王崇敏 張麗華

(1.海南大學(xué)法學(xué)院,海南海口 570228;2.海南省第二中級人民法院,海南儋州 570000)

一、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀考察

(一)法律

我國《土地管理法》作為現(xiàn)行調(diào)整土地管理方面的專項(xiàng)法律,其第八條確立了包括宅基地所有權(quán)在內(nèi)的各種類型土地的所有權(quán),規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有?！蓖瑫r,該法第六十二條對村民建房用地(宅基地)作了規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積,不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)。”

上述規(guī)定,從法律上確立了基于村民身份分配到農(nóng)村宅基地使用權(quán)的“一戶一宅”原則,但沒有禁止農(nóng)村村民出賣、出租住房的規(guī)定,只是嚴(yán)格地限制了出賣、出租后不得再申請宅基地。

我國于 2007年10月 1日生效的《物權(quán)法》在第三編用益物權(quán)中設(shè)立第十三章宅基地使用權(quán),專章規(guī)定宅基地使用權(quán)。《物權(quán)法》并沒有對宅基地使用權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,只列了四個條文。依照《物權(quán)法》第一百五十三條的規(guī)定,有關(guān)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等具體問題,主要適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。由此可以看出,《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)所作出的規(guī)定是在其確立了用益物權(quán)性質(zhì)的前提下,針對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出的原則性的規(guī)定。因此,關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的處理,還是主要適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。

另外,從我國《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定也可以看出國家關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)態(tài)度。其第三十七條規(guī)定了不得抵押的財產(chǎn)有:(一)土地所有權(quán); (二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán),但本法第三十四條第 (五)項(xiàng)、第三十六條第三款規(guī)定的除外……由此也可以看出,我國《擔(dān)保法》對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押是持禁止態(tài)度的。

同樣,《物權(quán)法》也以明確的態(tài)度表明了宅基地使用權(quán)不可以抵押。其第一百八十四條規(guī)定了不得抵押的財產(chǎn):“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán),但法律規(guī)定可以抵押的除外”。

(二)行政法規(guī)與部門規(guī)章

相對于我國法律上的原則性規(guī)定,行政法規(guī)與部門規(guī)章關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的問題則有著比較明確的規(guī)定。

1995年國家土地管理局印發(fā)了《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》。其中關(guān)于農(nóng)村房屋和宅基地買賣方面主要涉及流轉(zhuǎn)完成后宅基地使用權(quán)面積超標(biāo)的處理原則。依照其第四十九條的規(guī)定,接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基地,與原有宅基地合計面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn),按照有關(guān)規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的,可暫確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。此條中有關(guān) “接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋”的表述,實(shí)際上變相地承認(rèn)了農(nóng)村宅基地的可流轉(zhuǎn)性。

為了加強(qiáng)對農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)讓管理,嚴(yán)禁非法占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),保護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定,保護(hù)農(nóng)民利益,保障經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展, 1999年 5月 6日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》,明確了禁止農(nóng)村房屋向城市市民出售。該通知第二項(xiàng)規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”這是我國當(dāng)前宅基地使用權(quán)制度的主要法律依據(jù)。

2004年 11月 2日,國土資源部為了切實(shí)落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號),進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理,正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約使用土地,切實(shí)保護(hù)耕地,制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》。其中有關(guān)嚴(yán)格宅基地申請條件中,強(qiáng)調(diào):“農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準(zhǔn)?！?/p>

(三)地方立法和政策

絕大多數(shù)省市都發(fā)布了本行政區(qū)劃內(nèi)的宅基地管理辦法或意見①筆者手頭查到的制定宅基地管理辦法或意見的就有河南、河北、內(nèi)蒙古、廣西、陜西、湖北、山東、北京、蘇州、溫州、義烏、寧波、廈門、泰興、臨沂、周口、石家莊、秦皇島等地。,這主要是因?yàn)閲译m然對農(nóng)村房屋、宅基地買賣做了一些規(guī)定,但較為原則,因此在實(shí)踐中地方性法規(guī)、規(guī)章乃至按照政策制定的章程、規(guī)約成為調(diào)整上述糾紛的主要依據(jù)。地方立法及政策基本上在遵循我國《土地管理法》確立的基本原則下,結(jié)合各地的實(shí)際情況作出了具體規(guī)定來調(diào)整農(nóng)村宅基地使用權(quán)。大多數(shù)地方嚴(yán)格按照我國《土地管理法》及國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》,明確了“一戶一宅”及“城鎮(zhèn)居民嚴(yán)禁在農(nóng)村購置宅基地”的政策,但是有一些地方,尤其是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),結(jié)合自身的情況制定了關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定。例如《蘇州市宅基地管理暫行辦法》規(guī)定進(jìn)城農(nóng)民的住宅可以出售給符合宅基地享受條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民,也可以在一定條件下通過補(bǔ)辦出讓手續(xù)并補(bǔ)繳土地出讓金后入市交易。另外,廣州市也出臺了《農(nóng)村房屋租賃管理若干規(guī)定》來規(guī)范農(nóng)村房屋租賃市場,湖州市出臺了《農(nóng)村農(nóng)民房屋抵押登記辦法》允許以農(nóng)村房屋辦理抵押貸款等等。

從以上對法律法規(guī)的考察可知,我國目前關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法,從形式上看有些零亂,暴露了我國目前立法活動存在無序性的弊端;從內(nèi)容上看,法律并沒有明確地禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,只是要經(jīng)過嚴(yán)格的審批手續(xù);從行政法規(guī)及部門規(guī)章來看,并非一概地禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓,只是明確禁止城鎮(zhèn)居民從農(nóng)村購買宅基地使用權(quán)而已。然而從地方立法和政策上來看,一些地方已經(jīng)開始對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)進(jìn)行積極的探索。

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的司法實(shí)務(wù)現(xiàn)狀考察

在實(shí)踐中,法院審理有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓案件時,出現(xiàn)了兩種做法:一種是房屋和宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓,不論其受讓方是村民還是非村民,一律依據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第六條①我國《土地管理法實(shí)施條例》第六條:依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的,因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的,必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請,由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更,自變更登記之日起生效。的規(guī)定,判決認(rèn)定其轉(zhuǎn)讓有效。另一種是單一宅基地使用權(quán)的買賣,不涉及房屋,在這種情況下,法院的裁判就出現(xiàn)了較大的分歧。部分法院依據(jù)對現(xiàn)行法律的推斷,認(rèn)為法律沒有禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),從而認(rèn)定轉(zhuǎn)讓行為有效;部分法院則回避是否可以流轉(zhuǎn)這一棘手問題,而直接按合同關(guān)系進(jìn)行解決;還有部分法院認(rèn)為法律沒有明文規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,從而認(rèn)定轉(zhuǎn)讓行為無效[1]。

在司法實(shí)踐中,尤其是農(nóng)村房屋買賣合同的法律適用問題涉及的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律難題,是目前司法實(shí)踐的熱點(diǎn)、難點(diǎn)。由于現(xiàn)行法律、法規(guī)對農(nóng)村房屋買賣問題缺乏明確系統(tǒng)的規(guī)定,法院在處理此類案件時首先面臨著法律適用方面的困惑。同類案件,由于援引不同法律,甚至援引同一部法律的不同條文,如我國《土地管理法》第六十二條或第六十三條,判決結(jié)果截然不同:有的法官認(rèn)為,根據(jù)我國《土地管理法》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”,同時結(jié)合有關(guān)政策的規(guī)定,應(yīng)判決農(nóng)村房屋買賣合同無效;有的法官認(rèn)為,我國《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)”,反推此規(guī)范,即含許可買賣之意,同時結(jié)合我國《合同法》的相關(guān)規(guī)定,且現(xiàn)行法律和行政法規(guī)沒有禁止農(nóng)村房屋買賣,根據(jù)法不禁止即為自由之理應(yīng)判決合同有效。由此,筆者發(fā)現(xiàn),由于我國對農(nóng)村房屋買賣合同的性質(zhì)沒有明確的法律規(guī)定,理論上也無權(quán)威定論,導(dǎo)致在司法實(shí)踐中法官理解和適用法律各異,造成了司法實(shí)踐中認(rèn)定此類合同有效和無效的判決均存在。

有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)案例裁判的不一,一方面體現(xiàn)了國家立法與實(shí)踐的脫節(jié),表現(xiàn)出了國家在運(yùn)用公權(quán)力來管理私權(quán)利時的薄弱;另一方面更重要的是突顯了有關(guān)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法意識、法價值的認(rèn)識各異,不利于農(nóng)村及城鎮(zhèn)居民利益的保護(hù)。

三、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況考察

為了掌握實(shí)際生活中農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀,筆者參加了由國土資源部組織的“中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)況調(diào)查”課題,獲得了第一手的資料。本次調(diào)查涉及 28個省,334個市 (縣),840個鄉(xiāng)鎮(zhèn),1083個自然村。調(diào)查主要采取問卷調(diào)查與訪談結(jié)合的方式,所得的數(shù)據(jù)真實(shí)可信。具體的調(diào)查數(shù)據(jù),筆者將在論文中逐一進(jìn)行具體分析。

(一)我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在隱形市場

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律法規(guī),農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上僅在農(nóng)村集體內(nèi)部之間流轉(zhuǎn)。依據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定,僅農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員才有申請宅基地建房的權(quán)利。另外在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中,為了加強(qiáng)對農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)讓管理,嚴(yán)禁非法占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),也明確禁止農(nóng)村房屋向城市市民出售。雖然法律及有關(guān)法規(guī)規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)僅能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn),但是在實(shí)際生活中,還是存在城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地的現(xiàn)象,而且實(shí)際上已經(jīng)形成了買賣的隱形市場。

此次的調(diào)查結(jié)果顯示,在回答“你村買賣宅基地的人多嗎”這一問題時,回答“沒有”的占 17%,回答“只是個別現(xiàn)象”的占 62%,回答“較多”的占19%。如下圖所示:

另外,在回答“有沒有城鎮(zhèn)居民在你村購買宅基地”這一問題時,回答“有很多”的占 6%,回答“有一些”的占 36%,回答“沒有”的占 58%。如下圖所示:

由調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出,目前在廣大的農(nóng)村,宅基地的買賣現(xiàn)象是存在的,雖然在總體上來講還沒有成為普遍的現(xiàn)象,但不可否認(rèn)隱形的交易市場已經(jīng)形成。

(二)我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱形市場形成原因分析

農(nóng)村宅基地買賣的現(xiàn)象已經(jīng)存在,其原因是什么呢?據(jù)抽查結(jié)果顯示,在回答“一般在什么情況下購買宅基地”時,回答“原有住房太擁擠”的占42%,回答“兒女成家時需建房”的占 67%,回答“覺得某塊地風(fēng)水好或者對自家意義重大”的占 16%,回答“其他”的占 12%。如下圖所示:

在回答“一般在什么情況下出賣宅基地”時,回答“外出打工,宅基地閑置”的占 41%,回答“家有多處宅基地”的占 40%,回答“家有急事需用錢”的占37%,回答“其他”的占 17%,還有 12%左右的人未作選擇。如下圖所示:

綜合調(diào)查數(shù)據(jù),筆者認(rèn)為,在農(nóng)村買賣宅基地的主要原因是:

1.人口增加原因。筆者在調(diào)查“購買宅基地的原因”中,選擇“原有住房太擁擠”和“兒女成家時需建房”的比例較高。例如說原有的住房擁擠及兒女成家時需要分戶而建房。但是在現(xiàn)實(shí)中一個村一般不可能有那么多空閑的宅基地,這就要求一部分農(nóng)民需要以購買的方式從一些有空閑宅基地的村民手中取得。這樣一方面可以解決宅基地不夠用的問題,同時還可以充分利用閑置的宅基地,使宅基地能發(fā)揮其最大的作用。

2.經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的大力推進(jìn),農(nóng)村的耕地也在逐步減少,加之農(nóng)地的收益甚微和社會保障制度的不健全,許多農(nóng)民將自己住房的部分用來出租獲取租金。如廣州石牌村、西安市南郊高校聚集區(qū),租金已成為農(nóng)民現(xiàn)金收入的主要來源之一[2]。

3.進(jìn)城發(fā)展需要?，F(xiàn)在,越來越多的農(nóng)民到城里打工,城市各方面的優(yōu)越條件使得進(jìn)城農(nóng)民多不愿再回到農(nóng)村,然而資金缺乏卻成為他們留下來的最大障礙。為了籌集生活和定居所需的資金,一些農(nóng)民就賣掉了農(nóng)村閑置的宅基地,來緩解進(jìn)城發(fā)展所需的資金困難。

4.休閑養(yǎng)老需求增多。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,城市環(huán)境污染的日益嚴(yán)重,很多市民則向往農(nóng)村的田園風(fēng)光,農(nóng)村較好的生態(tài)更是吸引著城鎮(zhèn)居民。他們希望在農(nóng)村購買宅基地用作休假和療養(yǎng)。

(三)地方改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐及啟示

從收集的資料來看,大部分地方的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多屬于自發(fā)行為,缺乏公開化、規(guī)范化的政府管理。僅有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市在政府策劃下開展了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體工作。例如蘇州市、廣州市、湖州市和吉林市等市。下面,筆者將具體分析農(nóng)村宅基地使用權(quán)在實(shí)踐中的流轉(zhuǎn)情況。

1.地方改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。

(1)蘇州市積極探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

2003年 4月 30日蘇州市人民政府頒布了《蘇州市宅基地管理暫行辦法》,允許農(nóng)民住宅有條件轉(zhuǎn)讓。這一辦法很好地平衡了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及的多方利益。

《蘇州市宅基地管理暫行辦法》第九條規(guī)定:“……進(jìn)城農(nóng)民的住宅可以出售給符合宅基地享受條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民;符合規(guī)劃的也可以將宅基地征為國有,由宅基地使用權(quán)人補(bǔ)辦出讓手續(xù)并按土地評估價的 40%向政府補(bǔ)繳土地出讓金后入市交易;鎮(zhèn)可成立農(nóng)民住宅置換中心,由農(nóng)民住宅置換中心對因區(qū)位因素暫時無法交易的農(nóng)民依法取得的住宅,在支付部分預(yù)付款后進(jìn)行收購儲備,余額待住房交易后一次付清;鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織興建農(nóng)民公寓住宅,進(jìn)城農(nóng)民自愿退出依法取得的宅基地使用權(quán)的,可與自購的農(nóng)民公寓住宅用地等價置換?！?/p>

蘇州全國首創(chuàng)的重要舉措,使農(nóng)民進(jìn)城后,可以轉(zhuǎn)讓、出售農(nóng)宅,其宅基地也可通過住宅置換中心自由轉(zhuǎn)讓。制定這一政策的主要目的是為了推動蘇州農(nóng)村的城市化進(jìn)程。由于我國的《土地管理法》及其他相關(guān)法律的規(guī)定,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是被限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的,而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有很大一部分農(nóng)民離開所在的農(nóng)村到城市打工或者居住。這就出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象:農(nóng)民進(jìn)城后,原先的宅基地要么轉(zhuǎn)讓給屬于同一集體組織的農(nóng)民,要么就空置。其后果是,一方面,城市居民或外來者根本無權(quán)購買農(nóng)民房,另一方面,也導(dǎo)致農(nóng)村住宅價格低廉,一定程度上影響了農(nóng)民進(jìn)城購房、定居。因此,蘇州市頒布了《蘇州市宅基地管理暫行辦法》對城市規(guī)劃已確定為居住區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地,將由政府確權(quán)或征為國有土地,土地上的農(nóng)民住宅則納入城市私房管理,只要補(bǔ)交土地出讓金,這些農(nóng)宅就可以進(jìn)行房產(chǎn)交易。而在各鄉(xiāng)鎮(zhèn),則成立農(nóng)民住宅置換中心,進(jìn)城農(nóng)民的住宅可由中心預(yù)付一定住房交易款后收購儲備進(jìn)入市場。這樣做的好處是城里人有了在農(nóng)村買房的可能,也將大幅提高蘇州農(nóng)宅價格,讓農(nóng)民也享受到城市化的成果[3]。

(2)湖州市允許農(nóng)村房屋抵押貸款。

為了推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,保障金融債權(quán)的實(shí)現(xiàn),浙江省湖州市于2001年出臺了《湖州市農(nóng)村農(nóng)民房屋抵押登記辦法》。根據(jù)這一辦法,該市農(nóng)民籌集資金用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì),可以以其具有合法產(chǎn)權(quán)的房屋 (連同占地范圍內(nèi)的土地)作抵押,向農(nóng)村信用社或開展農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行申請貸款。同時按照該辦法第九條的規(guī)定,湖州市農(nóng)民最高可申請貸款數(shù)額為抵押房屋價值的70%。

按照該辦法的規(guī)定,農(nóng)民須憑集體土地使用權(quán)證及房屋工程和質(zhì)量承諾書等辦理房產(chǎn)權(quán)屬登記,取得由房地產(chǎn)管理部門頒發(fā)的房屋權(quán)屬證書進(jìn)行房屋抵押貸款,并向房地產(chǎn)管理部門辦理抵押登記。同時,由湖州市國土資源局對設(shè)定抵押的房屋的集體土地使用權(quán)證作地上建筑物已抵押的記載。未取得集體土地使用權(quán)證或土地權(quán)屬有爭議的、依法已被查封及已經(jīng)公告被列入征地拆遷范圍內(nèi)的房屋不得設(shè)定抵押。農(nóng)村集體土地上農(nóng)民房屋權(quán)利人(申請人)申請房屋抵押登記時,除了向房地產(chǎn)管理部門交驗(yàn)抵押登記申請書、抵押合同、集體土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證或房屋共有權(quán)證,以及其他共有人同意抵押的書面證明外,還必須交驗(yàn)集體土地所有人出具的同意抵押的證明[4]。

湖州市的此項(xiàng)政策出臺后,該市農(nóng)民房屋抵押數(shù)量大大增加,以私有房屋抵押貸款成為該市農(nóng)民生產(chǎn)、經(jīng)營融資的主要渠道。

(3)吉林市農(nóng)民集資樓允許上市交易。

2002年 5月 1日,吉林市人民政府以政府令形式發(fā)布施行吉林市《集體土地房屋權(quán)屬登記管理暫行辦法》,將市區(qū)集體土地房屋權(quán)屬登記、發(fā)證職能納入市房地產(chǎn)管理局管轄范圍,形成了城鄉(xiāng)房屋權(quán)屬一體化的管理模式。在換發(fā)全國統(tǒng)一樣式房屋所有權(quán)證時發(fā)現(xiàn),農(nóng)民集資樓相當(dāng)部分產(chǎn)權(quán)人并非集資樓所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員,而是市民。這與《土地管理法》第五章建設(shè)用地第四十五條的用地規(guī)定相悖。但是,若據(jù)此停辦其交易手續(xù),將對已購買集資樓的居民和業(yè)主的生活產(chǎn)生消極影響。基于集資樓的建設(shè)情況及權(quán)屬登記管理的歷史沿革,考慮到這些樓房對房地產(chǎn)市場的沖擊時效已過,為解決樓房居民和業(yè)主的實(shí)際問題,更好地活躍房地產(chǎn)二、三級市場,該市房地產(chǎn)管理局鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)管理處提出:集資樓的分戶產(chǎn)權(quán)人為非集資樓所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員的,在其未辦理房屋所占集體土地的征地手續(xù)前,允許其所屬房屋進(jìn)入房地產(chǎn)市場進(jìn)行交易,但要在房屋權(quán)屬證書“土地性質(zhì)”欄注明“集體土地”字樣[5]。

(4)天津“以宅基地?fù)Q房”。

天津?qū)嵤耙哉負(fù)Q房”的具體做法是:按照統(tǒng)一規(guī)劃,高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)一批現(xiàn)代化、有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城市。以不減少耕地為前提,農(nóng)民以其宅基地 (包括村莊用地),按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。最后由區(qū)統(tǒng)一組織在原有村莊范圍內(nèi),對相當(dāng)于農(nóng)民還遷住房占地面積大小的土地進(jìn)行復(fù)耕,其余的村莊土地面積即為實(shí)施“以宅基地?fù)Q房”節(jié)約出的建設(shè)用地,一部分整理后進(jìn)入土地市場拍賣后換回為農(nóng)民建設(shè)小城鎮(zhèn)所需各項(xiàng)費(fèi)用,另一部分作為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的儲備用地。中央有關(guān)部門對天津市提出的“以宅基地?fù)Q房”的方式建設(shè)小城鎮(zhèn)的做法給予充分肯定,并將天津列為全國試點(diǎn)城市[6]。

(5)廣州市出臺具體方案,規(guī)范農(nóng)村房屋租賃市場。

廣州市的農(nóng)村房屋租賃極為活躍,這主要是由于廣州外來的人口數(shù)量較多。為了規(guī)范農(nóng)村房屋租賃市場,廣州市國地局與房地產(chǎn)管理局早在 1997年就出臺了《廣州市農(nóng)村房屋租賃管理若干規(guī)定》,對農(nóng)村房屋租賃條件、申請房屋租賃登記所需要件以及租賃雙方的權(quán)利義務(wù)等方面進(jìn)行了規(guī)范。在實(shí)施的幾年內(nèi),起到了很好的規(guī)范作用。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,農(nóng)村房屋租賃市場出現(xiàn)了許多新的問題。針對這些新問題,廣州市于 2000年 11月出臺《關(guān)于加強(qiáng)廣州市農(nóng)村房屋租賃管理的實(shí)施方案》。該方案進(jìn)一步從實(shí)施范圍、實(shí)施機(jī)構(gòu)、基本原則和具體操作辦法等方面對農(nóng)村房屋租賃作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)該方案,廣州市農(nóng)村出租房屋管理實(shí)行登記備案制度,對產(chǎn)權(quán)清晰的房屋租賃實(shí)行登記,并核發(fā)建設(shè)部統(tǒng)一印制的“房屋租賃證”;對產(chǎn)權(quán)不清的房屋租賃實(shí)行備案,待取得合法產(chǎn)權(quán)后,再重新登記核發(fā)“房屋租賃證”。

廣州市出臺的上述措施規(guī)范了農(nóng)村房屋租賃市場,并為該市農(nóng)村房屋租賃市場的健康發(fā)展提供了堅實(shí)的制度保障,同時,隨著相關(guān)政策的落實(shí),因監(jiān)管乏力導(dǎo)致的租賃糾紛和社會問題大大減少,使得該市農(nóng)村房屋租賃更為規(guī)范和活躍。

(6)廣東省再次創(chuàng)新,擬將農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)。

廣東省作為經(jīng)濟(jì)比較活躍的大省之一,在對待農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問題上也有很大的創(chuàng)新。廣東為了加強(qiáng)宅基地管理,已草擬了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》上報省政府審批,其中明確了農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn),各地要按規(guī)定對現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅完善確權(quán)和登記發(fā)證手續(xù)。作為立法試驗(yàn)田,廣東國土部門在堅持“一戶一宅”原則的前提下,讓農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn),以使農(nóng)民分享宅基地使用權(quán)出租、出賣、出讓獲得的利益。

(7)成都市明確宅基地可以流轉(zhuǎn)。

為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,促進(jìn)“三個集中”,優(yōu)化土地資源配置,加強(qiáng)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理,維護(hù)土地所有者和土地使用者的合法權(quán)益,本著全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)率先突破、大膽創(chuàng)新的精神,2007年 8月 21日,成都市出臺了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。其中,以專章的形式規(guī)定了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題。主要是,農(nóng)村宅基地在嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定下,宅基地使用權(quán)由區(qū) (市)縣人民政府登記造冊,并在核發(fā)集體建設(shè)用地使用證或宅基地使用證的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。根據(jù)其第十二條的規(guī)定,遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)不實(shí)施土地整理的山區(qū)、深丘區(qū),農(nóng)村村民依法取得的宅基地在符合村莊規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)規(guī)劃等的前提下,可以通過房屋聯(lián)建、出租等方式流轉(zhuǎn)。且規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后,不得再申請新的宅基地。

2.地方改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐啟示。

從各地方流轉(zhuǎn)的政策來看,這些地方在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn),而且從其流轉(zhuǎn)的效果來看:

(1)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)通過買賣、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,取得了很好的社會效果,同時也推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

(2)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)擴(kuò)大了農(nóng)民生產(chǎn)、經(jīng)營融資的渠道。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為農(nóng)民提供了資金融通的便利,對農(nóng)民生活水平的提高與加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程都起著重要的作用。

(3)與其禁止不如規(guī)范。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān),在市場經(jīng)濟(jì)面前,單純地禁止已不適應(yīng)社會的發(fā)展。與其花大力氣來制止與監(jiān)督,還不如放開限制,從另外一個層面上來考慮制度的創(chuàng)新。從地方改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中可以看出,允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn),承認(rèn)隱形的流轉(zhuǎn),更加有利于市場的規(guī)范,從而從根本上保護(hù)農(nóng)民的利益。

四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的問題及原因

(一)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的融資需求與相關(guān)法律法規(guī)的限制性矛盾突出

從立法現(xiàn)狀考察,可以看出法律對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出了限制性的規(guī)定。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,越來越多的農(nóng)民流向城鎮(zhèn),而宅基地作為不動產(chǎn),有著重要的融資功能。因此,它在農(nóng)民的城鎮(zhèn)化流向過程中起著重要的融資作用。同時,從筆者此次調(diào)查的數(shù)據(jù)來看,在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)隱形市場已經(jīng)存在。由此便出現(xiàn)了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的融資需求與相關(guān)法律法規(guī)的限制性的矛盾。這樣極不利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,尤其是不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易糾紛增多

立法與實(shí)踐的脫節(jié)是產(chǎn)生糾紛與問題的根源。由于我國相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出的限制性規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾突出,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中,流轉(zhuǎn)得不到法律的有效規(guī)制,從而引起大量的糾紛出現(xiàn)。更重要的是,宅基地使用權(quán)隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛,給土地權(quán)屬管理造成了很大的障礙,增加了土地管理的難度。據(jù)北京市大興區(qū)國土房管局統(tǒng)計,該區(qū) 2004年 1月至 8月發(fā)生的關(guān)于宅基地訴訟案件占土地行政訴訟案件的 81%;據(jù)大興區(qū)人民法院統(tǒng)計,該法院 2004年 1月至 10月共受理宅基地訴訟案件 35例,占總受理案件數(shù)的 48%;據(jù)河北省唐山市信訪部門統(tǒng)計, 2002年 10月至今,因宅基地糾紛而引發(fā)的信訪案件占總數(shù)的 60%以上。如此高的數(shù)據(jù)反映了我國目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)糾紛是一個比較突出的問題,這對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與交易雙方利益的保護(hù)都是不利的。

(三)交易主體利益受侵害時,救濟(jì)權(quán)利的法律程序缺失

民事交易所追求的是安全與效率,也可以說權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)在交易中是首要的。然而,由于我國的相關(guān)法律限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易尤其是農(nóng)村與城鎮(zhèn)居民之間的交易,而現(xiàn)實(shí)是,農(nóng)村宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織外的人員進(jìn)行流轉(zhuǎn)已形成隱形市場。因此,在發(fā)生相關(guān)的糾紛時,由于合法的法律程序的缺失,也就不存在相應(yīng)的很好的救濟(jì)權(quán)利的法律程序,從而引起交易市場的混亂,最終不利于交易主體合法權(quán)益的保護(hù)。

綜上所述,從現(xiàn)有的法律制度來看,立法與實(shí)踐的脫節(jié),已成為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的阻礙,也是造成現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在問題的主要原因之一。因此,既然農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)成為不可避免的趨勢,與其法律加大各方面的力量來對其進(jìn)行遏制,不如更好地引導(dǎo)其市場的健康發(fā)展,這樣才是可行之道。

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[4]湖州農(nóng)經(jīng)網(wǎng):http://www.hzag.gov.cn.

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[6]天津被列為全國“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)城市[EB/ OL].http://new s.xinhuanet.com/local/2007-04/17/content_5987496.htm.

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