土地產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度，更多體現(xiàn)的是一種政治意義

評(píng)論

在房?jī)r(jià)居高不下的情況下，人們寄希望于“農(nóng)地”能夠進(jìn)入市場(chǎng)以增加土地供應(yīng)。尤其在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，這種愿望似乎更為強(qiáng)烈。那么，“農(nóng)地”入市的現(xiàn)實(shí)情況究竟如何?未來又有什么樣的可能?

這里要先說說“農(nóng)地”這個(gè)詞。大家習(xí)慣上所說的“農(nóng)地”泛指農(nóng)村范圍的集體土地，或稱為農(nóng)村集體土地，主要包括集體農(nóng)用地和集體建設(shè)用地兩大類。其實(shí)并不與專業(yè)上所說的農(nóng)用地等同，專業(yè)上的農(nóng)用地只是“農(nóng)地”的一部分，下面的討論也按照這一內(nèi)涵進(jìn)行。

無論是集體農(nóng)用地還是集體建設(shè)用地，我國(guó)的法律明確規(guī)定，必須經(jīng)過征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地之后其使用權(quán)才能進(jìn)入市場(chǎng)。這是一個(gè)大的前提，而且一直未曾改變過。所以，對(duì)于農(nóng)村集體土地入市來說，最大的限制就是存在著產(chǎn)權(quán)不能夠自由交易的制度性問題。在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，我們也找不到關(guān)于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)買賣和交易的表述，而更多使用的概念是土地流轉(zhuǎn)。這不僅僅是字面上的差異。

所謂土地流轉(zhuǎn)，是指土地在一定集體范圍內(nèi)有條件地流動(dòng)，其中隱含的是農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)不得改變，而集體土地和國(guó)有土地在權(quán)能上是不平等的。農(nóng)地流轉(zhuǎn)雖然形式可以多種多樣，比如轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，但我們知道，如果產(chǎn)權(quán)平等和自由流動(dòng)問題沒有解決，就不是真正意義上的交易。也就是說，在目前的法律框架下，農(nóng)村集體土地并不存在一個(gè)我們所認(rèn)為或希望的一般意義的市場(chǎng)。這是問題的關(guān)鍵?！笆小敝淮?，何以入之?

現(xiàn)實(shí)也正是這樣的，“農(nóng)地”入市總是那么虛幻而不真實(shí)。表面上看，地方紛紛推出改革和創(chuàng)新，也有很多新的經(jīng)驗(yàn)和做法，但其實(shí)都沒有走出現(xiàn)在的法律框架。

2007年夏天我在重慶看到一個(gè)案例，某村通過與外來資金合作建設(shè)奶牛場(chǎng)，并將村集體的農(nóng)地集中起來種植牧草，農(nóng)民既可以成為種草工人拿工資，又可以按照承包土地面積折股分紅，企業(yè)運(yùn)行及收益均不錯(cuò)，成為一個(gè)很成功的改革試驗(yàn)。

這其中確實(shí)有很多市場(chǎng)行為和運(yùn)作方式，但仔細(xì)觀察后發(fā)現(xiàn)，根據(jù)各方的約定，土地產(chǎn)權(quán)只是轉(zhuǎn)移到企業(yè)，并沒有轉(zhuǎn)移到本集體之外，一旦企業(yè)終結(jié)，土地所有權(quán)仍然要回到集體，承包權(quán)仍然要回到承包者手中。也就是說，這里其實(shí)沒有真正的土地產(chǎn)權(quán)交易發(fā)生。

正在推進(jìn)中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤中是否存在農(nóng)地入市行為?雖然通過減少農(nóng)村建設(shè)用地面積，可以在城市中使用相應(yīng)的土地面積，但是，該“面積指標(biāo)”只能用于國(guó)有土地。如果所用土地為農(nóng)地，則必須在征收后才能使用該“面積指標(biāo)”。

所以，雖然在有些地區(qū)建立了增減“面積指標(biāo)”的交易，但農(nóng)村集體建設(shè)用地并不能通過這種交換而簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換為國(guó)有建設(shè)用地，仍需經(jīng)過土地征收這一環(huán)節(jié)。也就是說，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，“面積指標(biāo)”所代表土地的集體所有性質(zhì)及身份并沒有改變，交易的僅是“面積指標(biāo)”本身而非集體建設(shè)用地。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策本意是，通過挖潛，從宏觀上控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量增長(zhǎng)速度，但是這一政策在很大范圍內(nèi)被解讀為用集體建設(shè)用地?fù)Q取城市建設(shè)用地，甚至被有意利用。這絕對(duì)是嚴(yán)重的誤讀，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤中并不存在農(nóng)地入市的政策意圖和引導(dǎo)。

2005年，廣東省曾經(jīng)出臺(tái)過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法，其有關(guān)內(nèi)容類同國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)定，試圖推行與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)、同地、同價(jià)”。但是，從運(yùn)行的結(jié)果看，政策推動(dòng)的效果并不明顯，大多數(shù)“流轉(zhuǎn)”仍然屬于土地租賃和合作范疇。

我想根本的原因還是土地的集體所有性質(zhì)不能改變。假定我從某村受讓一塊集體土地，按照管理辦法，使用權(quán)雖然屬于我，但所有權(quán)只能登記為集體土地性質(zhì)，意味著這塊土地所有權(quán)仍然屬于原村集體，那么我未來對(duì)土地的任何處置都必須接受原村集體三分之二成員的同意。僅就這一點(diǎn)就沒有辦法與國(guó)有土地“同權(quán)”。

事實(shí)上，即使通過流轉(zhuǎn)得到了集體建設(shè)用地的使用權(quán)，在很多方面也還受到限制，如進(jìn)入上市公司、跨省流轉(zhuǎn)等情況下都存在較多的法律障礙。又如，本省的糾紛如果上訴到國(guó)家級(jí)層面，肯定也得不到相應(yīng)的支持等。這些都是土地購(gòu)買者要考慮的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有建設(shè)用地就不存在這些問題。所以，地方出臺(tái)的相關(guān)政策，更多只是表達(dá)一定的政策態(tài)度，如果超出基本的法律框架，市場(chǎng)還是不會(huì)接受，充其量是一個(gè)“紙上市場(chǎng)”。

正在醞釀之中的新政策對(duì)“農(nóng)地”入市又會(huì)有什么特別值得期待的?

可以判斷，新的政策不可能突破2008年10月中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》的精神。該決定表述很明確，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變集體所有性質(zhì)。這一點(diǎn)與目前的法律規(guī)定并無不同，所以，集體農(nóng)用地的入市恐怕只能維持現(xiàn)狀。

關(guān)于集體建設(shè)用地，該決定強(qiáng)調(diào)，城市建設(shè)用地范圍外的非公益性的合法農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須通過公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下，與國(guó)有土地享有平等的權(quán)利。如果僅從字面上理解，這里似乎有了值得期待的突破。

“與國(guó)有土地享有平等的權(quán)利”，這可能是眾望所歸的目標(biāo)。如果能夠?qū)崿F(xiàn)，我想，至少農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的政策大門已經(jīng)打開。但至少到目前這仍然是個(gè)待解的謎。如果可轉(zhuǎn)讓對(duì)象限定在傳統(tǒng)的集體中的組織或者個(gè)人，如果要求集體所有權(quán)性質(zhì)不改變，如果平等的權(quán)利只是局限在一般開發(fā)、利用等方面，那么這種“突破”是有限的，而且其效果是不可樂見的。

這種推測(cè)不無根據(jù)。首先從中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》看，流轉(zhuǎn)的范圍只是城市建設(shè)用地范圍外和非公益性項(xiàng)目，也就是城市建設(shè)用地范圍外經(jīng)營(yíng)性用地。這應(yīng)該是一個(gè)很窄的范圍。從披露出來的《土地管理法(修改稿)》中也看到，城市規(guī)劃圈內(nèi)的所有集體建設(shè)用地必須征收為國(guó)有，這與城市建設(shè)用地范圍外的限定是相吻合的。

如果《土地管理法(修改稿)》中這一條獲得通過，意味著在區(qū)域范圍上對(duì)可以轉(zhuǎn)讓交易的集體建設(shè)用地進(jìn)行了限制，也就是說，可以轉(zhuǎn)讓的集體建設(shè)用地可能只有較少的一部分了。這樣，即使建立了市場(chǎng)也只能是“局域”市場(chǎng)。其次，從已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，比如不允許集體建設(shè)用地開發(fā)商品房、不準(zhǔn)許小產(chǎn)權(quán)房入市，以及也許還有更多必要的相關(guān)規(guī)定看，國(guó)家并沒有完全放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策意愿。

土地產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度，更多體現(xiàn)的是一種政治意義，至少在我國(guó)是這樣的。所以，采取漸進(jìn)的農(nóng)地入市策略，必然有其復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。

在解決農(nóng)民就業(yè)、建立農(nóng)村社會(huì)保障、防止資本控制農(nóng)地、有效控制土地非農(nóng)化，以及解決城市化資源獲取等方面沒有找到更好、更系統(tǒng)的方法之前，從國(guó)家和政府的角度看，維持集體土地與國(guó)有土地之間的界限以及征地轉(zhuǎn)換程序勢(shì)在必行，盡管這無利于農(nóng)地入市，也或許是一種無奈，但是一種相對(duì)有效的工具。在行政的力量與各方利益沒有找對(duì)平衡點(diǎn)之前，恐怕這種狀況還要持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間，真正的農(nóng)地入市仍然需要等待?！?/p>

作者為國(guó)土資源部中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師