□ 李高協(xié) 王錫明 張麗偉

對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估，是地方人大為改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量，做出的一種新探索，采取的一種新形式。甘肅省人大常委會(huì)法工委對(duì)地方性法規(guī)的立法后評(píng)估工作非常重視，早在2004年就建立了法規(guī)跟蹤評(píng)估制度。在隨后的5年具體實(shí)踐中，逐步探索了四種形式：一是2004年在有關(guān)業(yè)務(wù)部門的配合下，對(duì)《甘肅省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》《甘肅省麥積山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》進(jìn)行了首次評(píng)估探索，并根據(jù)評(píng)估意見于2005年對(duì)《甘肅省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改；二是2005年、2006年分別委托西北師范大學(xué)政法學(xué)院、蘭州商學(xué)院法學(xué)院對(duì)《甘肅省村務(wù)公開條例》《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》《甘肅省促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展條例》進(jìn)行了評(píng)估；三是2005年參與了省測繪部門組織的《甘肅省測繪條例》的評(píng)估；四是2004年、2005年?duì)款^組織有關(guān)部門參與國際合作，對(duì)涉及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理防治土地退化的《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》《甘肅省基本農(nóng)田保護(hù)條例》等15件地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行了全面評(píng)估，為地方性法規(guī)立法后評(píng)估積累了經(jīng)驗(yàn)。

2009年，甘肅省人大常委會(huì)法工委在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》（以下簡稱《人防法實(shí)施辦法》）做了全面系統(tǒng)的評(píng)估?，F(xiàn)將具體做法和幾點(diǎn)思考加以介紹。

一、《人防法實(shí)施辦法》立法后評(píng)估的基本做法

對(duì)《人防法實(shí)施辦法》的評(píng)估我們從兩個(gè)方面入手：一是對(duì)法規(guī)的執(zhí)行情況通過問卷調(diào)查和專題調(diào)研的方式進(jìn)行了績效評(píng)估；二是對(duì)法規(guī)文本的質(zhì)量進(jìn)行量化評(píng)估分析。主要經(jīng)歷了前期準(zhǔn)備、信息收集整理、評(píng)估分析形成報(bào)告、評(píng)估成果運(yùn)用等四個(gè)階段。

（一）前期準(zhǔn)備階段。為做好這次評(píng)估，我們選擇了制定時(shí)間較早、已列入2009年立法調(diào)研計(jì)劃的《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》作為評(píng)估對(duì)象。評(píng)估對(duì)象確定以后，評(píng)估組在聽取省人防辦匯報(bào)、參考兄弟省市工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擬訂了立法后評(píng)估工作方案，確立了評(píng)估目的、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方式和評(píng)估步驟。精心設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，研究制訂了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評(píng)估要素計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)》（試行）。

（二）信息收集整理階段。為了獲取客觀準(zhǔn)確的定量分析數(shù)據(jù)，我們采用了專題調(diào)研、問卷調(diào)查、網(wǎng)上征求意見等方式。選擇蘭州、白銀等地進(jìn)行了調(diào)研，聽取了基層人防辦對(duì)《人防法實(shí)施辦法》執(zhí)行情況的意見和建議，實(shí)地察看了一些人防工程和設(shè)施。委托蘭州、白銀等人防重點(diǎn)城市組織開展了《人防法實(shí)施辦法》立法后評(píng)估問卷調(diào)查，向城建、規(guī)劃、發(fā)改、國土、教育、宣傳、物價(jià)等部門及學(xué)校、開發(fā)企業(yè)、建設(shè)單位和人大代表、城鎮(zhèn)居民發(fā)放了調(diào)查問卷，發(fā)放和收回有效問卷共600份。同時(shí)，在甘肅人大網(wǎng)站上開辟了評(píng)估專欄，在網(wǎng)上進(jìn)行了問卷調(diào)查，向社會(huì)公眾了解《人防法實(shí)施辦法》的實(shí)施情況和認(rèn)知狀況，訪問量達(dá)2520人次。

（三）分析評(píng)估形成評(píng)估報(bào)告。我們把通過專題調(diào)研、問卷調(diào)查、網(wǎng)上征求意見等方式獲得的信息，做了匯總分析，對(duì)《人防法實(shí)施辦法》執(zhí)行情況進(jìn)行了績效評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，按照《甘肅省地方性法規(guī)立法后評(píng)估要素計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)》（試行），對(duì)《人防法實(shí)施辦法》逐條進(jìn)行了分析，從立法條件、目的和依據(jù)，法制統(tǒng)一，制度設(shè)計(jì)和權(quán)力配置，地方特色，可操作性，技術(shù)規(guī)范，公眾參與，法規(guī)的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性等方面，對(duì)法規(guī)本身做了打分式的量化評(píng)估。設(shè)計(jì)總分為100分，《人防法實(shí)施辦法》最后得分78分。期間，先后兩次召開座談會(huì)，邀請省人大常委會(huì)部分立法顧問和省人防辦、省政府法制辦的有關(guān)人員，對(duì)《人防法實(shí)施辦法》的立法質(zhì)量、實(shí)施效果、存在問題和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、方法、報(bào)告等進(jìn)行了分析、討論。經(jīng)多次修改后，形成了評(píng)估報(bào)告。

（四）評(píng)估成果的運(yùn)用。在評(píng)估成果的運(yùn)用上，我們做了以下幾點(diǎn)：一是積極爭取落實(shí)報(bào)告提出的“盡快對(duì)法規(guī)進(jìn)行修訂”的建議，通過努力，《人防法實(shí)施辦法》的修改項(xiàng)目已列入2010年立法計(jì)劃。二是評(píng)估報(bào)告以常委會(huì)送閱件的形式印發(fā)省人大、省政府及相關(guān)部門，為領(lǐng)導(dǎo)決策人防事業(yè)提供參考依據(jù)。三是將評(píng)估報(bào)告在甘肅人大網(wǎng)站上予以公布，讓社會(huì)各界了解立法后評(píng)估，關(guān)注立法質(zhì)量，并接受社會(huì)監(jiān)督。四是對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法中存在的問題，反饋給省人防辦公室，敦請他們在工作上予以改進(jìn)。五是對(duì)報(bào)告提出的法規(guī)修改建議，反饋給省政府法制辦和省人防辦，作為他們修改法規(guī)的參考依據(jù)。六是計(jì)劃把評(píng)估報(bào)告作為立法參閱件印發(fā)常委會(huì)會(huì)議，在常委會(huì)審議《人防法實(shí)施辦法》修正案時(shí)，供常委會(huì)組成人員參考。

二、對(duì)立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的探索

科學(xué)、客觀、具有可操作性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是評(píng)估工作的有力保證，直接決定著評(píng)估的方向和評(píng)估結(jié)論是否科學(xué)和符合實(shí)際。目前，立法后評(píng)估還沒有一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。我們在實(shí)踐中，著重從法規(guī)實(shí)施情況的績效評(píng)估和法規(guī)文本質(zhì)量量化評(píng)估兩個(gè)方面進(jìn)行了探索。

甘肅省地方性法規(guī)立法后評(píng)估要素計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)（試行）

一是對(duì)《人防法實(shí)施辦法》執(zhí)行情況進(jìn)行績效評(píng)估。通過專題調(diào)研、問卷調(diào)查等方式，運(yùn)用比較分析的方法，對(duì)法規(guī)實(shí)施前后總體情況進(jìn)行了對(duì)比和陳述，也基本上是一個(gè)概況式、定性化的粗放評(píng)估。由于多種因素制約，沒有進(jìn)行成本效益分析和更科學(xué)的績效評(píng)估。二是對(duì)法規(guī)的文本質(zhì)量采取量化打分的辦法進(jìn)行評(píng)估。我們借鑒《全球環(huán)境基金防治土地退化法律質(zhì)量評(píng)估要素》和重慶市人大法制委原主任委員俞榮根編寫的《地方立法后評(píng)估研究》中的方法，結(jié)合甘肅省實(shí)際，制訂了《甘肅省地方性法規(guī)立法后評(píng)估要素計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)》（試行），從8個(gè)方面39個(gè)要素對(duì)法規(guī)進(jìn)行了打分，對(duì)法規(guī)文本質(zhì)量進(jìn)行了量化評(píng)估（具體評(píng)估要素計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)見附表）。

三、改進(jìn)和完善立法后評(píng)估工作的幾點(diǎn)思考

立法后評(píng)估在我國的實(shí)踐時(shí)間尚不長,相關(guān)的統(tǒng)一規(guī)范也未形成。目前，立法后評(píng)估的程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題都處在探索階段，為了進(jìn)一步改進(jìn)和完善地方人大的立法后評(píng)估工作，我們的思考建議是：

第一，建議全國人大常委會(huì)法工委在開展立法后評(píng)估試點(diǎn)和總結(jié)地方人大立法后評(píng)估工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究制訂科學(xué)、規(guī)范、可操作的立法后評(píng)估程序、標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中不斷加以完善，使地方人大立法后評(píng)估工作逐步走向規(guī)范化、制度化。地方人大今后應(yīng)在法規(guī)的成本效益分析、績效評(píng)估的量化方法上先行先試。

第二，立法后評(píng)估要堅(jiān)持開門評(píng)估。立法后評(píng)估作為立法后續(xù)工作，在參與對(duì)象上，應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和民主性。人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)、人大專門委員會(huì)、政府相關(guān)部門、科研院所、社會(huì)組織等都可以組織或者參與評(píng)估。評(píng)估可以由一個(gè)單位牽頭，也可由幾個(gè)單位共同組成聯(lián)合評(píng)估組，對(duì)選擇的法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，要鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量如高校、科研院所建立評(píng)估機(jī)構(gòu)，把立法后評(píng)估作為研究課題，獨(dú)立開展評(píng)估工作，更好地體現(xiàn)評(píng)估的專業(yè)性和客觀性；也可以采用委托評(píng)估的方式，委托有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，促進(jìn)立法與社會(huì)的良性互動(dòng)，保證立法后評(píng)估的有效性和客觀性。無論采用哪種評(píng)估的組織形式和評(píng)估方法，都要廣泛吸收社會(huì)力量參與立法后評(píng)估工作，特別注重發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者及管理相對(duì)人在評(píng)估中的作用。此外，還要學(xué)習(xí)借鑒國外開展法規(guī)績效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)。

第三，科學(xué)地選擇評(píng)估對(duì)象。立法后評(píng)估應(yīng)該選擇什么樣的法規(guī)進(jìn)行評(píng)估？應(yīng)該選擇多少法規(guī)進(jìn)行評(píng)估？這是開展立法后評(píng)估首先要考慮的問題。我們的體會(huì)是，在選擇評(píng)估對(duì)象時(shí)應(yīng)采取先易后難，由簡到繁的辦法，在摸索出經(jīng)驗(yàn)后再對(duì)調(diào)整社會(huì)關(guān)系較為復(fù)雜的法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。本著“宜少不宜多”和“單項(xiàng)法規(guī)為主、領(lǐng)域法為輔”的原則，每年選擇1～2件進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估對(duì)象的選擇依據(jù)主要是：（1）人大代表或政協(xié)委員提出法規(guī)修改的議案或建議的；（2）制定時(shí)間較早，沒有經(jīng)過系統(tǒng)修改，已明顯不適應(yīng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化的；（3）執(zhí)法部門在法規(guī)實(shí)施中，發(fā)現(xiàn)存在這樣那樣的問題，提出修改和評(píng)估要求的；（4）公民、法人和其他組織提出審查意見的。

第四，要重視評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。評(píng)估是手段不是目的，目的是通過評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化，促進(jìn)和提高立法質(zhì)量。要通過多種方式，宣傳和擴(kuò)大評(píng)估影響，促進(jìn)評(píng)估成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。要充分運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，把評(píng)估結(jié)果作為立法決策的依據(jù)，及時(shí)啟動(dòng)法規(guī)的立改廢程序；要增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果對(duì)修改完善地方性法規(guī)的指引作用，可以把評(píng)估報(bào)告印發(fā)法制委和常委會(huì)組成人員，作為審議法規(guī)時(shí)的參考依據(jù)；要充分發(fā)揮評(píng)估成果對(duì)法規(guī)實(shí)施的矯正作用，對(duì)執(zhí)法中存在的問題，督促法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)按評(píng)估結(jié)果提出的建議，及時(shí)制定相關(guān)政策、采取有力措施，切實(shí)改進(jìn)工作；通過立法后評(píng)估發(fā)現(xiàn)的立法中存在的共性問題，在今后的立法工作中揚(yáng)長避短，從而改進(jìn)和加強(qiáng)立法工作。

第五，在立法后評(píng)估中，要注重三個(gè)結(jié)合。一是執(zhí)法檢查與評(píng)估相結(jié)合。二者各有側(cè)重，但工作內(nèi)容互有交叉。通過執(zhí)法檢查可以發(fā)現(xiàn)法規(guī)實(shí)施的一些問題和對(duì)法規(guī)修改的建議，通過立法評(píng)估也可以為執(zhí)法檢查工作提供參考。二是法規(guī)修改與評(píng)估相結(jié)合。對(duì)一些重點(diǎn)修改的法規(guī)，應(yīng)做到先評(píng)估后修改，通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)法規(guī)的缺陷，根據(jù)評(píng)估結(jié)果再對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改。三是靜態(tài)文本質(zhì)量評(píng)估與動(dòng)態(tài)實(shí)施效果評(píng)估相結(jié)合。立法后評(píng)估就是對(duì)法規(guī)的實(shí)施績效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)法規(guī)中所設(shè)計(jì)的制度進(jìn)行評(píng)判，并針對(duì)法規(guī)自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕，靜態(tài)文本質(zhì)量與動(dòng)態(tài)實(shí)施效果評(píng)估二者缺一不可。