕”，即對(duì)資源衰竭、采礦地質(zhì)災(zāi)害侵襲嚴(yán)重的此類城市，政府則需要幫助資源型企業(yè)另辟蹊徑，從社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度出發(fā)，充分挖掘第一、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，建立新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，比如本溪市，其煤炭、鐵礦、有色金屬資源已相繼“告老”，依托原有產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展的潛力很小，必須轉(zhuǎn)而創(chuàng)建其他產(chǎn)業(yè)。

圖3 原油、煤炭、森林三種資源產(chǎn)業(yè)鏈條

(二)擴(kuò)大城市開放程度，吸引社會(huì)資金注入

遼寧省各資源型城市僅憑自身財(cái)力根本無法為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型埋單，這些城市必須尋找新的投資主體，因此，各資源型城市應(yīng)加大開放程度，吸引更多的社會(huì)資金注入接替產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)立及發(fā)展中來。首先，遼寧省資源型城市政府要建立完善的招商引資制度，充分利用遼寧省乃至東北老工業(yè)基地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極引進(jìn)國(guó)內(nèi)外知名金融機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)投資公司將資金注入遼寧省資源型城市，或到遼寧資源型城市安家落戶;其次，利用信用融資方式，充分挖掘政策性銀行和商業(yè)銀行的信貸能力，同時(shí)，引導(dǎo)商業(yè)銀行的資金流向，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍，將接替產(chǎn)業(yè)納入商業(yè)銀行支持范圍;第三，各資源型城市政府應(yīng)制定優(yōu)惠的稅收政策，加強(qiáng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流和合作，吸引國(guó)內(nèi)外有實(shí)力的公司與本地企業(yè)共建合作項(xiàng)目，通過合作項(xiàng)目引入技術(shù)及資金，促進(jìn)遼寧省資源型城市接替產(chǎn)業(yè)的建立與發(fā)展。

(三)改善城市綜合環(huán)境，塑造嶄新城市形象

改善遼寧省資源型城市綜合環(huán)境是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅包括完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治理環(huán)境問題，還包括文化、制度、法律、思想觀念等城市軟環(huán)境建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅僅是簡(jiǎn)單的建筑項(xiàng)目，而是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的戰(zhàn)略工程。遼寧省各資源型城市在完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，首先要考慮怎樣為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而服務(wù)。各資源型城市政府要使城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略、接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市功能定位相一致。首先，參照經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略和接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃明確城市功能定位，其次，再根據(jù)城市功能定位制定各資源型城市基礎(chǔ)設(shè)施改善計(jì)劃，構(gòu)造完善的城際和城市內(nèi)部交通體系，提高城市綠化水平，改善城市生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)包括交通、供電、供水等在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改造。

遼寧省資源型城市在得益于資源開采的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境也遭到了嚴(yán)重的破壞，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，遼寧省資源型城市在治理生態(tài)環(huán)境問題上第一要更新環(huán)境保護(hù)的思想觀念，由保護(hù)環(huán)境讓路于發(fā)展經(jīng)濟(jì)向保護(hù)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)同步進(jìn)行的思想轉(zhuǎn)變;第二，實(shí)施生態(tài)恢復(fù)工程，本著全面規(guī)劃、分類治理、抓好示范、逐步實(shí)施的原則，針對(duì)礦區(qū)塌陷地實(shí)際，充分考慮礦山固體廢物的綜合利用，選擇具有典型意義礦山，開展礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治和生態(tài)示范區(qū)建設(shè);第三，確立有效的排污制度和排污措施，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法管理;第四，合理規(guī)劃經(jīng)濟(jì)園區(qū)。工業(yè)布點(diǎn)的無序必然導(dǎo)致污染源的增多，給環(huán)境治理增添困難，遼寧省資源型城市應(yīng)合理規(guī)劃經(jīng)濟(jì)園區(qū)，控制污染源數(shù)量。

在不斷完善城市硬環(huán)境建設(shè)的同時(shí)，遼寧省資源型城市也應(yīng)該將城市軟環(huán)境建設(shè)放在突出位置。首先，要盡快健全經(jīng)營(yíng)環(huán)境，這是城市軟環(huán)境的基礎(chǔ)，遼寧省資源型城市應(yīng)積極學(xué)習(xí)先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)，完善地方法律、法規(guī);其次，在文化軟環(huán)境營(yíng)建方面，除應(yīng)加強(qiáng)教育、文化、體育等事業(yè)的發(fā)展，另外還應(yīng)重視提高市民的素質(zhì)，資源型城市在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，市民往往形成了“小富即安”、“等、靠、要”等思想，因此迫切需要提升創(chuàng)業(yè)的精神;第三，在創(chuàng)新環(huán)境方面，進(jìn)一步制定規(guī)范、保護(hù)和激勵(lì)創(chuàng)新主體進(jìn)行科技開發(fā)的政策、完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策及法規(guī)，加強(qiáng)人才引進(jìn)，建立和完善區(qū)域創(chuàng)新體系及其保障措施。

(四)重視科教投入，提高資源型城市自主創(chuàng)新能力

近些年，遼寧省資源型城市出臺(tái)了一些支持科技創(chuàng)新的政策及措施。鞍山市做出大力實(shí)施科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，全面建設(shè)創(chuàng)新型城市的重要戰(zhàn)略決策，制定出臺(tái)《鞍山市增加科技自主創(chuàng)新能力實(shí)施方案》以及《鞍山市“十一五”科技發(fā)展規(guī)劃綱要》;阜新市出臺(tái)了《阜新市中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》;朝陽市做出“科技創(chuàng)新引領(lǐng)朝陽振興和發(fā)展步入新階段”的重要戰(zhàn)略決策;盤錦市在對(duì)企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)、民營(yíng)科技企業(yè)發(fā)展、科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面的財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)政策上也有突破。

遼寧省各個(gè)資源型城市逐漸認(rèn)識(shí)到，重視科教投入、提高自主創(chuàng)新能力將成為實(shí)現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型的突破口。遼寧省資源型城市積極構(gòu)建創(chuàng)新體系，提高城市自主創(chuàng)新能力應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:(1)打造科技服務(wù)平臺(tái)。加強(qiáng)遼寧省資源型城市科技咨詢與評(píng)估機(jī)構(gòu)、技術(shù)交易機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)投資服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，促進(jìn)科技中介機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)化、功能社會(huì)化、服務(wù)產(chǎn)業(yè)化;(2)制定支持科技創(chuàng)新的優(yōu)惠政策。實(shí)行優(yōu)惠的財(cái)稅政策，增加優(yōu)惠方式，減輕高新技術(shù)企業(yè)稅負(fù)，建立穩(wěn)定的科技投入增長(zhǎng)機(jī)制，實(shí)施金融扶持政策，設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)救助專項(xiàng)基金、產(chǎn)學(xué)研合作專項(xiàng)基金等。(3)建立科技創(chuàng)新人才保障機(jī)制。人才管理是科技創(chuàng)新的關(guān)鍵，遼寧省資源型城市與南方城市及發(fā)達(dá)地區(qū)相比，招引人才的勢(shì)頭較弱，必須研究制定激勵(lì)科技人才投身科技創(chuàng)新的政策，建立起強(qiáng)有力的人才保障機(jī)制，整合和充分利用現(xiàn)有人才資源，引進(jìn)人才，培養(yǎng)人才，留住人才，用好人才。(4)積極開展科技合作。遼寧省資源型城市可以通過與科研單位、高校建立產(chǎn)、學(xué)、研合作體系，發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)，也可以利用企業(yè)優(yōu)勢(shì)與區(qū)域以外科技力量合作，引進(jìn)技術(shù)成果，提升自主創(chuàng)新能力。(5)應(yīng)加大對(duì)中小企業(yè)科技扶持的力度。遼寧省資源型城市中小企業(yè)較多，自主創(chuàng)新能力較弱。雖然大企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿?，但圍繞核心技術(shù)所實(shí)施的一些配套服務(wù)需有中小企業(yè)承擔(dān)，因而，加大對(duì)中小企業(yè)的科技扶持，是促使遼寧省資源型城市自主創(chuàng)新能力整體提升過程中不可缺少的一步。

(五)恰當(dāng)處理失業(yè)問題，拓寬失業(yè)人員轉(zhuǎn)型渠道

遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨失業(yè)人員大量增加這一嚴(yán)峻的社會(huì)問題，阜新市作為全國(guó)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，在處理失業(yè)問題上做出了一定的努力。阜新市累進(jìn)引進(jìn)、培育龍頭企業(yè)70多個(gè)。在龍頭企業(yè)的帶動(dòng)下，安置1.5萬人就業(yè)，拉動(dòng)27萬農(nóng)戶從事基地建設(shè)，在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等10個(gè)方面創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。政府鼓勵(lì)勞動(dòng)者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，推進(jìn)普惠制就業(yè)培訓(xùn)，共培訓(xùn)下崗失業(yè)人員10.5萬人，培訓(xùn)就業(yè)率達(dá)60%以上。

阜新市的經(jīng)驗(yàn)值得遼寧省其他資源型城市予以借鑒，為較好的解決資源型城市轉(zhuǎn)型中所面臨的失業(yè)問題，資源型城市各級(jí)政府首先應(yīng)不斷完善社會(huì)保障制度，保障失業(yè)人員的基本生活;其次，建立或者扶持職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)等中介機(jī)構(gòu)，組織失業(yè)人員參與技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)技能，通過學(xué)習(xí)促使失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)思想轉(zhuǎn)型;再次，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過提供創(chuàng)業(yè)支持和優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)勞動(dòng)者自謀職業(yè)，自主轉(zhuǎn)型，樹立創(chuàng)業(yè)典范，廣泛宣傳，增強(qiáng)人們創(chuàng)業(yè)信心;第四，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)外地企業(yè)進(jìn)駐本城市，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使失業(yè)人員根據(jù)市場(chǎng)需求被迫轉(zhuǎn)型。

(六)遼寧省資源型城市建立經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮流，任何城市、任何地區(qū)都不可能自己關(guān)起門來搞發(fā)展，遼寧省資源型城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要關(guān)頭，也要放開眼界，尋求經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)會(huì)。遼寧省資源型城市應(yīng)充分利用遼寧省乃至東北老工業(yè)基地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，樹立經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展觀念，制定經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，整合優(yōu)勢(shì)因素，搭建經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展平臺(tái)，促使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的順利實(shí)現(xiàn)。首先，資源型城市可以努力尋求與非資源型城市之間的合作，捕捉相互間合作的契機(jī)，充分挖掘合作條件;其次，遼寧省各資源型城市之間共贏發(fā)展。從各資源型城市接替產(chǎn)業(yè)的類型出發(fā)，利用接替產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)性來制定經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略。遼寧省資源型城市政府間積極倡導(dǎo)，努力創(chuàng)造地區(qū)一體化發(fā)展平臺(tái)，將是遼寧資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成功的有效策略。

［1］許順才，林紀(jì)，許景權(quán)等.東北地區(qū)資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型問題研究［A］.規(guī)劃50年——2006中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集(上冊(cè))［C］，2006:485.

［2］劉建偉，趙闖，李飛.略論東北地區(qū)資源型城市政府職能轉(zhuǎn)變［J］，黨政干部學(xué)刊，2006(12).

［3］金融支持資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策取向及措施，新浪財(cái)經(jīng)，2008.10.20.http://finance.sina.com.cn/g/20081020/01335406436.shtml.

［4］阜新大力提高煤炭回收，遼寧省環(huán)保局網(wǎng)，2008.8.6，www.lnepb.gov.cn.

［5］ 本溪的資源，本溪論壇，2006.11.24，http://www.bxlt.net/dp － bbsthread －10239 －1.html.

［6］加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管 狠抓隱患排查治理 努力構(gòu)建安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，遼寧省撫順市人民政府，2008.7.

［7］經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已成為遼寧省各資源型城市發(fā)展的必然選擇，2008.10.20，長(zhǎng)春新聞網(wǎng).

［8］遼寧省資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型專項(xiàng)規(guī)劃，2005.4.7，遼寧省人民政府網(wǎng).

［9］鮑振東主編.2006年:中國(guó)東北地區(qū)發(fā)展報(bào)告［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006(11):392.

［10］遼寧振興五周年——轉(zhuǎn)型:資源型城市在困境中崛起，遼寧振興網(wǎng)，2008.10.20，http://www.lnzxb.gov.cn/n17823c83.aspx.

［11］中國(guó)第一個(gè)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市阜新調(diào)查，新華網(wǎng)，2009.3.6.http://news.xinhuanet.com/politics/2009 －03/06/content_10953207.htm.

牟紅霞(1986－)，女，東北大學(xué)碩士研究生。主要研究方向:公共政策。