摘 要：刑事立案監(jiān)督是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的一個重要組成部分，屬于檢察監(jiān)督權(quán)的范疇。加強刑事立案的法律監(jiān)督，不僅進一步完善了我國刑事訴訟制度和法律監(jiān)督制度，也是維護公平正義的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主法治的最高追求。但從開展刑事立案監(jiān)督實踐情況來看，還存在諸多問題，致使檢察機關(guān)在立案監(jiān)督過程中沒有達到預(yù)期的法律效果。本文擬針對立案監(jiān)督的特征、內(nèi)容、一般程序、實踐中存在的一些問題及應(yīng)采取的對策談幾點粗淺的看法。

關(guān)鍵詞：立案監(jiān)督；特征；內(nèi)容；一般程序；存在問題；對策

中圖分類號：D92 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：167l—7740(2010)03—0145—03

刑事立案監(jiān)督是法律賦予檢察機關(guān)的一項重要職能，它與刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事判決裁定監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督共同構(gòu)成了檢察機關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督體系，對維護社會主義的嚴(yán)肅性和權(quán)威性等方面有著不可低估的作用。但實踐中，由于立案監(jiān)督的范圍、監(jiān)督線索的來源、監(jiān)督職能的行使、監(jiān)督措施強制性等弊端的困擾，導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。本文試從刑事立案監(jiān)督的特征、內(nèi)容、范圍、存在的問題及應(yīng)采取的對策等方面進行理論和實踐分析，以期達到共同提高的目的。對今后工作有所裨益。

一、我國刑事立案監(jiān)督的特征

1.首先表現(xiàn)為刑事立案監(jiān)督是一種司法救濟程序，而不是刑事立案程序必經(jīng)的法定監(jiān)督。刑事立案主體依法享有刑事立案權(quán)，但這種權(quán)力是附有條件的，必須在司法公正的前提下運作，當(dāng)出現(xiàn)刑事立案活動可能造成司法不公時，這種權(quán)力將受到刑事立案監(jiān)督權(quán)的制約，檢察機關(guān)將依法提供司法救濟。

2.從刑事立案監(jiān)督的目的來看，是為了糾正刑事立案主體在刑事立案活動中的司法不公現(xiàn)象，確保刑事立案活動正確合法地進行，防止司法腐敗，維護司法公正，保障刑事案件當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)利，確保國家法律統(tǒng)一、正確地實施。

3.刑事立案監(jiān)督具有強制性。檢察機關(guān)發(fā)出的《要求說明不立案理由通知書》和《通知立案書》具有強制性和確定性，不得復(fù)議，刑事立案主體必須按要求及時履行職責(zé)，否則即為違法。

4.刑事立案監(jiān)督既包括依據(jù)刑事實體法進行的實體監(jiān)督，又包括依據(jù)刑事程序法進行的程序監(jiān)督。其實體監(jiān)督主要是對刑事立案條件等的法律監(jiān)督；其程序監(jiān)督主要是對刑事立案程序是否規(guī)范以及管轄等的法律監(jiān)督。

二、刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容

根據(jù)我國《刑事訴訟法》第18條、第87條的規(guī)定，檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容是：

1.依法應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件，公安機關(guān)是否立案偵查。即符合《刑事訴訟法》第83條、第86條規(guī)定之情形，公安機關(guān)均應(yīng)立案偵查。公安機關(guān)對其所發(fā)現(xiàn)的犯罪事實或者犯罪嫌疑人，或?qū)τ趫蟀?、控告、舉報和自首的材料，經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任的案件，應(yīng)立案偵查而不立案偵查的，檢察機關(guān)依法對此予以審查和監(jiān)督。

2.公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件是否有管轄權(quán)。根據(jù)《刑事訴訟法》第18條的規(guī)定，除了由檢察機關(guān)立案偵查的案件和自訴案件，其他刑事案件均由公安機關(guān)直接受理。檢察機關(guān)通過立案監(jiān)督發(fā)現(xiàn)和糾正公安機關(guān)越權(quán)立案的違法情形。

3.不符合法定立案條件不應(yīng)當(dāng)立案，而公安機關(guān)予以立案的，檢察機關(guān)通過立案監(jiān)督予以糾正。

三、刑事立案監(jiān)督的范圍

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和司法中的實際操作，目前主要包括以下幾個方面：(1)不報不立的案件。所謂“不報不立”，就是刑事立案主體已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并掌握了犯罪事實，本該立案，但由于缺乏控告、舉報等材料而不立案。(2)不破不立的案件。所謂“不破不立”，是指刑事立案主體對案情復(fù)雜，一時難以偵破的案件，不立案就開展偵查，待破了案再補立案手續(xù)。這種做法違反了刑事訴訟法規(guī)定。(3)應(yīng)立而不立的案件。所謂“應(yīng)立而不立”，是指刑事立案主體對符合法定立案條件的案件故意不予以立案或者以罰代刑、以勞代刑等。這種故意往往出于執(zhí)法人員權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、徇私舞弊等原因，是人民檢察院進行監(jiān)督的重點。此外，刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)不僅局限于對是否立案的法律監(jiān)督，還包括對刑事立案程序是否規(guī)范以及立案和不立案的決定是否合法等相關(guān)刑事立案活動的法律監(jiān)督。

四、刑事立案監(jiān)督的一般程序

根據(jù)刑事訴訟法及《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)進行刑事立案監(jiān)督工作，一般是按照下列程序進行：刑事立案監(jiān)督案件的受理——要求刑事立案主體說明不立案的理由——認(rèn)為刑事立案主體說明的不立案的理由不成立時通知刑事立案主體立案偵查——對有刑事立案偵查權(quán)的案件審查決定直接立案偵查——報上級檢察機關(guān)備案與審查。

具體說來，刑事立案監(jiān)督案件的受理有兩種情況：第一種情況是積極的，即人民檢察院在具體辦理審查批準(zhǔn)逮捕和審查起訴案件時，受理公民、組織的報案、舉報時以及進行調(diào)查研究時，發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，由審查逮捕部門審查，審查逮捕部門經(jīng)過調(diào)查、核實有關(guān)證據(jù)材料，認(rèn)為需要公安機關(guān)說明不立案理由的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)要求公安機關(guān)在七日內(nèi)書面說明不立案理由。經(jīng)人民檢察院審查逮捕部門審查，認(rèn)為公安機關(guān)不立案的理由不能成立，經(jīng)檢察長或者檢察委員會討論決定，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案。公安機關(guān)在收到人民檢察院《要求說明不立案理由通知書》后七日內(nèi)應(yīng)當(dāng)將說明情況書面答復(fù)人民檢察院，人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不能成立，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)發(fā)出《通知立案書》，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在《通知立案書》發(fā)出后十五日內(nèi)決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。第二種情況是消極的，即公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而作出不立案決定，被害人不服，要求追究行為人的刑事責(zé)任，為此向人民檢察院提出的，由人民檢察院的控告申訴部門受理，不得以任何理由予以拒絕。人民檢察院根據(jù)事實和法律進行必要的調(diào)查后，認(rèn)為需要公安機關(guān)說明不立案理由的，應(yīng)當(dāng)將案件移送審查批捕部門辦理。如果人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)說明的不立案理由不能成立，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案，方式和時間與前一種情況相同。如果人民檢察院審查公安機關(guān)說明不立案的理由，認(rèn)為確實不符合法律規(guī)定的立案條件，應(yīng)當(dāng)…控告申訴部門在十日內(nèi)將不立案的理由和根據(jù)告知被害人，并做好解釋和說服工作。五、我國刑事立案監(jiān)督存在的問題

1.立案監(jiān)督的范圍不明確。從主體上說，我國刑事立案監(jiān)督的對象僅限于公安機關(guān)，而對人民法院、人民檢察院、國家安全機關(guān)、軍隊保衛(wèi)部門及其他具有一定刑事立案權(quán)的主體都不屬于立案監(jiān)督的范圍。從范圍上講，我國的刑事訴訟法僅僅規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的情形，而對于“不應(yīng)當(dāng)立案而立案偵查”的情形以及立案后又撤銷或者另作勞動教養(yǎng)、治安處罰等情形都沒有在立法上予以明確規(guī)定。

2.立案監(jiān)督線索來源渠道狹窄。雖然法律規(guī)定了檢察機關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)，但是對于檢察機關(guān)如何獲得立案監(jiān)督的信息卻缺乏明確的規(guī)定。目前，檢察機關(guān)立案監(jiān)督的線索來源主要集中在當(dāng)事人舉報、申訴及各機關(guān)信訪部分的移送，線索相對狹窄。這就造成了很多應(yīng)當(dāng)立案監(jiān)督的案件無法進入立案監(jiān)督程序。

3.立案監(jiān)督缺乏保障機制，效果不好。對于檢察機關(guān)立案監(jiān)督的案件，有些公安機關(guān)或人員存在抵觸情緒，從而不愿意配合甚至消極抵觸，導(dǎo)致存在著有案不立、有案不移的現(xiàn)象。雖然刑事訴訟法規(guī)定了檢察機關(guān)立案監(jiān)督的權(quán)威性和不可違反性，但是由于檢察機關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)實際上是一種“軟權(quán)”，法律對如何保障公安機關(guān)接受監(jiān)督缺乏相應(yīng)的強制手段和處罰措施，因此很難達到監(jiān)督效果。

4.監(jiān)督職能分離。規(guī)則第373條規(guī)定了立案監(jiān)督職能分別由偵查監(jiān)督部門和控告申訴部門行使，使得將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監(jiān)督與這兩種監(jiān)督的界限，抹煞了立案監(jiān)督的獨立性，降低了立案監(jiān)督的法律地位，既不利于刑事立案活動的開展，又分散了刑事偵查監(jiān)督和控申監(jiān)督的力量。工作實踐中往往出現(xiàn)控申部門人力不夠、調(diào)查權(quán)力不強、立案條件把握不準(zhǔn)等問題，也不同程度地制約了些此項業(yè)務(wù)的開展。

六、完善我國刑事立案監(jiān)督制度的對策

1.要牢固樹立全面監(jiān)督的理念。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對刑事立案監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是全面的監(jiān)督，而不應(yīng)有留有空白地帶，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中規(guī)定的三種立案監(jiān)督情形，按照規(guī)定的程序，對符合規(guī)定規(guī)定條件的案件以規(guī)定的方式進行監(jiān)督。此外，從立案監(jiān)督的領(lǐng)域和范圍上，還應(yīng)向行政執(zhí)法領(lǐng)域拓展。將行政執(zhí)領(lǐng)域引人檢察監(jiān)督，以適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要?？傊挥袑λ械男淌铝感袨檫M行全面監(jiān)督，才能確保刑事立案監(jiān)督制度的科學(xué)性和有效性。

2.完善關(guān)于刑事立案監(jiān)督范圍的法律規(guī)定。針對現(xiàn)有刑訴法中監(jiān)督范圍僅限于公安機關(guān)以及公安機關(guān)消極立案行為的規(guī)定，應(yīng)修改法律將立案監(jiān)督的對象擴大為所有具有一定立案權(quán)的機關(guān)，而監(jiān)督的內(nèi)容具體擴大為對“應(yīng)當(dāng)立案而不立案偵查”和“不應(yīng)當(dāng)立案而立案偵查”兩個方面。只有將對積極立案行為的監(jiān)督同對消極立案行為的監(jiān)督有機地結(jié)合起來，形成一個完整、嚴(yán)密的刑事立案監(jiān)督體系。對所有的刑事立案行為進行全面監(jiān)督，才能確保刑事立案監(jiān)督制度的科學(xué)性和有效性。

3.制定檢察機關(guān)刑事立案監(jiān)督實施細(xì)則。上級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在不違反立法本意的情況下，依據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，研究制定刑事立案監(jiān)督實施細(xì)則，對刑事立案監(jiān)督案件的受理、審查、移送、反饋、答復(fù)、處置、結(jié)案、提請逮捕、移送起訴等各種環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)制定明確的時效規(guī)定，以提高工作效率，切實保護刑事案件當(dāng)事人的合法權(quán)益。

4.加強宣傳。要采取一些切實可行的宣傳方式，如廣泛宣傳一些立案監(jiān)督成功的典型案例等，使廣大人民群眾了解檢察機關(guān)的這一職能及操作規(guī)程，可將立案監(jiān)督作為公安不立案或立案時對被害人或被告人的告知義務(wù)，從而使當(dāng)事人知道如何最大限度地維護自身權(quán)益。

5.加強與本院有關(guān)科室的聯(lián)系，及時發(fā)現(xiàn)有價值的線索。與本院控申、起訴、自偵等部門經(jīng)常溝通。并要求這些部門一旦發(fā)現(xiàn)屬于立案監(jiān)督范圍內(nèi)的線索及時與偵監(jiān)部門聯(lián)系，以便及時掌握，及時作出反應(yīng)。同樣，也應(yīng)加強與法院、司法局、工商、稅務(wù)等部門的聯(lián)系，形成外單位移送立案監(jiān)督線索的網(wǎng)絡(luò)，拓展立案監(jiān)督案件的線索，履行好法律監(jiān)督的職責(zé)。

6.善于從新聞熱點中挖掘案件線索。關(guān)注報刊、雜志、電臺、電視等新聞媒體或一些單位(如紀(jì)檢、工商、稅務(wù))的有關(guān)信息。如果發(fā)現(xiàn)有價值的線索就及時介入調(diào)查。這是一個比較廣泛的信息源，值得檢察機關(guān)從中挖掘立案監(jiān)督的線索。

7.完善制度建設(shè)，擴大監(jiān)督范圍及實效。(1)建立專門的立案監(jiān)督部門。立案監(jiān)督缺乏實效的重要原因是缺乏專門的立案監(jiān)督部門。人民檢察院可以從偵查監(jiān)督部門、公訴部門、控告申訴部門抽調(diào)精干的業(yè)務(wù)干，組成專門的刑事立案監(jiān)督部門，制定一套包括案件督辦、催辦、案件質(zhì)量評、過錯責(zé)任認(rèn)定等一系列強有力的監(jiān)督措施。(2)設(shè)置監(jiān)督派出機關(guān)，搭建監(jiān)督平臺。為了進一步彌補監(jiān)督力量的不足，可以在被監(jiān)督部門設(shè)常設(shè)性質(zhì)的監(jiān)督派出機關(guān)。這種具體機構(gòu)的設(shè)置，不僅可以對被監(jiān)督機關(guān)保持直接、正式、長期的密切聯(lián)系，形成全程全方位的監(jiān)督工作體制，而且可以有效的指導(dǎo)被監(jiān)督方的立案偵查工作，被監(jiān)督方也樂于接受，可以提高監(jiān)督的質(zhì)量和效果。(3)建立當(dāng)事人參與的刑事立案監(jiān)督制度。讓刑事案件當(dāng)事人了解刑事案件的立案條件和程序，并允許當(dāng)事人參與到監(jiān)督程序中來。一方面可以擴大立案監(jiān)督的線索來源，提高刑事立案監(jiān)督的透明度；另一方面可以有效的維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高監(jiān)督的實效。(4)賦予檢察機關(guān)立案活動的知情權(quán)。監(jiān)督者的知情權(quán)是順利進行監(jiān)督的前提條件，為了改變我國立案監(jiān)督中檢察機關(guān)沒有知情權(quán)的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)由立法規(guī)定檢察機關(guān)的知情權(quán)。檢察機關(guān)可以主動了解被監(jiān)督的立案活動，而被了解機關(guān)則應(yīng)當(dāng)依法配合。(5)賦予檢察機關(guān)立案監(jiān)督的處分權(quán)。處分權(quán)是保障監(jiān)督權(quán)的最直接的條件，賦予檢察機關(guān)的處分權(quán)，可以極大的提高立案監(jiān)督的實際效果。