打造真正意義上的公平福利社會，是順遂實現(xiàn)中國城市化乃至現(xiàn)代化的不二之途

《財經(jīng)》記者 蘇琦

歲尾年終，珠三角農(nóng)民工的退保潮如期到來。而這些“毅然”退保者中的很大一部分，在2010年春節(jié)后，會一如既往地踏上新一輪離鄉(xiāng)尋工旅程。

去留兩彷徨

重慶開縣岳溪鎮(zhèn)的徐蘭和她丈夫商量，一過完春節(jié)就出來打工。徐蘭心里不是特別想出來，她覺得在老家找個超市當(dāng)售貨員也不錯。但丈夫出來了，她得跟著。

徐蘭的丈夫比她大五歲，在外打工十來年。他不是不習(xí)慣家鄉(xiāng)，而是老家實在找不到合適的掙錢機會。“現(xiàn)在我們是上有老，下還沒小，等有了孩子經(jīng)濟壓力就更大了，不出來掙錢行嗎?在家里能掙錢誰還出來呢?”徐蘭的丈夫?qū)Α敦斀?jīng)》記者說。

明知打工生涯凄惶，無奈依然冒險犯難——重慶據(jù)以睥睨上海的GDP增幅，尚未能轉(zhuǎn)化為充裕的就業(yè)崗位，而成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗的階段性成果，似乎主要集中在通過“雙放棄”(放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán))換“雙保障”(居民身份和社會保障)來置換農(nóng)地的手筆上。

“徐蘭們”用腳投票的結(jié)果，以一種最直觀的方式彰顯著中國就業(yè)結(jié)構(gòu)對外向型經(jīng)濟依附之深，及啟動經(jīng)年的新農(nóng)村建設(shè)在吸納青壯年勞動力方面之乏善可陳。

東西部的不平衡，城鄉(xiāng)的差距，一如既往地在他們身上呈現(xiàn)，且因外需不足的長期化而更顯嚴峻。

“任何一個國家如果有連續(xù)30年的經(jīng)濟高速增長，GDP年均增長超過6%，所有的國民都應(yīng)該有體面的生活，不應(yīng)該貧富懸殊這么大。”長期關(guān)注農(nóng)民工生存狀態(tài)的深圳當(dāng)代社會觀察研究所所長劉開明對《財經(jīng)》記者感慨道。

在劉開明看來，要改善農(nóng)民工的境遇，中國需要改革兩個制度:一是打破城鄉(xiāng)二元體制的戶籍制度;二是給予農(nóng)民充足的財產(chǎn)處置權(quán)，讓他們可以擁有自己的土地，可以自由出租或出售，這個收入能幫助他們降低在城市生活的成本。

這兩個藥方已是老生常談，它被很多人視為加快城市化進程、縮短城鄉(xiāng)差距、調(diào)節(jié)收入分配失衡的不二法門。

“城市化”是中國宏觀經(jīng)濟學(xué)會副會長王建在2009年提到的關(guān)鍵詞，甚至到了逢人必說城市化的程度。

“工業(yè)化創(chuàng)造供給，城市化創(chuàng)造需求。面對外需不足長期化，中國的產(chǎn)能過剩只能靠加快城市化進程來解決?！蓖踅▽Α敦斀?jīng)》記者表示。

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在2009年年中亦表示，中國新生代的農(nóng)民工與他們的父輩不同，兩代農(nóng)民工之間的差異，需要中國的城鎮(zhèn)管理政策盡快做出調(diào)整，為新生代農(nóng)民工中的相當(dāng)一部分人融入城鎮(zhèn)提供必要的條件。

而問題的要害是放寬哪里的戶籍。從與就業(yè)相匹配的角度來說，放寬沿海城市戶籍對農(nóng)民工而言是最佳選擇。

而讓此前歲歲“候鳥”、年年退保的農(nóng)民工在他們奉獻了十來年青春血汗的地方安家落戶，讓他們及家人能享受其間的公共服務(wù)和社會保障，也是公平和諧社會的題中應(yīng)有之義。

然而，這個被學(xué)界描摹了若干年的理想藍圖，由于種種形格勢禁，至今滯礙難行。

城市化還是城鎮(zhèn)化

2009年年底熱播的電視劇《蝸居》，將都市白領(lǐng)們一房難求的辛酸與無奈刻畫得淋漓盡致。

關(guān)于房價難降的原因，學(xué)者和業(yè)界的共識是，地方政府不欲如此。因為房價跌了，將連累地價，直接導(dǎo)致地方財政少收。這也解釋了各級政府對推進保障房興趣闕如。

中產(chǎn)尚難有立錐之地，農(nóng)民工何以自處，用來自土地的收益嗎?如果“自由出租”，意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，那么，此一收益并無甚可觀之處。

至于“出售”，在被廉價化為國有土地之前，即便有心出售，也無市可求——年中洛陽喧囂一時的“雙放棄”加一萬元可以成為城里人的消息，則以卡夫卡式的諷喻彰顯了農(nóng)地在官員們心目中的市價。

各級主政者對農(nóng)民工落戶的“婉拒”，更是從根本上奠定了農(nóng)民工無法躋身沿海大城市的基本政經(jīng)格局。

知情人士向《財經(jīng)》記者透露，廣東省不少官員對“騰籠換鳥”的認知是:換的不僅是企業(yè)，還有依附于這些企業(yè)的農(nóng)民工。如果讓數(shù)以千萬計的農(nóng)民工在珠三角扎下根來，考慮到配套的住房、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會保障的成本，則“改革開放30年來的成果會毀于一旦”，而若不提供這些配套服務(wù)，珠三角將遍地貧民窟，有墮入拉美化陷阱之虞。

2009年春節(jié)前后，無工農(nóng)民群聚徘徊所引發(fā)的社會緊張氛圍，似乎更堅定了他們“清退”農(nóng)民工的意愿。

對拉美和印度式貧民窟場景揮之不去的擔(dān)憂，令官方在是通過沿海特大城市群，還是內(nèi)陸中小城市和小城鎮(zhèn)來解決農(nóng)轉(zhuǎn)非的路徑選擇上，更多傾向于后者。

2009年的中央經(jīng)濟工作會議提出，當(dāng)前，要把重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上。要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。

在學(xué)者們看來，一個城市化，一個城鎮(zhèn)化，一字之差，充分凸顯了人們對于中國城市化進程認知上的歧異。

誰的新農(nóng)村

這不是人們第一次希望農(nóng)民工回到地方上去。1989年，幾百萬農(nóng)民的自發(fā)性南下流動，被認為是當(dāng)代中國歷史上第一波民工潮。依然習(xí)慣于被計劃的人們把農(nóng)民的這種大規(guī)模“計劃外”自發(fā)外出稱為“盲流”。那年的3月8日，新華社發(fā)表文章，告訴農(nóng)民朋友“城里找活難，農(nóng)村天地廣”。

回過頭看，出現(xiàn)在1989年的民工潮并非農(nóng)民們一時興起所為。1978年開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的潛能到了1988年幾乎釋放殆盡，那年中國糧食產(chǎn)量的增長出現(xiàn)了停滯，與此同時，“賣糧難”則屢現(xiàn)報端。

進一步加大對農(nóng)田的勞動力投入已無任何意義，在種田之外尋找就業(yè)門路，早已成為迫在眉睫的需求。而一度風(fēng)起云涌的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在上世紀80年代后期也迎來了一輪自我調(diào)整，這令此前人們津津樂道的“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的農(nóng)村勞動力就地轉(zhuǎn)化模式開始出現(xiàn)難以為繼的征兆。

陳錫文曾撰文指出，自上世紀90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展就出現(xiàn)了兩個新趨勢。

一是改制的趨勢。絕大多數(shù)集體企業(yè)都改成了個體、私營或股份制企業(yè)，“以工補農(nóng)”的機制開始消退。

二是集中的趨勢。隨著加工工業(yè)快速向沿海發(fā)達地區(qū)、大中城市郊區(qū)和一些加工增值潛力大的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“村村點火、戶戶冒煙”式的發(fā)展階段宣告結(jié)束，農(nóng)業(yè)富余勞動力的就地、就近轉(zhuǎn)移也讓位給了背井離鄉(xiāng)的民工潮。

時光荏苒，如今面對外需萎縮出現(xiàn)長期化趨勢，就業(yè)長期高度依賴外向型經(jīng)濟的農(nóng)民工的去從，再次成為官學(xué)兩界為之心焦的議題。

在陳錫文看來，考慮到中國農(nóng)村人口數(shù)量巨大，在推進城鎮(zhèn)化的同時，還要堅定不移地推進新農(nóng)村建設(shè)，而城鎮(zhèn)化本身也要走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，為此要合理調(diào)整經(jīng)濟布局，加快發(fā)展中小城市和縣域經(jīng)濟，為更多農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，引導(dǎo)經(jīng)濟和人口合理分布。

事實上，綜觀近一兩年地方頻密推出而為中央所一一認可的“漢長株潭城市群”“成渝雙城市群”“鄭州、開封中原城市群”“馬鞍山、安慶、蕪湖皖江城市群”，及以關(guān)中、天水為核心的“關(guān)天經(jīng)濟帶”等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，無不凸顯出中西部地區(qū)改寫中國經(jīng)濟版圖的雄心。

而中央冀圖借這些“開發(fā)”“振興”“崛起”“統(tǒng)籌”來實現(xiàn)中國經(jīng)濟更為合理布局的殷切之情亦表露無遺。

然而，在應(yīng)對此輪危機的過程中，狂飆突進式的投資驅(qū)動型擴張，似乎令中西部經(jīng)濟區(qū)離就地吸納勞動力的目標越來越遠。

相較于那些就業(yè)友好型但產(chǎn)出相對較低的行業(yè)，各地方政府更愿意選擇那些能帶來即期GDP增幅的“重”“大”產(chǎn)業(yè)，而身為這些產(chǎn)業(yè)中的大央企們便成為地方政府青睞的招商對象。

據(jù)全國工商聯(lián)前副主席、民營經(jīng)濟研究會顧問保育鈞調(diào)研，一年來，地方政府招央企、引央資，總額達到7.3萬億元，其中尤以安徽這樣的后發(fā)省份在招徠央企方面最為激進。

“這么搞下去產(chǎn)生的客觀效果是必然擠占民間資本發(fā)展的空間?，F(xiàn)在是無邊界的擴張，各地的地王就是央企來炒的，起了很壞的作用，為下一步城市的改革、城鎮(zhèn)化帶來了諸多困難，為社會的穩(wěn)定制造了許多障礙。”保育鈞對《財經(jīng)》記者說。

限權(quán)與問責(zé)

種種情勢表明，當(dāng)前外需不足正呈長期化之態(tài)，經(jīng)濟布局調(diào)整遠未盡如人意，資源流動與合理配置的成本不斷升高，凡此種種令城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)短期內(nèi)仍難以打破，國民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度不斷增加。

這對執(zhí)政黨的社會整合能力提出了新的嚴峻挑戰(zhàn)。

承平時日，人們多喜奢談分享共贏;危機猝然來臨之際，利益的分野與滻格便有激化的可能。對于基層維穩(wěn)壓力的激增，中央亦了然于心。

與4萬億元經(jīng)濟刺激計劃幾乎同時推出的，是針對基層黨政官員的系列大規(guī)?！翱缂壷庇?xùn)”。

2008年11月10日，全國各地2000多名縣委書記陸續(xù)走進中央黨校、國家行政學(xué)院、延安干部學(xué)院、井岡山干部學(xué)院等地，參加為期七天的學(xué)習(xí)貫徹中國共產(chǎn)黨十七屆三中全會精神培訓(xùn)，課程同時涉及基層治理和突發(fā)事件應(yīng)對等。

在此后的一年間，類似的針對全國縣紀委書記、基層法官、縣級公安局長、基層綜治干部的專題培訓(xùn)班陸續(xù)推出。集中培訓(xùn)的力度和規(guī)模都堪稱空前，培訓(xùn)的議題也有著鮮明的針對性。然而，正如人們認為緊急經(jīng)濟計劃不應(yīng)也無法長期化一樣，運動式的維穩(wěn)動員亦只能被當(dāng)做權(quán)宜之計。

在當(dāng)下民眾對經(jīng)濟增長會自動惠及大多數(shù)人利益這一觀念的認同感日益削弱之際，如何根據(jù)公平正義共享原則改造事關(guān)公民基本經(jīng)濟社會權(quán)益的制度安排已日益緊迫。當(dāng)前，包括社保在內(nèi)的針對弱勢群體的補課性質(zhì)的支出，已被更多不恰當(dāng)?shù)刭x予了刺激內(nèi)需的功利性色彩。

在美國麻省理工大學(xué)斯隆商學(xué)院終身教授黃亞生看來，包括農(nóng)民在內(nèi)的弱勢群體在獲得幫助后所增大的消費需求，遠遠低于國有企業(yè)等強勢群體獲得資源后擴張的產(chǎn)能。更好也更簡單的辦法是不要給強勢群體資源，而把錢更傾向于弱勢群體。

在真正意義上的公共預(yù)算和財稅框架付之闕如的情形下，黃亞生的倡議無異于與虎謀皮。

正如美國耶魯大學(xué)管理學(xué)院金融學(xué)終身教授陳志武近期所說的:“沒有民主，沒有真正的內(nèi)需?！?/p>

沒有民主，同樣沒有真正的城市化。清華大學(xué)人文社會科學(xué)院教授秦暉經(jīng)常用“尺蠖效應(yīng)”來形容中國的城市化悖論。

“你要么賦予民眾自由，那么就不要擔(dān)心出現(xiàn)貧民窟，天不會塌下來;你要么承擔(dān)起福利的責(zé)任，給民眾提供住房保障。最好的情形當(dāng)然是既給自由，又承擔(dān)責(zé)任。中國現(xiàn)在是最壞的情形，既不給進城的自由，又不承擔(dān)提供福利的責(zé)任?！鼻貢煂Α敦斀?jīng)》記者表示，中國目前最需要的是為自由而限權(quán)，為福利而問責(zé)。

包括秦暉在內(nèi)的學(xué)者們相信，舍此別無可持續(xù)的城市化路徑，亦無長治久安之途?！?/p>