現(xiàn)行監(jiān)企分離模式僅是省級(jí)監(jiān)獄管理部門的高度集權(quán)，離真正有效的監(jiān)管距離尚遠(yuǎn)

監(jiān)企改革第一案

回望60年監(jiān)獄體制變遷的曲折路徑，2001年無(wú)疑是一個(gè)拐點(diǎn)。

這一年，多家媒體披露了這樣一則新聞:自1998年5月開(kāi)始，湖南省邵東監(jiān)獄二監(jiān)區(qū)將方便犯人夫妻團(tuán)聚的“特殊接見(jiàn)室”交由監(jiān)區(qū)管教股實(shí)行經(jīng)濟(jì)“承包”，其后在一些干警默許下，賣淫女到“特殊接見(jiàn)室”為罪犯提供性服務(wù)，部分干警甚至主動(dòng)充當(dāng)了“皮條客”。

此事甫經(jīng)曝光，中央高層三次批示，司法部成立“監(jiān)獄、勞教系統(tǒng)突出問(wèn)題調(diào)查研究課題組”，并在九省份展開(kāi)調(diào)研，最終形成一萬(wàn)三千余字的《關(guān)于監(jiān)獄體制改革的調(diào)查報(bào)告》，這份報(bào)告就是2003年大規(guī)模監(jiān)獄體制改革的藍(lán)本。

這一年，對(duì)于湖南省監(jiān)獄局局長(zhǎng)、46歲的劉萬(wàn)清個(gè)人而言，也是重要的一年。他剛剛履新一載，就扭轉(zhuǎn)了湖南監(jiān)獄企業(yè)長(zhǎng)達(dá)11年的虧損局面，并完成了湖南大學(xué)的碩士論文《國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革研究》，獲聘該校兼職教授。

劉萬(wàn)清1954年2月生，系湖南常德市鼎城區(qū)人。他的仕途由故鄉(xiāng)起步，歷任常德津市市長(zhǎng)、市委書(shū)記等，自1995年6月起擔(dān)任常德市政法委書(shū)記，由此開(kāi)始14年的政法生涯，直至落馬。他所管轄的湖南省監(jiān)獄系統(tǒng)有29個(gè)單位，其中省直單位22個(gè)，市州監(jiān)獄7個(gè)，在職警察1.27萬(wàn)人，在職工人9000多人，離退休人員8000多人，年均押犯6.5萬(wàn)人次——全國(guó)排名前四位。

事后證明，2001年也是劉萬(wàn)清涉腐的一年。

該年年初，湖南省監(jiān)獄局原總會(huì)計(jì)師兼財(cái)務(wù)處長(zhǎng)廖秀成，以及統(tǒng)管省內(nèi)所有監(jiān)獄企業(yè)的萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)生產(chǎn)部部長(zhǎng)羅輝，共同負(fù)責(zé)省直監(jiān)獄的企業(yè)破產(chǎn)改制工作。當(dāng)時(shí)，湖南湘資會(huì)計(jì)師事務(wù)所會(huì)計(jì)師何慶成提出:承攬破產(chǎn)改制中的資產(chǎn)評(píng)估審計(jì)業(yè)務(wù)，并承諾按照審計(jì)業(yè)務(wù)費(fèi)的30%返還好處費(fèi)。此后，該所承攬了省監(jiān)獄局下屬的赤山、德山等七家監(jiān)獄企業(yè)的破產(chǎn)改制資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。作為回報(bào)，何慶成送給廖秀成、羅輝19.6萬(wàn)元，其中廖分得十萬(wàn)元。此案審判書(shū)還認(rèn)定，“在此過(guò)程中，廖秀成曾安排羅輝向劉萬(wàn)清口頭匯報(bào)，并得到后者同意?！?/p>

湖南省監(jiān)獄局當(dāng)年開(kāi)展的省直監(jiān)獄企業(yè)的破產(chǎn)改制，是某種意義上的甩掉“歷史包袱”。以下這組數(shù)據(jù)可以佐證中國(guó)監(jiān)獄企業(yè)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)壓力:1995年全國(guó)監(jiān)獄的總支出為76億元，其中財(cái)政撥款39億元，占總支出的51%，其余49%由監(jiān)獄企業(yè)負(fù)擔(dān);次年總支出近78億元，仍有36%來(lái)自監(jiān)獄企業(yè)。

監(jiān)獄企業(yè)日趨衰敗的另外一個(gè)政策背景是，2000年以后，中央與地方財(cái)政對(duì)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)的保障逐年遞增，對(duì)監(jiān)獄企業(yè)的依賴減少，監(jiān)獄企業(yè)因此獲得的資金與政策支持也越來(lái)越少。劉萬(wàn)清治下的湖南監(jiān)獄系統(tǒng)，截至2007年實(shí)現(xiàn)銷售收入7億余元，利潤(rùn)僅3400余萬(wàn)元。這與同期約6億元的財(cái)政撥款相比，只相當(dāng)于后者的5%。

監(jiān)獄企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)有限，而財(cái)政補(bǔ)充長(zhǎng)期短缺。尤其是監(jiān)獄大型修繕支出、大型設(shè)備購(gòu)置支出等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，成為各監(jiān)獄向管理部門競(jìng)相爭(zhēng)取的資金來(lái)源。2003年，湖南津市監(jiān)獄接待處負(fù)責(zé)人劉田華請(qǐng)時(shí)任省監(jiān)獄局黨委委員廖秀成出面爭(zhēng)取基建資金，后獲得55萬(wàn)元專項(xiàng)資金，劉田華回報(bào)廖秀成15萬(wàn)元現(xiàn)金。

廖秀成、羅輝已因貪污罪、受賄罪分別獲刑十二年六個(gè)月和十年六個(gè)月，涉案的湘資會(huì)計(jì)師事務(wù)所亦被注銷。

省監(jiān)獄局長(zhǎng)兼董事長(zhǎng)

作為全國(guó)第二批試點(diǎn)省份，湖南于2004年8月正式啟動(dòng)監(jiān)獄體制改革。次年6月，該局成立湖南萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)，全省各監(jiān)獄投資興建的26家企業(yè)統(tǒng)一改制，成為該集團(tuán)全資子公司。彼時(shí)湖南監(jiān)獄系統(tǒng)總資產(chǎn)23億元，其中監(jiān)獄資產(chǎn)11億元，企業(yè)資產(chǎn)12億元。

萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)系國(guó)有獨(dú)資公司，由湖南省國(guó)資委委托省監(jiān)獄管理局經(jīng)營(yíng)管理，公司地址設(shè)在監(jiān)獄管理局大樓內(nèi)，法定代表人、董事長(zhǎng)就是省監(jiān)獄局局長(zhǎng)劉萬(wàn)清。

2003年監(jiān)獄體制改革中的重點(diǎn)之一，即“監(jiān)企分開(kāi)”原則。

其中，要求監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)“職能分開(kāi)”。監(jiān)獄主要職能是:負(fù)責(zé)警察隊(duì)伍管理、刑罰執(zhí)行、教育改造、組織罪犯生產(chǎn)勞動(dòng)、考核罪犯的改造表現(xiàn)等。監(jiān)獄企業(yè)則負(fù)責(zé)為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動(dòng)崗位和技能培訓(xùn)，承擔(dān)工人管理職能，具體負(fù)責(zé)生產(chǎn)計(jì)劃、原材料供應(yīng)、產(chǎn)品營(yíng)銷、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等工作。

此項(xiàng)改革還要求監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)“收支分開(kāi)”。監(jiān)獄履行職能所需經(jīng)費(fèi)支出納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政全額保障，監(jiān)獄收入和罪犯勞務(wù)費(fèi)不再作為監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)來(lái)源。監(jiān)獄企業(yè)收入則在扣除各項(xiàng)成本費(fèi)用后，用于監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金等。但監(jiān)獄企業(yè)要與監(jiān)獄勞動(dòng)管理機(jī)構(gòu)共同協(xié)商制定罪犯勞務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

值得特別提出的是，企業(yè)支付給監(jiān)獄的罪犯勞務(wù)費(fèi)，需由集團(tuán)公司與省監(jiān)獄局結(jié)算，省監(jiān)獄局再與監(jiān)獄結(jié)算，這筆勞務(wù)費(fèi)按規(guī)定應(yīng)實(shí)行專戶管理，主要用于支付罪犯勞動(dòng)報(bào)酬與保險(xiǎn)等費(fèi)用。

萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)在此原則下，將全省各監(jiān)獄的企業(yè)整合為下屬子公司，子公司依照集團(tuán)與監(jiān)獄局簽訂的合同規(guī)定，支付罪犯勞務(wù)費(fèi)并按月上繳，集團(tuán)統(tǒng)一向省監(jiān)獄局結(jié)算、支付，再由省監(jiān)獄局向各監(jiān)獄劃撥，子公司不再與平級(jí)的監(jiān)獄直接結(jié)算罪犯勞務(wù)費(fèi)。

不過(guò)，湖南省政府批復(fù)的《湖南萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)有限責(zé)任公司組建方案》第六條寫(xiě)明:“集團(tuán)公司和子公司管理人員，可由省監(jiān)獄管理局和各監(jiān)獄委派”。

這一模式表面上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)獄與對(duì)口企業(yè)的機(jī)構(gòu)、職能、人員、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的分離，但實(shí)質(zhì)是事權(quán)留于監(jiān)獄，財(cái)權(quán)上收至省監(jiān)獄管理部門。

“兩位一體”的遺禍，正是尋租空間的再造。《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查到的情況顯示，同時(shí)在監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)任重要職位的劉萬(wàn)清，因此成為26家子公司負(fù)責(zé)人競(jìng)相攀近的“財(cái)神”。

監(jiān)企合一體制下的津市監(jiān)獄，擁有湖南省第二大監(jiān)獄農(nóng)場(chǎng)——涔澹農(nóng)場(chǎng)，旗下包括湖南鑫源缸套有限責(zé)任公司(下稱缸套公司)、磚瓦廠、加工廠等十多家公司。2005年9月，這些企業(yè)大多被整合進(jìn)新成立的萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)涔澹實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司;缸套公司因資產(chǎn)較好單獨(dú)成為萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)的另一子公司。

津市監(jiān)獄監(jiān)獄長(zhǎng)李崢嶸，同樣兼任缸套公司法人代表，每年以公司名義至少送給湖南省監(jiān)獄局副局長(zhǎng)卜中云三萬(wàn)元，卜中云則共計(jì)送給劉萬(wàn)清20萬(wàn)元。

卜中云已因受賄罪一審被判五年。據(jù)其律師的辯護(hù)材料，卜中云曾任缸套公司董事長(zhǎng)、津市監(jiān)獄監(jiān)獄長(zhǎng)，后被劉萬(wàn)清提拔為省監(jiān)獄局副局長(zhǎng)。作為卜中云的接任者，李崢嶸治下的缸套公司年產(chǎn)值從1000余萬(wàn)元攀升到7000余萬(wàn)元，其上繳給集團(tuán)公司的利潤(rùn)亦逐年提高。卜中云、李崢嶸代表津市監(jiān)獄、缸套公司利用拜年的機(jī)會(huì)給劉萬(wàn)清送錢，意在讓劉萬(wàn)清減少缸套公司利潤(rùn)的上繳指標(biāo)。卜中云案卷宗顯示，自2003年至2009年間，卜中云每年組織津市監(jiān)獄集體給劉萬(wàn)清拜年，由津市監(jiān)獄出資;帶領(lǐng)缸套公司李崢嶸給劉萬(wàn)清拜年，則由缸套公司出資，拜年費(fèi)用每年兩萬(wàn)元。但在2008年春節(jié)，李崢嶸因不滿缸套公司的上繳利潤(rùn)指標(biāo)，經(jīng)卜中云建議突破慣例，向劉萬(wàn)清贈(zèng)送五萬(wàn)元重禮。

“說(shuō)白了，就是省監(jiān)獄局把缸套公司收上去了，其日常生產(chǎn)還由津市監(jiān)獄組織，但財(cái)務(wù)和人事直接歸省局管。缸套公司由科級(jí)升格為副處級(jí)，跟津市監(jiān)獄平級(jí)?！苯蚴斜O(jiān)獄有關(guān)人士說(shuō)。

盡管萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)擁有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等現(xiàn)代企業(yè)的初步架構(gòu)，但離理想的監(jiān)管效果相差甚遠(yuǎn)?！敦?cái)經(jīng)》記者獲知，據(jù)湖南省政府批示，省國(guó)資委負(fù)責(zé)萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，但后者監(jiān)管的42家國(guó)企名單中，卻并無(wú)萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)。

在湖南省工商管理局注冊(cè)登記的萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)，其企業(yè)內(nèi)檔資料也無(wú)年度資產(chǎn)負(fù)債表、損益及利潤(rùn)分配表等常規(guī)企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。湖南省國(guó)稅局亦證實(shí)，萬(wàn)安達(dá)集團(tuán)并未在該局辦理稅務(wù)登記，但其子公司有稅務(wù)登記。

“由于監(jiān)獄企業(yè)的特殊性，《公司法》《監(jiān)獄法》都無(wú)法解決監(jiān)獄企業(yè)的法律關(guān)系、法律地位問(wèn)題?！币晃槐O(jiān)獄體制改革的研究者說(shuō)?！豆痉ā芬?guī)定，公司是具有獨(dú)立人格的經(jīng)濟(jì)組織，沒(méi)有上級(jí)主管單位。但國(guó)務(wù)院另行規(guī)定，監(jiān)獄國(guó)有獨(dú)資公司由省監(jiān)獄局主管、興辦，后者行政任命公務(wù)員和警察為公司管理人員。

有學(xué)者建議，這種監(jiān)企分離不徹底的局面，必須配套建立與監(jiān)獄生產(chǎn)相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，“同時(shí)改良董事會(huì)，引入少數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)專家或企業(yè)家作為外部董事，形成制衡關(guān)系?！?/p>

有限分離的遺禍

劉萬(wàn)清于改制之初，首創(chuàng)罪犯改造質(zhì)量評(píng)估體系，這一“湖南模式”日后得以全國(guó)推廣，可謂其一大政績(jī)。他本人亦曾自詡，湖南監(jiān)獄2003年至2006年實(shí)現(xiàn)零脫逃目標(biāo)。但在他身后，這一現(xiàn)實(shí)不斷被打破。僅是湖南德山監(jiān)獄，2009年即發(fā)生兩起新聞事件:一是8月因劉萬(wàn)清案牽連，德山監(jiān)獄原監(jiān)獄長(zhǎng)向建春被帶走調(diào)查;二是11月15日該監(jiān)獄在押罪犯劉宏越獄成功，至今未歸案。

與傳統(tǒng)的鑿洞翻墻不同，劉宏是趁生產(chǎn)時(shí)用梯子架上監(jiān)獄高墻，翻越而出。德山監(jiān)獄整個(gè)區(qū)域分為生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)和監(jiān)獄管理區(qū)。上班時(shí)間，生產(chǎn)區(qū)聚集了來(lái)自生活區(qū)的工人和監(jiān)獄管理區(qū)的服刑犯。這種“監(jiān)企”混居的模式，在德山監(jiān)獄的側(cè)門兩塊招牌已有體現(xiàn)——德山監(jiān)獄、湖南芙蓉機(jī)械有限公司。

其實(shí)類似越獄事件早已蔚然。來(lái)自山西省的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省自1991年至1998年發(fā)生的脫逃事件中，直接從外役勞動(dòng)點(diǎn)上逃跑的占50%以上。其中13名逃犯有九名是從外役勞動(dòng)點(diǎn)逃跑，占脫逃總數(shù)的69%;外役勞動(dòng)死亡占罪犯總數(shù)的60%以上。

劉宏所在的芙蓉機(jī)械有限公司，前身是建立于1970年的湖南省專用車輛修配廠，當(dāng)時(shí)是收容管理省內(nèi)刑滿釋放就業(yè)人員，1981年12月起定向收押政法機(jī)關(guān)的獲刑人員，1983年擴(kuò)大到普通刑事犯。這種“先有監(jiān)獄生產(chǎn)，后有監(jiān)獄”的模式正是新中國(guó)監(jiān)獄的發(fā)展縮影。

司法部預(yù)防犯罪研究所原所長(zhǎng)郭建安介紹，建國(guó)之初，監(jiān)獄容量由遺留的六萬(wàn)多人突增到87萬(wàn)人，一批轉(zhuǎn)業(yè)軍人獲得極少的安家費(fèi)，領(lǐng)著罪犯開(kāi)山、造田、筑路、修水利工程，于是早年的監(jiān)獄以勞動(dòng)改造隊(duì)為單位建立。

同時(shí)，監(jiān)獄的財(cái)務(wù)制度幾經(jīng)變化:由建國(guó)初期的統(tǒng)收統(tǒng)支管理，到1954年的差額管理，再到1963年后的全額管理和1980年改革開(kāi)放初期的包干管理。1994年實(shí)施的《監(jiān)獄法》，才首次明確監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障。

不過(guò)，此處法定的“財(cái)政保障”僅是差額保障，包干管理階段慣用的監(jiān)獄承包制一直在延續(xù)。以津市監(jiān)獄為例，每年三月召開(kāi)“監(jiān)獄-大隊(duì)-中隊(duì)”三級(jí)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，各監(jiān)獄長(zhǎng)、大隊(duì)長(zhǎng)、中隊(duì)長(zhǎng)在會(huì)上簽訂相應(yīng)的“經(jīng)濟(jì)軍令狀”。其完成的情況不僅與干部、干警收入掛鉤，也會(huì)納入干部的年終考核，影響晉升、評(píng)優(yōu)。

司法部的一份調(diào)研報(bào)告稱，這種導(dǎo)向使得獄警的考核指標(biāo)主要根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行。被問(wèn)卷調(diào)查的獄警中，有55.6%的人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益為其最大壓力，只有18.1%的干警選擇管理教育。該問(wèn)卷稱，罪犯每周平均勞動(dòng)日數(shù)為6.2天，最長(zhǎng)的為7天。全年每天平均勞動(dòng)時(shí)數(shù)為8.9 小時(shí)，10小時(shí)以上(包括10小時(shí))的接近35%。

罪犯利用其社會(huì)關(guān)系幫助監(jiān)獄企業(yè)的銷售、減稅等，以便獲得其在監(jiān)獄的增加減刑幅度、降低假釋條件，已成為監(jiān)獄內(nèi)一大監(jiān)管漏洞。據(jù)問(wèn)卷調(diào)查，40.8%的監(jiān)獄干警肯定，罪犯在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面為監(jiān)獄提供過(guò)幫助;25.1%的干警承認(rèn)，監(jiān)獄曾經(jīng)要求罪犯在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面為監(jiān)獄提供幫助。

有別于司法部廣而推之的上述模式，1998年最早完成監(jiān)獄體制改革的北京，未成立市屬集團(tuán)公司統(tǒng)管轄區(qū)所有監(jiān)獄企業(yè)，而是讓監(jiān)獄基層生產(chǎn)科專門負(fù)責(zé)生產(chǎn)事宜，干警專注于幫教工作。北京市監(jiān)獄局研究室負(fù)責(zé)人認(rèn)為，成立公司并不能避免生產(chǎn)計(jì)劃與具體生產(chǎn)能力之間的矛盾?！?/p>