鄭少弘

?

地方鐵路工程項目管理代建制探討

鄭少弘

福建福鐵地方鐵路開發(fā)公司

近年來，隨著福建地方鐵路工程建設(shè)投資的不斷增長，地方鐵路工程建設(shè)的項目管理服務(wù)需求也不斷擴大，迫切需要一種科學、高效的項目管理服務(wù)模式。該文從項目管理角度，提出地方鐵路工程建設(shè)應(yīng)該引進代建制管理模式，結(jié)合福建地方鐵路開發(fā)公司在實際項目代建制的具體運用，分析了目前代建制管理模式普遍存在的問題，并提出相應(yīng)的建議措施。

地方 鐵路工程 項目管理 代建制

1 地方鐵路建設(shè)工程建設(shè)概述

1.1 地方鐵路建設(shè)工程項目不斷增長

隨著海峽西岸經(jīng)濟區(qū)的建設(shè)，福建經(jīng)濟不斷增長，地方鐵路工程建設(shè)投資在不斷擴大，隨著沿海大通道高速鐵路的開通，沿海各省市地方經(jīng)濟快速發(fā)展、城市建設(shè)不斷加快，有更多的市政道路、橋梁需要穿（跨）越既有鐵路，因而將會產(chǎn)生大量的地方鐵路建設(shè)工程項目。

地方鐵路建設(shè)工程項目是指由地方政府或廠礦企業(yè)因自身發(fā)展而投資修建的與既有鐵路或在建鐵路聯(lián)系密切的工程項目。包括鐵路專用線、專用鐵路（統(tǒng)稱專用線）以及地方市政道路穿、跨越鐵路的工程建設(shè)等。穿、跨越鐵路工程是指：上跨鐵路的橋梁等各種建筑物和電力、通信等各種線路；下穿鐵路的涵洞、框架橋和各種管線。

1.2 地方鐵路建設(shè)工程項目特點

點多線長、專業(yè)性強、安全要求高、協(xié)調(diào)難度大是地方鐵路建設(shè)工程項目的特點。專業(yè)性強：鐵路屬專業(yè)性很強的企業(yè)，工種分工細、專業(yè)程度高；站前工程、站后工程等技術(shù)特點強、區(qū)別大，站前工程包括路基、橋涵、隧道、軌道、站場建筑設(shè)備等5個專業(yè)；站后工程包括通信、信號、電力、電力牽引供電、房屋建筑、給排水、機車、車輛、機械設(shè)備安裝等9個專業(yè)，涉及面寬。安全要求高：地方鐵路建設(shè)工程均是在鐵路營業(yè)線上施工，鐵路營業(yè)線施工是指影響營業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、設(shè)備使用和行車安全的各種施工。協(xié)調(diào)難度大：因鐵路建設(shè)跨越行政區(qū)域多，前期征地拆遷等工作協(xié)調(diào)難度大；涉及多部門、多層次、多專業(yè)的協(xié)調(diào)工作。在鐵路內(nèi)部就有工務(wù)、車務(wù)、機務(wù)、供電等九個設(shè)備管理單位、幾十個工種，協(xié)調(diào)起來難度相當大。

1.3 福建地方鐵路工程的代建情況

南昌鐵路局福建福鐵地方鐵路開發(fā)公司（以下簡稱福建地鐵公司）為南昌鐵路局直屬企業(yè)，負責地方投資建設(shè)的工程。福建地鐵公司承擔了大多數(shù)福建境內(nèi)由地方政府、企業(yè)投資的鐵路專用線，以及地方市政設(shè)施等穿跨越鐵路立交工程等地方鐵路工程的代理建設(shè)工作，近五年來工程代建產(chǎn)值情況詳見表1。

表1 福建地鐵公司代建工程完成產(chǎn)值情況表

2 項目管理與代建制

2.1 代建制模式的優(yōu)點

代建制的一個重大創(chuàng)新在于引進了市場化管理，把原來建設(shè)項目管理中的行政隸屬和管理關(guān)系，變成基于委托人、代建人、使用人三者之間的契約關(guān)系，即委托代理關(guān)系。代建制模式是對近年來全國各地試行“代建制”成功經(jīng)驗的總結(jié)和推廣。作為代建主體，代建單位的工作性質(zhì)為工程建設(shè)管理和咨詢，單位性質(zhì)是自負盈虧的企業(yè)，競爭優(yōu)勢是專業(yè)化管理水平，盈利模式是收取代理費、咨詢費，從節(jié)約的建設(shè)投資中提成。

代建制模式與傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的比較，見表2所示。

表2 代建制與傳統(tǒng)建設(shè)管理模式的比較

代建制具有以下三個優(yōu)點：第一，能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用（如招標），從機制上確保防止“三超”行為的發(fā)生。第二，能夠規(guī)范政府投資項目建設(shè)實施管理行為，增強了項目使用單位的責任意識。第三，有助于加快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，政企分開。

2.2 代建制的模式分類

根據(jù)代建項目管理公司與業(yè)主簽訂的合同性質(zhì)，代建項目管理模式可以分為兩類：代建項目管理服務(wù)模式（PM，Project Management）和代建項目管理承包模式(PMC，Project Management Construction)。

2.2.1代建項目管理服務(wù)模式（PM模式）

代建項目管理公司受業(yè)主聘用，根據(jù)服務(wù)合同可為業(yè)主進行項目可行性研究，協(xié)助業(yè)主編制項目要求和項目計劃，組織工程設(shè)計和施工招標，審查設(shè)計文件，代表業(yè)主對施工過程進行控制和管理。在這種項目管理模式中，代建項目管理公司只與業(yè)主簽訂咨詢服務(wù)合同，并按合同要求提供服務(wù)，可協(xié)助業(yè)主選定設(shè)計單位和施工單位，或設(shè)計—建造總承包商，并對其工作進行管理和監(jiān)督，但項目管理公司不承擔具體的設(shè)計和施工任務(wù)，與設(shè)計和施工單位之間也沒有合同關(guān)系，所以也不承擔經(jīng)濟責任。如圖1所示。

2.2.2代建項目管理承包模式（PMC模式）

代建項目管理承包是指工程項目代建管理企業(yè)按照合同約定，除完成項目管理服務(wù)（PM）的全部工作內(nèi)容外，還可以負責完成合同約定的工程初步設(shè)計（基礎(chǔ)工程設(shè)計）等工作。成熟的項目管理承包模式中，代建項目管理承包企業(yè)可以就項目與業(yè)主簽訂管理總包合同，并可以直接同其它設(shè)計單位、施工單位簽訂合同，代建項目管理承包企業(yè)一般應(yīng)當按照合同約定承擔一定的管理風險和經(jīng)濟責任。如圖2所示。

圖1 PM型項目管理模式

圖2 PMC 型項目管理模式

3 地方鐵路工程項目代建制的運用

3.1 引入代建制的必要性分析

針對福建地方鐵路工程項目的特點，只有引進代建制這一科學的管理模式，并結(jié)合企業(yè)實際，規(guī)范、有序地開展代建工程項目管理服務(wù)，才能適應(yīng)福建地方鐵路工程建設(shè)不斷增長的需要。

3.1.1地方業(yè)主的需求所決定

地方業(yè)主出于對鐵路系統(tǒng)的不了解，在建設(shè)過程中面對近十個鐵路設(shè)備管理單位的配合施工及一系列鐵路營業(yè)線施工管理辦法要求，不知如何入手，特別希望有一家機構(gòu)能幫忙承接這些穿跨鐵路或?qū)Ｓ镁€的工程建設(shè)任務(wù)。隨著福建高速鐵路不斷開通運營，鐵路營業(yè)線施工的技術(shù)要求越來越高，地方鐵路建設(shè)工程市場更需要專業(yè)化企業(yè)來承擔這項任務(wù)。

3.1.2鐵路工程自身的特點所決定

如前所述，鐵路工程具有點多線長、專業(yè)繁多、涉及面廣、協(xié)調(diào)難度大等特點。由于鐵路工程施工是在動態(tài)行車狀態(tài)下完成，因此地方鐵路建設(shè)工程除了按建設(shè)部的要求進行管理外，還必須按鐵路營業(yè)線施工管理辦法要求來組織實施。這一系列特點就決定了地方鐵路建設(shè)工程需要由一支專業(yè)隊伍來承擔。

3.1.3鐵路運輸安全生產(chǎn)的需要

鐵路具有 “高、大、半” 的特點，即高度統(tǒng)一、大聯(lián)動機、半軍事化，運輸安全生產(chǎn)是鐵路永恒的主題。鐵路營業(yè)線施工管理辦法要求，營業(yè)線施工必須把確保行車安全和施工安全放在首位，因此安全要求高于其他施工項目。無疑，不熟悉鐵路運輸?shù)钠髽I(yè)是不能承擔地方鐵路建設(shè)工程任務(wù)的。

3.2 代建制的具體運用

3.2.1 PM代建項目管理模式

代建管理模式是指提供代建項目技術(shù)管理服務(wù)的方式，即項目管理服務(wù)（PM）模式。以福建地鐵公司代建的廈門杏林公鐵大橋B標段上跨鐵路配合工程為例，

福建地鐵公司以技術(shù)管理服務(wù)的方式為該項目提供鐵路配合工程的建設(shè)項目管理服務(wù)，項目業(yè)主是廈門路橋投資建設(shè)集團公司，橋梁主體施工單位為路橋二公局。代建合同以項目管理技術(shù)服務(wù)合同的形式簽定。代建工作的主要內(nèi)容是為業(yè)主提供穿跨越鐵路的工程技術(shù)咨詢和服務(wù)，包括組織鐵路工程專家對方案、施工圖設(shè)計、施工組織設(shè)計等進行審查，協(xié)調(diào)各鐵路設(shè)備管理單位進行施工配合，代業(yè)主向南昌鐵路局申報施工計劃審批等等。在這種模式下，福建地鐵公司的地位相當于工程技術(shù)管理咨詢服務(wù)公司。代建模式如圖3所示。

圖3 PM代建模式

3.2.2 PMC代建項目管理模式

代建承包模式是指委托代理、承包建設(shè)的方式，即項目管理承包（PMC）模式。以三明市化機涵洞拓寬改造工程為例，福建地鐵公司就是以委托代理、承包建設(shè)的方式承接了該下穿鐵路立交橋項目的工程建設(shè)，項目業(yè)主為三明市政工程管理處，立交橋主體施工單位是南昌鐵路天河建設(shè)股份有限公司。工程代建合同采用風險包干的固定總價合同，代建工作包括該項目的工程施工、監(jiān)理，同時接受鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督。設(shè)計單位為福建鐵四院勘察設(shè)計有限公司。在這種模式下，福建地鐵公司的地位相當于施工總承包商。代建模式如圖4所示。

圖4 PMC代建模式

3.3 存在問題及建議措施

3.3.1法律制度配套問題

《建筑法》對設(shè)計、監(jiān)理、施工、設(shè)備采購等都進行了法律定位，惟獨對工程代建沒有定位。即便是政府投資項目的成熟做法，也只是將各地的做法進行了推廣，規(guī)定工程設(shè)計或咨詢或監(jiān)理或施工等相關(guān)資質(zhì)的單位都可以進行工程代建，都沒有上升到法律的層面。

建議措施：補充和完善《建筑法》。首先，應(yīng)在法律層面解決，將代建制與設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備采購供應(yīng)等一起立法，肯定工程代建在建筑市場的地位；其次，通過《招投標法》等法規(guī)對工程代建行為進行規(guī)范管理，必須堅持公開、公平、公正的原則，通過公開招標，擇優(yōu)選擇代建單位。

3.3.2代建單位的資質(zhì)管理問題

在代建單位的資格上，各地方文件不一、缺乏全國性的統(tǒng)一標準。各地政府一般規(guī)定代建單位應(yīng)是具有相應(yīng)資質(zhì)并能夠獨立承擔履約責任的法人。

建議措施：按照PM和PMC兩種模式區(qū)分對待，在PMC模式下，代建企業(yè)的地位相當于工程施工總承包商；在PM模式下，代建企業(yè)的地位相當于工程施工監(jiān)理等工程咨詢服務(wù)類別。二者在企業(yè)資質(zhì)、代建行為等方面還是存在一定的差異。代建企業(yè)的定位是屬于承包商類別，還是屬于工程咨詢企業(yè)類別，應(yīng)根據(jù)項目管理服務(wù)的類型和模式加以區(qū)分，制定不同的資質(zhì)標準。

3.3.3代建單位的收費問題

目前，國內(nèi)各地對代建費的計取，主要參照建設(shè)單位管理費的標準為上限進行計算，一般不會超過工程造價的2.0%。如果不是全過程代建，則代建管理費更低，以福建省政府投資項目代建為例，按照閩政[2007]11號文《福建省政府省級投資項目代建制管理辦法（試行）》的規(guī)定：若只承擔施工階段代建的，則按照全過程代建收費的70%計?。?.0%×70%=1.4%）。由此可見，這種低收費的格局極為不利于代建企業(yè)的發(fā)展壯大。

建議措施：鼓勵采用PMC模式代建，充分調(diào)動代建企業(yè)的積極性，風險與收益共存，增加代建企業(yè)收入，同時增加對代建企業(yè)的制約措施和管理辦法；若采用PM模式代建情況下，則加大激勵措施、鼓勵節(jié)余分成。盡快出臺關(guān)于代建單位參與投資節(jié)余分成的辦法，以達到激勵代建人的目的。

綜上所述，代建制模式是一種科學、高效的項目管理模式，通過在福建地方鐵路工程項目建設(shè)過程中實行代建制的有益嘗試，可以看出地方鐵路工程項目建設(shè)引入代建制已勢在必行，代建制在今后的實踐發(fā)展過程中還會存在一系列的問題，這些問題在地方鐵路工程項目管理服務(wù)的運用過程當中，相信一定會得到逐步的解決，而代建制本身也將得以不斷的完善。

[1] 鄭宏波. 鐵路建設(shè)項目試行代建制初探[J]. 鐵道工程學報, 2004,（2）:135-137.

[2] 潘國雄,張紅. 建設(shè)工程實行代建制的問題與對策[J].建筑經(jīng)濟,2008,(4):56-59.