編者按

“正如不可能知道水中的魚(yú)是否在喝水一樣，我們不可能發(fā)現(xiàn)一個(gè)官員是否在偷盜國(guó)家錢財(cái)!”這句出自古印度政治家、孔雀王朝大臣考底利耶的名言，不幸地在2000多年后依然是亞洲許多國(guó)家的“真理”。 在“亞洲撐起全球復(fù)蘇動(dòng)力”、“全球經(jīng)濟(jì)希望投向東方”的諸多論調(diào)下，已經(jīng)上升到制度和文化層面的腐敗問(wèn)題仍是多數(shù)亞洲國(guó)家揮之不去的痛。難道說(shuō)亞洲人骨子里就有“官商勾結(jié)”、“裙帶關(guān)系”的傳統(tǒng)?在政治意愿仍屬稀缺資源的條件下，反腐倡廉是否仍淪落為一場(chǎng)風(fēng)花雪月的夢(mèng)?

亞洲崛起被世界上大多數(shù)國(guó)家視為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，自1997年金融危機(jī)后，亞洲經(jīng)濟(jì)體觸底反彈，許多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超世界平均水平。但是，經(jīng)濟(jì)崛起并未解決長(zhǎng)期困擾亞洲各國(guó)的問(wèn)題——腐敗。

國(guó)際反腐敗組織“透明國(guó)際”每年發(fā)布全球清廉指數(shù)(CPI)，22個(gè)亞洲國(guó)家中的絕大多數(shù)排名靠后，得分較低。例如，菲律賓在全球180個(gè)國(guó)家中排名139，蒙古和越南并列第120名，印度尼西亞和印度情況稍好，分列111名和84名。

聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)將腐敗定義為官員或當(dāng)局通過(guò)賄賂、勒索、影響售賣、裙帶關(guān)系、欺詐、“速度錢”(speed money，即私人買通官員以求加快審批手續(xù)所付出的費(fèi)用)和侵吞等方式，為私人利益濫用公共權(quán)力。幾乎所有種類的有組織犯罪，例如販毒、洗錢、人口買賣、非法武器交易等都與腐敗有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

腐敗不僅破壞投資環(huán)境，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還加劇貧困問(wèn)題。據(jù)世界銀行估計(jì)，在1977年至1997年的20年間，菲律賓政府由于腐敗導(dǎo)致的損失高達(dá)480億美元。在印度，即使社會(huì)底層的窮人也需要向官員行賄，才能獲得滿足生活所需的基本服務(wù)。

亞洲國(guó)家的腐敗治理之所以困難，很大程度上源于缺乏政治意愿。亞洲國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人們是否能夠有效遏制腐敗進(jìn)一步滋生，從而保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?反腐敗的前途是否一片灰暗?

貪污者人人心中有筆賬

亞洲腐敗猖獗主要有五方面原因。首先，也是人們提及最多的，是公務(wù)員收入水平偏低。公務(wù)員為了提高收入，接受“速度錢”或者賄賂，濫用和曲解公共權(quán)力，使那些本來(lái)沒(méi)有資格獲得許可或者收益的人獲得好處。

印度尼西亞公務(wù)員的月收入通常只夠維持10到12天的生活。蒙古審判員的月收入水平為33-51美元，1/3的鄉(xiāng)村法官無(wú)家可歸。在菲律賓，公務(wù)員常常在工作之余通過(guò)擺地?cái)?、兼職等彌補(bǔ)低工資的不足，一些人則干脆選擇受賄。

其次，亞洲國(guó)家政府的膨脹擴(kuò)大了行政官僚的權(quán)力，從而給公務(wù)員，尤其是那些收入偏低的公務(wù)員提供了腐敗的土壤。在印尼，政府機(jī)構(gòu)的腐敗與他們的預(yù)算規(guī)模和是否直接面向公眾密切相關(guān)。在海關(guān)、移民、國(guó)內(nèi)稅收、公共建設(shè)工程和警務(wù)系統(tǒng)等所謂的“濕部門”(wet agencies)，貪污腐化的機(jī)會(huì)要遠(yuǎn)大于行政和研究院等與公眾沒(méi)有直接聯(lián)系的“干部門”(dry agencies)。

第三個(gè)原因，在許多亞洲國(guó)家，腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)低，被查出之后的懲罰小。國(guó)家公務(wù)員和公眾都認(rèn)為腐敗是一項(xiàng)低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的行為。在大多數(shù)亞洲國(guó)家，一名公務(wù)員如果沉迷于受賄行為，他被抓住的可能性很小。如果他不幸被發(fā)現(xiàn)了，他也不太可能受到懲罰。印度尼西亞總統(tǒng)蘇哈托就是典型例子，2000年他因涉嫌貪污腐敗遭到指控，但是后來(lái)由于健康原因，該案不了了之。

如果把香港和菲律賓進(jìn)行對(duì)比，一名香港公務(wù)員會(huì)發(fā)現(xiàn)，盡管采取了同樣的貪污腐敗行為，他被查處的幾率是他的菲律賓同行的35倍。菲律賓的腐敗蔓延現(xiàn)狀由此可見(jiàn)一斑。2000年，時(shí)任新加坡總理的李光耀感慨菲律賓的貪污環(huán)境:“只有在那里，像費(fèi)迪南德·馬科斯(菲律賓前獨(dú)裁領(lǐng)導(dǎo)人)這樣掠奪其祖國(guó)達(dá)20年之久的領(lǐng)導(dǎo)人，才會(huì)被考慮實(shí)行國(guó)葬?！?/p>

骨子里就腐敗?

第四個(gè)重要因素是文化，家族觀念和送禮傳統(tǒng)在亞洲有著至高無(wú)上的地位。在菲律賓，家族紐帶和utang na loob(對(duì)幫助或禮品很感激，但是卻是背負(fù)一生也無(wú)法用金錢或者行為償還的債)的價(jià)值觀，使得他們可以更大程度地容忍腐敗，這也有助于解釋政府官員為親屬謀私利的

“裙帶關(guān)系”為什么如此盛行。如果一個(gè)不夠格兒的人想成為教師，他需要支付58-96美元的賄賂金，并且將3個(gè)月的薪水作為表達(dá)感謝任命之情的禮品送給他的上級(jí)。

在蒙古，送禮作為一種古老的傳統(tǒng)被延續(xù)下來(lái)。如果一個(gè)人接受了別人送的東西，但是卻沒(méi)有給對(duì)方一丁點(diǎn)兒回禮，這被看作是必須避諱的大忌，在這種價(jià)值觀基礎(chǔ)上不僅形成了互惠互利的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，還助長(zhǎng)了政府機(jī)構(gòu)的受賄風(fēng)氣。

韓國(guó)也是如此，送禮之風(fēng)使政客或者公務(wù)員理所當(dāng)然地接受高額政治獻(xiàn)金，而他們也理所當(dāng)然地回饋給行賄者想要的好處。

在泰國(guó)，公務(wù)員要想獲得提拔一般只有兩種方式:要么特別能干，要么給上級(jí)送禮。據(jù)調(diào)查，禮品一般為高爾夫球包、佛像或者送給上司夫人的蜂蜜。當(dāng)然，與領(lǐng)導(dǎo)的女兒結(jié)婚是升官的更好戰(zhàn)略，不過(guò)這種機(jī)會(huì)比起送禮顯然要少。

泰國(guó)公眾對(duì)公務(wù)員、軍方領(lǐng)導(dǎo)人和政客們腐敗行為的接受和默許，反映了該國(guó)文化對(duì)腐敗的寬容程度。在泰語(yǔ)中，最接近腐敗的詞是choo rat bang luang，這個(gè)詞的本義是欺騙國(guó)家或者偷竊國(guó)王的財(cái)物。也就是說(shuō)，泰國(guó)人不認(rèn)為腐敗是損害公共利益的行為。在泰國(guó)文化中，為了獲得服務(wù)補(bǔ)償而給官員送的禮只是善意的禮物，不能稱之為行賄。只要行賄沒(méi)有給其他人帶來(lái)麻煩，就不是腐敗。此外，如果地位顯赫的人蒙羞，許多泰國(guó)民眾也會(huì)感同身受地體會(huì)到尷尬和不安，由此他們異常維護(hù)高層，這是泰國(guó)肅貪?rùn)C(jī)構(gòu)很難對(duì)有權(quán)勢(shì)的官僚采取行動(dòng)的重要原因。

導(dǎo)致亞洲國(guó)家腐敗肆虐的第五個(gè)因素，也是最重要的原因，是許多亞洲國(guó)家既缺乏政治意愿，也缺乏有效的反腐敗機(jī)構(gòu)。這里所指的政治意愿，是指政府領(lǐng)導(dǎo)人為根除腐敗所做的承諾。公民社會(huì)對(duì)解決腐敗問(wèn)題肯定也有積極影響，但是在亞洲社會(huì)中，如果缺少來(lái)自政府領(lǐng)導(dǎo)層的支持，反腐努力經(jīng)常淪落為鏡中花、水中月。

在過(guò)去50年的實(shí)踐中，新加坡和香港的反腐倡廉經(jīng)驗(yàn)證明，政府意愿可以發(fā)揮決定性作用。這兩個(gè)國(guó)家是亞洲社會(huì)反腐的典型，其政府負(fù)責(zé)任地制定了比較徹底的反貪措施，并且公正地實(shí)行，從而成功扭轉(zhuǎn)了民眾對(duì)于腐敗的觀念和態(tài)度。

“透明國(guó)際”2009年的全球清廉指數(shù)排名顯示，新加坡和香港均屬政府比較廉政的國(guó)家和地區(qū)，其中新加坡排名第3，香港排名第15。新加坡人民行動(dòng)黨執(zhí)政的政府1960年頒布了強(qiáng)有力的《反貪污法》，授予貪污調(diào)查局(CPIB)相當(dāng)大的權(quán)力。在香港，1974年依據(jù)《廉政專員公署條例》，香港廉政公署成立。1997年回歸后，香港繼續(xù)實(shí)行有效的反腐敗措施。

這兩個(gè)城市的政府深刻理解懲罰措施的重要性，對(duì)于貪污的個(gè)人，無(wú)論官職大小、社會(huì)地位高低，一律實(shí)行嚴(yán)厲懲罰。正因?yàn)槿绱?，腐敗在這兩個(gè)地方被看作是高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的不經(jīng)濟(jì)行為。

政治意愿高于一切

為遏制腐敗，亞洲各國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了一系列的努力。有些國(guó)家制定了非常詳細(xì)的反腐敗法律，但是卻沒(méi)有獨(dú)立的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)。例如，蒙古的法律體系中，有一部專門的《防治腐敗法》和三部限制賄賂的條例，但是過(guò)去具體的執(zhí)行卻由警察局、檢察總署和法院三方共同承擔(dān)，沒(méi)有單獨(dú)的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)。直到2007年，蒙古政府才正式成立了國(guó)家防治腐敗局，并獲得了以往只能由警察和檢察官才能行使的調(diào)查權(quán)。

第二種反腐治理模式，即防止腐敗的法律和幾個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)聯(lián)合打擊腐敗，這種模式無(wú)論在民主國(guó)家還是共產(chǎn)主義社會(huì)都可以見(jiàn)到。例如，印度中央調(diào)查局、中央反腐敗委員會(huì)、各邦反貪局和各邦監(jiān)察委員會(huì)四方共同執(zhí)行《反腐敗法案》。菲律賓是亞洲國(guó)家中制定反腐措施最多的，目前有7部法律和14個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)。

亞洲最流行也最有效的反腐敗模式，是由一個(gè)獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)公正地實(shí)施完善的反腐敗法律，但這需要政府領(lǐng)導(dǎo)層的大力支持。新加坡是這種模式的發(fā)明者，馬來(lái)西亞是亞洲第二個(gè)采用該模式的國(guó)家，1967年成立了反貪局。香港1974年成立了獨(dú)立委員會(huì)。1999年，泰國(guó)建立了新的國(guó)家防治腐敗委員會(huì)，取代了之前毫無(wú)作為的委員會(huì)。韓國(guó)緊隨其后，2002年成立了防止腐敗委員會(huì)。印尼也不甘落后，于2003年成立了肅貪委員會(huì)。

雖然這種模式比其他兩種效果要好，但是如果沒(méi)有強(qiáng)烈的政治意愿，即便成立了一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，即便制定了完備的法律，仍然無(wú)法有效遏制腐敗。政府本質(zhì)上并不樂(lè)意公平地實(shí)施反腐敗法律，如果反腐敗機(jī)構(gòu)非常強(qiáng)大，一旦被操縱，就有可能成為打擊政治對(duì)手的武器。

印度尼西亞1955年開(kāi)始打擊腐敗，但是其反貪戰(zhàn)略一直沒(méi)有成功，很大一部分原因是在前總統(tǒng)蘇哈托32年的統(tǒng)治下，腐敗已經(jīng)制度化和習(xí)俗化。1999年，美國(guó)《時(shí)代周刊》發(fā)布了一份報(bào)告，譴責(zé)蘇哈托及其家族以現(xiàn)金、房地產(chǎn)、藝術(shù)品和珠寶等各種方式非法斂財(cái)150億美元。

隨著腐敗成為日常生活的一部分，蘇哈托的繼任者們自然也不可能成功根除腐敗。瓦西德卷入了三起腐敗丑聞，他的下一任梅加瓦蒂初上任時(shí)貌似雄心勃勃地要打擊腐敗，但是后來(lái)的事實(shí)表明，她也缺乏政治意愿，由于她延遲簽署，反腐委員會(huì)的成立日程往后拖延了兩年多。

2004年上任的蘇西洛是印尼第一位民選總統(tǒng)，他宣稱要嚴(yán)懲腐敗行為，并且強(qiáng)調(diào)廉潔政府的重要性。但是，僅僅一年后，他主張成立了包括檢舉人、警察局和審計(jì)人員在內(nèi)的反腐特別行動(dòng)隊(duì)，行動(dòng)隊(duì)故意淡化反腐委員會(huì)的努力，同后者形成了競(jìng)爭(zhēng)而不是合作的關(guān)系，這其實(shí)損害了印尼的反腐敗戰(zhàn)略。

希望與絕望:咫尺天涯

如果以反腐敗措施是否充足和政治意愿的水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)，亞洲國(guó)家的反腐敗戰(zhàn)略可以分為四種。最有效的戰(zhàn)略是政治領(lǐng)導(dǎo)人做出強(qiáng)有力的承諾，而其承諾隨后在充足的措施中得到體現(xiàn)。目前亞洲只有新加坡和香港實(shí)現(xiàn)了該戰(zhàn)略。

第二種情況，反腐敗措施很充分，而政治意愿不強(qiáng)，法律得不到實(shí)行或者僅部分實(shí)行，從而破壞了戰(zhàn)略的整體效力。馬來(lái)西亞前總理馬哈蒂爾統(tǒng)治下的政府是典型案例，當(dāng)時(shí)肅貪措施非常完善，但是主要針對(duì)微觀層面上的腐敗行為，懲治重大腐敗行為的政治意愿缺失。不過(guò)，這種情況2003年后已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變。

如果存在政治意愿，但是措施不夠充分，也被視為無(wú)效戰(zhàn)略，這是第三種情形。韓國(guó)最典型，雖然前任總統(tǒng)從金泳三、金大中到盧武鉉都承諾嚴(yán)厲打擊腐敗，但是2001年通過(guò)的《腐敗防治法》形同虛設(shè)，防止腐敗委員會(huì)也沒(méi)有獨(dú)立的調(diào)查權(quán)。

如果政府領(lǐng)導(dǎo)人沒(méi)有意愿，具體措施也缺失，那只能用“絕望”二字來(lái)形容，這是最后一種戰(zhàn)略。在腐敗已經(jīng)制度化的國(guó)家里經(jīng)常發(fā)生此種情形，例如在蘇哈托領(lǐng)導(dǎo)下的印尼和馬科斯統(tǒng)治下的菲律賓，領(lǐng)導(dǎo)人拒絕根除腐敗，因?yàn)檎撬麄冏约杭八麄兊募易搴陀H信利用腐敗謀私利，攫取國(guó)家財(cái)產(chǎn)。這同時(shí)有助于解釋為什么這兩個(gè)國(guó)家的反腐敗法律形同虛設(shè)，以及反貪?rùn)C(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)展壯大。

新加坡和香港的經(jīng)驗(yàn)或許可以說(shuō)明，亞洲國(guó)家打擊腐敗并不是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的幻想。只要政府領(lǐng)導(dǎo)人愿意公正地實(shí)行有效的戰(zhàn)略，人民堅(jiān)定地支持，問(wèn)題有可能會(huì)得到控制。具體來(lái)說(shuō)，這包括給公務(wù)員提供適當(dāng)?shù)氖杖耄ㄟ^(guò)削減不必要的規(guī)定等方式減少“濕機(jī)構(gòu)”的腐敗機(jī)會(huì)，制定完備的法律，完善監(jiān)督機(jī)制，成立有足夠人員和可支配資源的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，提高查出幾率，加大懲罰力度。

不過(guò)，現(xiàn)實(shí)的難題是，反腐敗的政治意愿對(duì)于亞洲領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)是稀缺資源，因此許多領(lǐng)導(dǎo)人采取了令腐敗長(zhǎng)存的“絕望”戰(zhàn)略。