摘 要：我國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展失范所引致該領(lǐng)域存在的諸多問(wèn)題，在根源上歸結(jié)于：在價(jià)值層面是“普遍服務(wù)”理念的缺失，在機(jī)制層面則是政府與市場(chǎng)雙重失靈共同作用的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)法因具備特有的賦權(quán)與限權(quán)的雙重性質(zhì)而成為調(diào)整公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)這一領(lǐng)域的重要法律，可以通過(guò)對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)法資源的整合，適用、制定、修訂或細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)造保障公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“普遍服務(wù)”理念的法律規(guī)范體系，促進(jìn)“普遍服務(wù)”理念的貫徹，推動(dòng)新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞： 普遍服務(wù)；公共醫(yī)療衛(wèi)生；經(jīng)濟(jì)法；法律調(diào)整

中圖分類(lèi)號(hào)：DF41

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2010.06.09

一、“普遍服務(wù)”理念與公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

本文所稱(chēng)的“公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”包括具有普遍受眾性的三個(gè)層次：公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)、基本醫(yī)療保障。具體而言：“公共衛(wèi)生”，按世界衛(wèi)生組織（WHO）的定義，“是一門(mén)通過(guò)有組織的社區(qū)活動(dòng)來(lái)預(yù)防疾病，延長(zhǎng)壽命和促進(jìn)心理及軀體健康，并能發(fā)揮更具潛能的科學(xué)和藝術(shù)。它以“健康促進(jìn)”為宗旨，范圍包括：疾病預(yù)防和疾病控制、健康宣教，對(duì)食品、藥品、公共環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)督管制等，并建立一套社會(huì)體制，保證每個(gè)公民均享有應(yīng)有的健康與壽命，它是針對(duì)社區(qū)或者社會(huì)的措施。“基本醫(yī)療服務(wù)”，是指在醫(yī)院進(jìn)行的針對(duì)個(gè)人開(kāi)展的有關(guān)常見(jiàn)病、多發(fā)病的診治活動(dòng)，不包括重大、疑難病癥的診治和個(gè)性化的特殊醫(yī)療服務(wù)?！盎踞t(yī)療保障”，是指覆蓋全部人口的醫(yī)療保險(xiǎn)和針對(duì)特殊群體的醫(yī)療救助活動(dòng)，不包括補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。上述三個(gè)層次的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，其運(yùn)行的宗旨是維護(hù)社會(huì)成員的基本健康，其有效提供依賴(lài)于政府的干預(yù)，需要經(jīng)濟(jì)法進(jìn)行調(diào)整和保障。要求的契合

“普遍服務(wù)”（Universal Service）一詞是1907年由美國(guó)電話(huà)電報(bào)公司（ATT）首次提出（One-network，One-policy，Universal Service）[1]。1934年，美國(guó)《電信法》首次將“普遍服務(wù)”概念引入立法，并將之演繹為“盡可能為全體美國(guó)國(guó)民提供合理的價(jià)格、充足的設(shè)施，以享受快速、有效的國(guó)際或國(guó)內(nèi)有線(xiàn)與無(wú)線(xiàn)通信服務(wù)”之內(nèi)涵[2]。20世紀(jì)80年代末，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在《普遍服務(wù)和電信資費(fèi)改革》報(bào)告中對(duì)“電信普遍服務(wù)”做出新的闡述：任何人在任何地方任何時(shí)候都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信服務(wù)，且服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)一視同仁。世界電信聯(lián)盟(ITU)在《1998年世界發(fā)展報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)“普遍服務(wù)”包含可用性(Availability)、可購(gòu)性(Affordability)和非歧視性(Equity)三個(gè)基本要素[3]。由此可見(jiàn)，演繹后的“普遍服務(wù)”理念體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)成員發(fā)展權(quán)的關(guān)懷，彰顯了對(duì)社會(huì)公平的價(jià)值訴求，它包含兩個(gè)層面的要求：一是在內(nèi)容上，服務(wù)的普及一方面應(yīng)使市場(chǎng)上每一個(gè)主體在支付對(duì)價(jià)后的需求均可得到滿(mǎn)足，即具有量的可及性，另一方面應(yīng)使市場(chǎng)上每一個(gè)主體能夠支付得起相應(yīng)的對(duì)價(jià)，并可獲得持續(xù)而完整的服務(wù)，即具有質(zhì)的可及性；二是在保障機(jī)制上，需要政府公權(quán)力的干預(yù)來(lái)約束市場(chǎng)主體克服利潤(rùn)最大化訴求的缺陷而向社會(huì)成員普適性地提供量與質(zhì)相結(jié)合的服務(wù)。

近年來(lái)，因經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的區(qū)域發(fā)展不平衡形成了“教育鴻溝”、“醫(yī)療鴻溝”等社會(huì)不公平現(xiàn)象，“普遍服務(wù)”理念以其對(duì)社會(huì)公平的價(jià)值訴求開(kāi)始被運(yùn)用到人文社會(huì)建設(shè)當(dāng)中，即借助政府的主導(dǎo)作用，整合公共資源和推行公共服務(wù)，讓每一個(gè)社會(huì)成員在社會(huì)上能夠擁有平等的生存、發(fā)展權(quán)利，為每一位公民提供最低生活支持、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療等保障，讓每一個(gè)社會(huì)成員在國(guó)土范圍內(nèi)任何地方，都能以可承受的代價(jià)享受到普遍提供的服務(wù)，防止群體間、區(qū)域間的現(xiàn)代化失衡與斷裂[4]，其關(guān)懷的對(duì)象從人的“生存權(quán)”向“發(fā)展權(quán)”擴(kuò)張。

公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)活動(dòng)以恢復(fù)和維持人的健康為內(nèi)容。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》（1966年）的界定，健康是指人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)，“在自然法學(xué)派的眼里，健康權(quán)是先驗(yàn)的，人的健康被認(rèn)為是與生俱來(lái)的權(quán)利?！盵5]健康是人得以存在和繁衍的前提和基礎(chǔ)，由此所形成的權(quán)利——健康權(quán)是人生存權(quán)的基本表現(xiàn)形式。世界衛(wèi)生組織是第一個(gè)將健康作為人權(quán)加以規(guī)定的國(guó)際組織，1946年通過(guò)的《世界衛(wèi)生組織章程》承認(rèn)“享有能達(dá)到的最高健康標(biāo)準(zhǔn)是每一個(gè)人的基本權(quán)利之一”。此后，健康權(quán)被寫(xiě)入《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利公約》、《歐洲人權(quán)公約》等國(guó)際性、區(qū)域性人權(quán)公約與文件以及各國(guó)憲法。從上述健康權(quán)演繹的源流可以看出，它具有三個(gè)層次的屬性及要求：一是作為一種自然權(quán)利，意味著每一個(gè)人必須受到一定水平的健康保護(hù)，其哲學(xué)基礎(chǔ)在于生命面前人人平等這一事實(shí)；二是作為一種社會(huì)權(quán)利社會(huì)權(quán)利（social right）指人的社會(huì)價(jià)值的積極肯定和充分發(fā)展的權(quán)利。包括生存權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等。國(guó)家和政府不只是對(duì)這些權(quán)利作消極的承認(rèn)和不侵犯，而是要采取積極的行動(dòng)為這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)設(shè)社會(huì)條件。（北京大學(xué)法學(xué)百科全書(shū)編委會(huì)．魏定仁，龍顯雷．北京大學(xué)法學(xué)百科全書(shū)（民法）［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2004：399．），社會(huì)成員有依法從社會(huì)獲得其基本醫(yī)療衛(wèi)生條件的權(quán)利，并在這些條件不具備的情況下，依法有向國(guó)家要求提供這些條件的權(quán)利，它體現(xiàn)出個(gè)人對(duì)于社會(huì)的依賴(lài)程度以及國(guó)家在個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的重要作用

聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)在其2000年第14號(hào)一般性意見(jiàn)中就特別指出：在理解健康權(quán)的時(shí)候，要特別關(guān)注個(gè)人在享有健康權(quán)方面的非歧視和平等待遇，強(qiáng)調(diào)公平獲得衛(wèi)生保健和衛(wèi)生服務(wù)的條件，國(guó)家對(duì)健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)負(fù)有三種義務(wù)，即尊重的義務(wù)、保護(hù)的義務(wù)和實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，并提出衡量義務(wù)落實(shí)情況的可獲得性（availability）、可接近性（accessibility）和可支付性（affordability）標(biāo)準(zhǔn)。（林志強(qiáng)．健康權(quán)的國(guó)家義務(wù)［J］．社會(huì)科學(xué)家，2006，(4)：94．） ；三是作為一種憲法意義上的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)個(gè)人在享有健康權(quán)方面的平等和公正原則，這一訴求也就意味著政府對(duì)公民健康負(fù)有責(zé)任，即國(guó)家以一定的作為或不作為來(lái)保障公民所享有和應(yīng)當(dāng)享有的保持其軀體生理機(jī)能正常、精神狀態(tài)完滿(mǎn)并由此對(duì)社會(huì)適應(yīng)的權(quán)利，否則就被視為違反了法律義務(wù)[6]。

綜上，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員健康權(quán)為宗旨的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系是人文社會(huì)普遍服務(wù)體系的重要組成部分，健康權(quán)的屬性及實(shí)現(xiàn)要求它所提供的服務(wù)達(dá)到量與質(zhì)相統(tǒng)一，且不因社會(huì)成員的性別、年齡、收入等因素而有所差別，即瑞典學(xué)者卡爾耶所提出的“衛(wèi)生公平”（“健康公平”）：服務(wù)的可及性相同；在相同情況下接受的治療相同；按照需要進(jìn)行治療，而不管接受治療的數(shù)量是否相同；健康水平相同（即結(jié)果相同）[7]，并且這種“健康公平”需要借助一定的國(guó)家公權(quán)力的干預(yù)方能實(shí)現(xiàn)?？梢?jiàn)，“普遍服務(wù)”理念與公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)要求是相契合的，前者應(yīng)成為后者建立和發(fā)展的基本原則。

二、“普遍服務(wù)”理念的缺失：我國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展失范的根源

新中國(guó)成立后，中央政府非常重視發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)，在社會(huì)公益目標(biāo)優(yōu)先的價(jià)值取向指引下，強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主”、“全面覆蓋”，重點(diǎn)干預(yù)成本低、效益好的常見(jiàn)病、多發(fā)病的治療，通過(guò)政府的統(tǒng)一規(guī)劃、組織和大力投入，僅用占GDP的3%左右的衛(wèi)生投入，就建立起了一個(gè)基本覆蓋城鄉(xiāng)居民、效率較高的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，大體上滿(mǎn)足了幾乎所有社會(huì)成員的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，國(guó)民健康水平迅速提高，嬰兒死亡率和人均期望壽命指標(biāo)達(dá)到中等收入國(guó)家的水平，被一些國(guó)際機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)為發(fā)展中國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生工作的典范[8]。這一巨大成績(jī)的經(jīng)驗(yàn)就在于：定位于普遍性地提高社會(huì)成員的健康水平，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公益目標(biāo)的優(yōu)先，且政府在公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的分配中發(fā)揮了積極的主導(dǎo)作用。當(dāng)然，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，這一階段主要實(shí)現(xiàn)的是公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在量上的基本要求。

改革開(kāi)放后，醫(yī)療衛(wèi)生體制開(kāi)始了配合經(jīng)濟(jì)體制改革的被動(dòng)性變革：（1）公共醫(yī)療衛(wèi)生供給走商業(yè)化、市場(chǎng)化道路，包括公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)乃至公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)都成為了實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的利益主體，全面追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重萎縮；（2）傳統(tǒng)醫(yī)療保障制度瓦解，城鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，公務(wù)員、事業(yè)單位實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療制度，城鎮(zhèn)居民則被排除在基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系外，農(nóng)村合作醫(yī)療保障體制瓦解；（3）配合分稅制改革，醫(yī)療衛(wèi)生投入由中央統(tǒng)籌為主轉(zhuǎn)向地方各級(jí)政府分級(jí)投入為主；（4）干預(yù)重點(diǎn)趨向追求經(jīng)濟(jì)利益，輕預(yù)防、重治療，輕常見(jiàn)病和多發(fā)病、重大病，輕適宜技術(shù)、重高新技術(shù)。

上述改革在使醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的醫(yī)療技術(shù)裝備水平全面改善的同時(shí)也帶來(lái)極為嚴(yán)重的消極后[8］2-4：（1）公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)用投入嚴(yán)重不足，效率低下

雖然改革后我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用、政府預(yù)算衛(wèi)生支出的絕對(duì)額都在持續(xù)增長(zhǎng)，但政府預(yù)算衛(wèi)生支出總額占衛(wèi)生總費(fèi)用的比例卻在下降，從1980年的36.2%下降到2004年的17. 1%，降幅超過(guò)50%。與此同時(shí)，居民個(gè)人衛(wèi)生支出呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，由1980年占衛(wèi)生總費(fèi)用的21. 2%增長(zhǎng)到2003年的55. 5%。由此可見(jiàn)，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用的不斷增加是以政府支出降低、社會(huì)支出減少、個(gè)人被迫增加衛(wèi)生支出和個(gè)人支出比例的急劇攀升實(shí)現(xiàn)的。而在OECD國(guó)家中，衛(wèi)生總費(fèi)用的絕大部分是由政府承擔(dān)的，大部分國(guó)家政府承擔(dān)比例都在70%以上，少于70%的只有6個(gè)國(guó)家。（張占斌．中國(guó)公共衛(wèi)生政府投入及國(guó)際比較分析［J］．學(xué)習(xí)論壇，2009，(3)：43－44．）此外，按照世界衛(wèi)生組織的寬口徑計(jì)算，我國(guó)衛(wèi)生支出占政府財(cái)政支出的比例和占GDP的比例均低于國(guó)際同類(lèi)國(guó)家水平。以2002年為例，我國(guó)政府的廣義衛(wèi)生支出占政府總支出的比重僅為9.4%，占GDP的比重也只有2%，低于泰國(guó)（分別為11.8%和3.1%）、南非（分別為11.6%和3.5%）、哥倫比亞（分別為19.0%和6.7%）等很多同為中等收入國(guó)家的比例，甚至低于蒙古（11.5%和4.6%）、坦桑尼亞（12.8%和2.7%）、海地（23.8%和3.0%）等一些低收入國(guó)家的水平。（Diane M. Learning from experience: Health care financing in low and middle-income countries. Geneva: Global Forum for Health Research，2007：53-58．），“看病貴”問(wèn)題突出；（2）公共衛(wèi)生、基層醫(yī)療服務(wù)全面萎縮，醫(yī)療衛(wèi)生資源向大城市、大醫(yī)院集中，公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性降低，“看病難”問(wèn)題突出；（3）醫(yī)療干預(yù)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，使得不同社會(huì)成員醫(yī)療衛(wèi)生需求的實(shí)際被滿(mǎn)足程度因收入差距而嚴(yán)重地兩極分化

在2000年世界衛(wèi)生組織對(duì)成員國(guó)衛(wèi)生籌資與分配公平性的評(píng)估排序中，中國(guó)列188位，在191個(gè)成員國(guó)中倒數(shù)第4位。（劉激揚(yáng)．公共衛(wèi)生資源公平配置的倫理學(xué)研究［D］．中南大學(xué)2007年博士學(xué)位論文，52．），公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性下降；（4）醫(yī)療保障覆蓋面太小，致使四成以上的城鎮(zhèn)人口和近80%的農(nóng)村人口沒(méi)有任何醫(yī)療保障；（5）醫(yī)療資源的不均衡以及過(guò)度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、政府干預(yù)的淡出加劇了醫(yī)患之間信息的不對(duì)稱(chēng)，加之醫(yī)、藥運(yùn)營(yíng)體制導(dǎo)致的“醫(yī)藥共謀”，使得患者的“弱勢(shì)”地位突出。

上述表明，在我國(guó)已往的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制改革過(guò)程中，過(guò)分追求了商業(yè)化、市場(chǎng)化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)效益，忽略了“健康權(quán)”的基本屬性和實(shí)現(xiàn)要求，忽略了公平價(jià)值訴求在該領(lǐng)域的重要意義，忽略了國(guó)家在實(shí)現(xiàn)“健康公平”中的義務(wù)和責(zé)任，其結(jié)果是不僅影響到國(guó)民健康，也帶來(lái)諸如貧困、公眾不滿(mǎn)情緒增加、群體間關(guān)系失衡等社會(huì)問(wèn)題。導(dǎo)致這種結(jié)果的根源就在于公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的構(gòu)建和運(yùn)行背離了“普遍服務(wù)”理念，致使公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在量與質(zhì)的規(guī)定性上的缺失。因此，新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革應(yīng)重塑并堅(jiān)決貫徹“普遍服務(wù)”理念，追求社會(huì)成員健康權(quán)在量與質(zhì)上相統(tǒng)一的規(guī)定性，真正發(fā)揮公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)對(duì)生存權(quán)的保障功能，實(shí)現(xiàn)健康公平。

三、“普遍服務(wù)”理念的貫徹：經(jīng)濟(jì)法調(diào)整公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的法理

前述我國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制改革的失范，在表面上是商業(yè)化、市場(chǎng)化導(dǎo)向的偏差，但實(shí)質(zhì)上是政府失靈與市場(chǎng)失靈共同作用的結(jié)果，其中政府失靈是關(guān)鍵和重點(diǎn)。因此，筆者也將從對(duì)二者的矯正上來(lái)尋找法律的應(yīng)對(duì)。

（一）政府失靈

政府失靈，是指政府在市場(chǎng)上為某一行為時(shí)，不能達(dá)到預(yù)期的社會(huì)公共目標(biāo)，或者是損害了市場(chǎng)的效率[9]。根據(jù)公共管理學(xué)理論，現(xiàn)代政府的主要職責(zé)之一是為社會(huì)提供充足而適宜的公共產(chǎn)品。從這個(gè)意義上講，政府失靈的一種表現(xiàn)就是“政府在公共產(chǎn)品供給中沒(méi)有充分履行職責(zé)，許多應(yīng)由政府供給的公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供不足，或者政府輕言放棄一些本應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品?！盵10]所謂公共產(chǎn)品，薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中給出了經(jīng)典定義：“每個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)造成其他人消費(fèi)的減少?！盵11]薩繆爾森是從消費(fèi)的“非競(jìng)爭(zhēng)性”來(lái)定義公共產(chǎn)品的。而張五常則從生產(chǎn)或供給的角度以及私人供給公共產(chǎn)品的困難角度強(qiáng)調(diào)，“公共產(chǎn)品”不是“共用品”，更不是“公共財(cái)產(chǎn)”，公共產(chǎn)品的唯一特征是邊際費(fèi)用等于零，公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由政府提供。有的西方教科書(shū)把公共產(chǎn)品定義為“私人不愿意生產(chǎn)或無(wú)法生產(chǎn)而由政府提供的產(chǎn)品或勞務(wù)，……包括國(guó)防、公共保健、社會(huì)保障等?！盵12]據(jù)此可以得出，公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性等三個(gè)特性，并根據(jù)這些特性的完備程度可以分為兩類(lèi)：（1）純公共產(chǎn)品，即同時(shí)具備上述特性，消費(fèi)者不愿也無(wú)法為它支付費(fèi)用，繼而生產(chǎn)者不愿提供的產(chǎn)品。這部分產(chǎn)品，政府有義務(wù)、有責(zé)任為社會(huì)全體成員提供；（2）準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即只具備上述某兩種特性，而另一特性不顯著的產(chǎn)品。此類(lèi)產(chǎn)品由政府和市場(chǎng)主體混合提供。

公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)也有投入－產(chǎn)出的過(guò)程，具有產(chǎn)品的屬性，大體可分為四類(lèi)[11］42：（1）疾病監(jiān)測(cè)、疫情防控、健康教育、公共衛(wèi)生課題的科學(xué)研究、環(huán)境衛(wèi)生等項(xiàng)目，這類(lèi)產(chǎn)品在消費(fèi)上沒(méi)有排他性，也沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性和分割性，消費(fèi)者不愿、也無(wú)法為它支付費(fèi)用，因而具有純公共產(chǎn)品的特性；（2）兒童計(jì)劃免疫、結(jié)核病及其他惡性傳染病的防治等項(xiàng)目，這部分產(chǎn)品屬于個(gè)人消費(fèi)品，具有一定的排他性，但沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性，在市場(chǎng)上基本無(wú)利可圖，外部效益明顯，因而具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性；（3）基本醫(yī)療消費(fèi)品和基本醫(yī)療保險(xiǎn)，這部分產(chǎn)品由于醫(yī)療、保險(xiǎn)市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)、逆向選擇等不確定性因素的普遍存在，單憑自愿、自發(fā)、自控的市場(chǎng)化運(yùn)作，無(wú)法有效地保障老年人、低收入或無(wú)收入的人群、重病患者等群體的產(chǎn)品供給，需要政府介入供給，從而具備了一定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性；（4）重大、疑難病癥的診治和個(gè)性化的特殊醫(yī)療服務(wù)等項(xiàng)目，這些產(chǎn)品系針對(duì)個(gè)人提供，性質(zhì)上屬于私人物品。由此可見(jiàn)，大部分公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共產(chǎn)品的屬性，根據(jù)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：“由于醫(yī)療服務(wù)和保險(xiǎn)屬于特殊商品，而且作為社會(huì)保障制度的一部分，要兼顧效率與公平，即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的美國(guó)，醫(yī)療領(lǐng)域也是政府干預(yù)最多的領(lǐng)域”[13]。自由經(jīng)濟(jì)學(xué)家尼古拉斯·巴爾在其著作《福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)學(xué)》中也指出，由于疾病風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性和醫(yī)療保健市場(chǎng)的特殊性，政府介入醫(yī)療保健事務(wù)將會(huì)更有效、更合理[14]。因此，政府應(yīng)承擔(dān)起提供公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等公共物品的責(zé)任，并有必要對(duì)醫(yī)療市場(chǎng)通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)分配醫(yī)療資源的結(jié)果進(jìn)行干預(yù)，使公共醫(yī)療衛(wèi)生資源真正成為人人普遍能享受的產(chǎn)品，促進(jìn)健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

目前，各國(guó)大多根據(jù)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的特殊性，運(yùn)用公共機(jī)制，通過(guò)政府對(duì)上述領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)或采取由政府直接提供醫(yī)療公共產(chǎn)品的方法，實(shí)現(xiàn)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的目的。而我國(guó)卻在醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的過(guò)程中弱化了政府提供公共醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品的職能，將這類(lèi)產(chǎn)品交由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)決定供給，前述存在的公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)政府投入不足、醫(yī)療資源可及率低、分布不均、醫(yī)療保障覆蓋面窄等問(wèn)題，正是政府公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品供給不足的后果，是“政府失靈”的集中體現(xiàn)，它所喪失的是“普遍服務(wù)”理念在量上的規(guī)定性，導(dǎo)致許多社會(huì)成員無(wú)法得到應(yīng)有的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家杰弗里·薩克斯教授在一次宏觀經(jīng)濟(jì)與健康的研討會(huì)上提出3個(gè)對(duì)我國(guó)衛(wèi)生改革與發(fā)展非常重要的問(wèn)題：第一，政府對(duì)貧困人群的醫(yī)療覆蓋的作用。政府應(yīng)該保證貧困人群對(duì)基本醫(yī)療服務(wù)，尤其是公共衛(wèi)生服務(wù)的可及性，所有人都應(yīng)該可以同等地獲得基本醫(yī)療服務(wù)。第二，政府在醫(yī)療保險(xiǎn)中的作用，政府要考慮怎樣防止人們因?yàn)橐恍┘膊『屯话l(fā)事件而變得貧困。第三，明確政府在公共衛(wèi)生服務(wù)中的作用。（Anil B．Deolalikar．The demand for health service in a developing country：the role of price，service quality，and reporting of illness，Handbook of Applied Economic，2000：44．）。因此，借鑒國(guó)外干預(yù)公共醫(yī)療衛(wèi)生市場(chǎng)的方法，建立適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家干預(yù)法律制度，保障公民健康權(quán)，已刻不容緩。

（二）市場(chǎng)失靈

所謂市場(chǎng)失靈，是指價(jià)格體系的不完備性，它阻礙資源的有效配置，主要表現(xiàn)為信息不對(duì)稱(chēng)、外部性和不完全競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域也存在著較為嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

1．信息不對(duì)稱(chēng)。指信息在交易主體之間的分布不均勻，其中，一方被稱(chēng)為信息優(yōu)勢(shì)主體，另一方被稱(chēng)為信息劣勢(shì)主體[15]。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿羅1963年在其經(jīng)典論文《不確定性和醫(yī)療保健經(jīng)濟(jì)學(xué)》中論述醫(yī)療市場(chǎng)的特征時(shí)指出，“醫(yī)療市場(chǎng)中醫(yī)患雙方處于信息不對(duì)稱(chēng)狀態(tài)，從而使購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療服務(wù)出現(xiàn)很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性”[16]。處于信息劣勢(shì)的患者陷于被動(dòng)接受治療的境地，一切只能聽(tīng)從醫(yī)方的安排，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)營(yíng)利性目標(biāo)的影響下，往往無(wú)法獲得與病情相對(duì)應(yīng)且必要的、保證質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)，久之則導(dǎo)致醫(yī)療市場(chǎng)中常見(jiàn)的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。在我國(guó)，一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)為追求經(jīng)濟(jì)效益，利用自身信息優(yōu)勢(shì)地位為患者提供大力的過(guò)度服務(wù)，甚至不惜損害患者的健康

參見(jiàn)練學(xué)輝．住院67天花掉550萬(wàn)元［N］．南方日?qǐng)?bào)，2005-12-1(7)． 。

2．醫(yī)藥共謀帶來(lái)負(fù)外部性。所謂“外部性”，主要是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)對(duì)旁觀者福利的影響，這種影響并不是在有關(guān)各方以?xún)r(jià)格為基礎(chǔ)的交換中發(fā)生的，因此其影響是外在的。如果給旁觀者帶來(lái)的是福利損失（成本），可稱(chēng)之“負(fù)外部性”；反之，如果給旁觀者帶來(lái)的是福利增加（收益），則可稱(chēng)之“正外部性”。目前，我國(guó)由于政府在醫(yī)療領(lǐng)域投入的減少，醫(yī)療機(jī)構(gòu)形成了“以藥養(yǎng)醫(yī)”的盈利模式，加之多層次的醫(yī)藥流通體制，使得藥品、醫(yī)療器械價(jià)格居高不下，患者往往無(wú)法獲得使用那些高性?xún)r(jià)比的醫(yī)療手段，在“擠出效應(yīng)”的作用下退出醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域。

3．醫(yī)療市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不完全。由于前述醫(yī)療干預(yù)重點(diǎn)選擇的偏差，我國(guó)80%的醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城市，其中80%又集中在大醫(yī)院，多數(shù)小醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院因無(wú)力與大醫(yī)院的人力、技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢(shì)抗衡，已經(jīng)基本失去消費(fèi)者的信任和同大醫(yī)院競(jìng)爭(zhēng)的能力，醫(yī)療機(jī)構(gòu)兩極分化嚴(yán)重，而患者則成為醫(yī)療市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不完全代價(jià)的最終承擔(dān)者，為被壟斷的醫(yī)療服務(wù)支付高額醫(yī)療費(fèi)。

由此可見(jiàn)，在公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，由于市場(chǎng)的失靈，即使那些能夠接受到公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的社會(huì)成員所得到的服務(wù)也是不全面、不完整甚至是不完全合理的，即缺失了“普遍服務(wù)”理念在質(zhì)上的規(guī)定性，需要完善相關(guān)法律進(jìn)行糾正。

綜上所述，“普遍服務(wù)”理念的缺失導(dǎo)致我國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的雙重失靈，一方面需要運(yùn)用國(guó)家干預(yù)手段直接或間接改變公共醫(yī)療衛(wèi)生主體的權(quán)利義務(wù)分配，減輕或消除市場(chǎng)失靈的影響；另一方面又需要賦予國(guó)家提供適宜公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品的義務(wù)，并對(duì)其干預(yù)市場(chǎng)的行為進(jìn)行規(guī)制。對(duì)此，植根于市民社會(huì)、以保護(hù)私權(quán)為宗旨、強(qiáng)調(diào)自由平等、意思自治的民法和肇源于國(guó)家管理、強(qiáng)調(diào)命令與服從的行政法均無(wú)法單獨(dú)地、全面地勝任這一調(diào)整任務(wù)。而這種市場(chǎng)與政府的雙重失靈，恰恰構(gòu)建了作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本法律形式——經(jīng)濟(jì)法的邏輯起點(diǎn)[17]，使其成為非常合適解決公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題的法律，理由主要有二：

一是從法律調(diào)整的功能來(lái)看，經(jīng)濟(jì)法具備調(diào)整市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重功能。由于市場(chǎng)失靈問(wèn)題的存在，需要國(guó)家的干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)的固有缺陷，這是經(jīng)濟(jì)法肇端的經(jīng)濟(jì)機(jī)理。但政府如同其他一般組織也存在理性有限，會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”，主要表現(xiàn)為政府缺位、越位和錯(cuò)位等形態(tài)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法在賦予政府干預(yù)市場(chǎng)權(quán)力的同時(shí)，也對(duì)其進(jìn)行約束：既設(shè)置干預(yù)的邊界，防止政府干預(yù)權(quán)力的濫用，糾正政府越位、錯(cuò)位的問(wèn)題，讓市場(chǎng)能發(fā)揮其應(yīng)有的資源配置功能，也設(shè)置義務(wù)和責(zé)任，敦促政府履行相關(guān)職責(zé)，解決政府缺位的問(wèn)題。故經(jīng)濟(jì)法特有的賦權(quán)與限權(quán)雙重性質(zhì)可以將政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用相結(jié)合，一方面強(qiáng)化政府在公共醫(yī)療衛(wèi)生體制中的責(zé)任，加強(qiáng)政府在制度、規(guī)劃、籌資、服務(wù)、監(jiān)管等方面的職責(zé)，維護(hù)公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性，促進(jìn)社會(huì)公平。另一方面也可以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高醫(yī)療衛(wèi)生運(yùn)行效率、服務(wù)水平和質(zhì)量，促進(jìn)公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的合理配置，保持該市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定和均衡發(fā)展。

二是從價(jià)值取向來(lái)看，健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于實(shí)質(zhì)公平的價(jià)值訴求。目前對(duì)健康公平的界定大致分為機(jī)會(huì)公平與結(jié)果公平兩種觀點(diǎn)，前者認(rèn)為“健康公平即是指所有社會(huì)成員均有機(jī)會(huì)獲得盡可能高的健康水平，這是人類(lèi)的基本權(quán)利?！盵18]后者則認(rèn)為“健康公平指不同收入、種族、性別的人群應(yīng)當(dāng)具有同樣或類(lèi)似的健康水平，各健康指標(biāo)如患病率、嬰兒死亡率、孕產(chǎn)婦死亡率、期望壽命等的分布在不同人群中應(yīng)無(wú)顯著差別，健康狀況的分布不應(yīng)該與個(gè)人或群體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性有關(guān)。”[19]由于社會(huì)成員間的身體條件與經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位必然存在差異，其追求健康公平的起點(diǎn)差異是絕對(duì)存在的。因此，筆者以為，健康權(quán)作為人得以生存和繁衍的基本人權(quán)的屬性決定了它并非一種宣示性的權(quán)利，不能僅僅賦予社會(huì)成員追求健康的機(jī)會(huì)，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)在結(jié)果上是否獲得了相當(dāng)?shù)慕】邓?，因?yàn)檫@種機(jī)會(huì)在現(xiàn)今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下往往會(huì)因健康起點(diǎn)的差異而成為空中樓閣。WHO和SIDA（瑞典國(guó)際發(fā)展合作結(jié)構(gòu)）在1996年發(fā)布的倡議書(shū)《健康與衛(wèi)生服務(wù)公平》中將健康公平界定為“健康福祉的分配以需要為導(dǎo)向，而不是取決于社會(huì)特權(quán)和收入差異”[20]，即傾向于從結(jié)果公平的視角來(lái)界定健康公平，而這恰好契合了經(jīng)濟(jì)法視域中的實(shí)質(zhì)公平的內(nèi)涵。因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)法上的公平，是在承認(rèn)經(jīng)濟(jì)主體的資源和個(gè)人稟賦等方面差異的前提下而追求的一種結(jié)果上的公平，即實(shí)質(zhì)公平”[21]，“經(jīng)濟(jì)法對(duì)公平的關(guān)懷更趨實(shí)質(zhì)，將分配公平引入自身的價(jià)值體系，在認(rèn)同分配差距所具有的經(jīng)濟(jì)意義上的合理性，更兼顧社會(huì)意義上的合理性，體現(xiàn)出法律不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)的人文關(guān)懷特性。”[22]

四、“普遍服務(wù)”理念的實(shí)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)法調(diào)整公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的路徑

2009年3月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）和國(guó)家《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009—2011年）》相繼出臺(tái)。前者提出深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體目標(biāo)：建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。后者提出重點(diǎn)抓好五項(xiàng)改革：一是加快推進(jìn)基本醫(yī)療保障制度建設(shè)，二是初步建立國(guó)家基本藥物制度，三是健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，四是促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)逐步均等化，五是推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。通過(guò)這些方面的改革提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性，解決“看病難、看病貴”問(wèn)題。上述文件的核心精神是要“把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”，這是“普遍服務(wù)”理念在公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，也是我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展從理念到體制的重大變革。這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要借助法制建設(shè)的保障。根據(jù)前述我國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域中政府與市場(chǎng)雙重失靈的特征，“普遍服務(wù)”理念的貫徹需要營(yíng)造兩個(gè)層面的制度環(huán)境：一是政府的主導(dǎo)（解決政府失靈問(wèn)題）；二是市場(chǎng)的基礎(chǔ)（解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題）。由此，經(jīng)濟(jì)法對(duì)其調(diào)整也應(yīng)著眼于此，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律資源的整合，適用、制定、修訂或細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)造保障公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“普遍服務(wù)”理念的法律規(guī)定體系。具體而言，包括但不限于下列法律制度：

（一）解決政府失靈的法律制度

1．衛(wèi)生基本法

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)衛(wèi)生立法工作日益得到重視，相繼制定和頒布《傳染病防治法》、《母嬰保健法》、《職業(yè)病防治法》等多部公共衛(wèi)生法律，國(guó)務(wù)院先后制定和頒布《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等配套法規(guī)，衛(wèi)生部也頒布了涉及傳染病、食品、災(zāi)害醫(yī)療救援、職業(yè)危害事故預(yù)防等百余個(gè)部門(mén)規(guī)章，公共醫(yī)療衛(wèi)生立法初具規(guī)模，但仍存在著衛(wèi)生法制體系不完善、法律規(guī)范不統(tǒng)一等諸多問(wèn)題，2003年上半年SARS的流行就充分暴露了這一點(diǎn)。因此，為系統(tǒng)、有效地推進(jìn)新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，首先應(yīng)制定一部《衛(wèi)生基本法》，統(tǒng)率公共醫(yī)療衛(wèi)生法制體系。目前，已有不少?lài)?guó)家或地區(qū)，如法國(guó)、芬蘭、澳大利亞、肯尼亞等制定了衛(wèi)生基本法[23]。我們應(yīng)借鑒國(guó)外立法，在《衛(wèi)生基本法》中確認(rèn)政府、公共醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公民等主體在預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)、健康等活動(dòng)領(lǐng)域中開(kāi)展公共醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)的方針、政策、基本原則，各類(lèi)主體的基本權(quán)利義務(wù)規(guī)范等，為規(guī)范國(guó)家干預(yù)公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的行為，保障公民在公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的“普遍服務(wù)”權(quán)利獲得、實(shí)現(xiàn)提供基本法律依據(jù)。

2．財(cái)政法律制度

如前所述，政府投入的缺失是造成公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域現(xiàn)存問(wèn)題的主要原因，而這又與我國(guó)財(cái)稅體制直接相關(guān)。因此，應(yīng)結(jié)合我國(guó)財(cái)政法律制度的改革和完善來(lái)解決政府投入問(wèn)題。筆者以為，中央和地方政府都需要增加對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的投入，但更應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央政府的投入和調(diào)控作用；增加的投入既要投給供方，也要投給需方，供需兼顧。具體而言，可以從兩方面著手：

一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度，確保投入公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的資金能落實(shí)到位。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，就是財(cái)政資金在政府間的轉(zhuǎn)移或流動(dòng)，按照是否規(guī)定資金的用途，可以歸結(jié)為兩種基本形式：有條件轉(zhuǎn)移支付（專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付）和無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付（一般性轉(zhuǎn)移支付）。根據(jù)1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制，地方公共醫(yī)療服務(wù)投入主要由各級(jí)地方財(cái)政支出，但因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡及財(cái)政預(yù)算約束乏力，一些地區(qū)特別是中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)公共醫(yī)療服務(wù)到位資金少之又少

以衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)為例，地方財(cái)政承擔(dān)95%以上，中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2%~4%左右。而在各省的衛(wèi)生支出中，省級(jí)財(cái)政一般承擔(dān)不足15%，而市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分別承擔(dān)了30%，50%和5%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后地區(qū)，許多縣、鄉(xiāng)財(cái)政只是“吃飯財(cái)政”，根本無(wú)力承擔(dān)本地尤其是廣大農(nóng)民的衛(wèi)生支出責(zé)任，進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的不平等。（耿瑛，等．增加政府投入提高醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)的公平性和可及性［J］．中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2009，(3)：14．）。因此，必須增加中央和省級(jí)政府對(duì)于公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，而在現(xiàn)有分稅制的體制下，這一目標(biāo)主要通過(guò)一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)。一般轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)政府間縱向和橫向財(cái)力均衡與基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政平衡手段，目前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的轉(zhuǎn)移支付法，實(shí)踐中主要適用國(guó)務(wù)院《2002年一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》。具體而言，應(yīng)該盡快廢止稅收返還這種落后的轉(zhuǎn)移支付方式，取消舊體制延續(xù)下來(lái)的上繳和補(bǔ)助，通過(guò)立法確定一般性轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政法律地位，從而將一般性轉(zhuǎn)移支付常態(tài)化，并通過(guò)立法程序?qū)①Y金來(lái)源、支付辦法、資金用途等明確規(guī)定下來(lái)，以便于地方政府預(yù)測(cè)財(cái)政收入的進(jìn)項(xiàng)。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)明確公共醫(yī)療衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系法定的財(cái)政撥款的性質(zhì)，完善撥款的標(biāo)準(zhǔn)和程序以及違反撥款義務(wù)的法律責(zé)任，通過(guò)程序約束和輿論監(jiān)督，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行。2010年1月8日，胡錦濤在主持中共中央政治局就世界主要國(guó)家財(cái)稅體制和深化中國(guó)財(cái)稅體制改革進(jìn)行的第十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)表示，要健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府提供基本公共服務(wù)能力，加快建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)能力。（［EB/OL］［2010-03-10］http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/01-09/2063383.shtml.）

二是完善政府采購(gòu)法律制度。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第2條的規(guī)定，政府采購(gòu)是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，是政府遵循市場(chǎng)的基本原則最有效地滿(mǎn)足社會(huì)公共需求的重要途徑。世界衛(wèi)生組織在2000年《衛(wèi)生系統(tǒng)：改善和成效》的報(bào)告中提出了將戰(zhàn)略性購(gòu)買(mǎi)作為主要的改革策略[24]。歐洲一些國(guó)家也已經(jīng)從衛(wèi)生服務(wù)的中央集權(quán)管理模式轉(zhuǎn)變成基于衛(wèi)生服務(wù)提供與需求分離的購(gòu)買(mǎi)模式。我國(guó)也已在部分地區(qū)開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的試點(diǎn)，并取得一定成效。可以預(yù)見(jiàn)，這一模式將成為政府投入資金和監(jiān)管公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的常態(tài)機(jī)制。因此，筆者以為，應(yīng)在《政府采購(gòu)法》的基礎(chǔ)上，制定《政府采購(gòu)公共醫(yī)療服務(wù)細(xì)則》，具體規(guī)定（包括但不限于）：政府對(duì)公共醫(yī)療服務(wù)投入的責(zé)任；政府采購(gòu)公共醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)品的程序（如對(duì)公共醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)品的采購(gòu)主體、采購(gòu)范圍、采購(gòu)程序、采購(gòu)方式及管理等）；公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品的范圍和內(nèi)容；采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系；監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)；法律責(zé)任等。

3．醫(yī)療保障法律制度

如前所述，我國(guó)現(xiàn)行醫(yī)療保障制度是以“城鄉(xiāng)二元”社會(huì)分割為基礎(chǔ)建立起來(lái)的，覆蓋面非常狹窄。由于基本醫(yī)療保障制度是實(shí)現(xiàn)公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域“普遍服務(wù)”的前提和基礎(chǔ)，因此，筆者以為，應(yīng)改變?cè)瓉?lái)以“城鄉(xiāng)二元社會(huì)”為基礎(chǔ)分而治之的政策模式，進(jìn)行統(tǒng)一立法，一方面可以節(jié)省立法資源，另一方面可以保證法律規(guī)定性的統(tǒng)一。具體而言，鑒于《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)出臺(tái)，國(guó)務(wù)院可以制定《基本醫(yī)療保障條例》，確立“普遍服務(wù)”、“社會(huì)公平”的基本原則，確立建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助共同組成基本醫(yī)療保障體系，分別覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人口、城鎮(zhèn)非就業(yè)人口、農(nóng)村人口和城鄉(xiāng)困難人群。此外，還應(yīng)對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的對(duì)象、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的籌資模式、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督、行政管理體制、醫(yī)療救助、不同對(duì)象基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，從而充分體現(xiàn)“普遍服務(wù)”理念，實(shí)現(xiàn)“普遍服務(wù)”量與質(zhì)的統(tǒng)一。

（二）解決市場(chǎng)失靈的法律制度

1．信息公開(kāi)法律制度

信息公開(kāi)是指擁有信息優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)參與者或政府等其他信息擁有者向市場(chǎng)參與的相對(duì)方或社會(huì)公眾公開(kāi)其有關(guān)信息，以使市場(chǎng)參與者在信息相對(duì)完全化、對(duì)稱(chēng)化的前提下實(shí)施市場(chǎng)行為，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的一種制度安排[25]。鑒于公共醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)因?qū)I(yè)性極強(qiáng)而擁有信息優(yōu)勢(shì)以及政府因公權(quán)力獲取信息的成本較低的原因，筆者以為，可以通過(guò)國(guó)務(wù)院或衛(wèi)生部制定《公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域信息公開(kāi)規(guī)則》，從公共醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和政府兩方面規(guī)范信息提供的義務(wù)和責(zé)任：（1）賦予公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息說(shuō)明的義務(wù)。該義務(wù)又可以劃分為兩個(gè)層面：一是向社會(huì)公開(kāi)普適性信息，包括但不限于公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的種類(lèi)及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)生和護(hù)士基本情況、常見(jiàn)病癥的基本表征等等。二是向患者公開(kāi)個(gè)別性信息，包括患者基本情況、主治醫(yī)生和主管護(hù)士基本情況、病癥表征、檢查項(xiàng)目和結(jié)論、處方和醫(yī)囑、單項(xiàng)費(fèi)用與總費(fèi)用詳細(xì)清單等項(xiàng)目，從而使隱蔽信息公開(kāi)化以達(dá)到消除信息不對(duì)稱(chēng)負(fù)面影響、切實(shí)保護(hù)患者權(quán)益的目的[26]。（2）規(guī)定政府直接提供相關(guān)信息的責(zé)任，包括但不限于：公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的分布及綜合評(píng)價(jià)；公共衛(wèi)生的服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容；常見(jiàn)病、多發(fā)病的防治知識(shí)；每種醫(yī)療服務(wù)平均的實(shí)際耗費(fèi)，并根據(jù)地區(qū)差異、工資水平差異和醫(yī)院資質(zhì)差異制定出醫(yī)院的指導(dǎo)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；基本藥物目錄等。2009年8月，《國(guó)家基本藥物目錄（基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備使用部分）》（2009版）、《關(guān)于建立國(guó)家基本藥物制度的實(shí)施意見(jiàn)》、《國(guó)家基本藥物目錄管理辦法（暫行）》同時(shí)發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)建立國(guó)家基本藥物制度工作正式實(shí)施。同年10月，衛(wèi)生部又發(fā)布《國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范（2009年版）》。這些都是我國(guó)在公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域踐行信息公開(kāi)的有益嘗試。

2．競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制法律制度

競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制法律制度著眼于市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制，消除破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制正常運(yùn)作的各類(lèi)因素，保障市場(chǎng)主體在自由、公平的市場(chǎng)環(huán)境中開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)我國(guó)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域存在的醫(yī)療資源過(guò)度集中導(dǎo)致各大醫(yī)院實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，以及通過(guò)商業(yè)賄賂形成“醫(yī)藥共謀”等反競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，筆者以為，應(yīng)積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法體系中的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制法律來(lái)恢復(fù)醫(yī)療市場(chǎng)的正常競(jìng)爭(zhēng)秩序并促使市場(chǎng)合理配置醫(yī)療資源、提高醫(yī)療資源總體利用率。就反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律制度而言，一方面應(yīng)進(jìn)一步完善以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》為主體的“禁止商業(yè)賄賂”的法律規(guī)定，嚴(yán)厲打擊醫(yī)藥領(lǐng)域的商業(yè)賄賂行為，理順?biāo)幤穬r(jià)格形成機(jī)制，解決老百姓“看病貴”的問(wèn)題；另一方面應(yīng)進(jìn)一步完善以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《廣告法》為主體的“禁止引人誤解的虛假宣傳行為”的法律規(guī)定，規(guī)范醫(yī)藥領(lǐng)域的廣告宣傳行為。就反壟斷法律制度而言，應(yīng)盡快制定《反壟斷法》的《實(shí)施細(xì)則》，增強(qiáng)可操作性，有效地規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。ML



參考文獻(xiàn)：

［1］James Alleman.Paul N.Rappoport Dennis Welle，UniversaI Service：the Poverty of Policy，71 Col.L.Rev 849，860．（2000）．

［2］閻海．普遍服務(wù)的法理與制度——發(fā)展權(quán)視域下的重構(gòu)［G］//李昌麒，主編．經(jīng)濟(jì)法論壇（第4卷）．北京：群眾出版社，2007：460．

［3］何曉行．電信普遍服務(wù)的法律規(guī)制研究［D］．西南政法大學(xué)2003年碩士論文，1．

［4］馬進(jìn)．保障生存權(quán)與構(gòu)建人文社會(huì)普遍服務(wù)的根基［J］．廣西社會(huì)科學(xué)，2006(12)：151．

［5］羅斯·霍恩．姜學(xué)清，譯．現(xiàn)代醫(yī)學(xué)批判——21世紀(jì)的健康與生存［M］．上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2005：1.

［6］杜承銘，謝敏賢．論健康權(quán)的憲法權(quán)利屬性及實(shí)現(xiàn)［J］．河北法學(xué)，2007(1)：65．

［7］辛衍濤．歐洲衛(wèi)生保健改革的公正性與公平分配問(wèn)題［J］．國(guó)外醫(yī)學(xué)（醫(yī)院管理分冊(cè)），1998（4）：157．

［8］葛延鳳，貢森，等，著．中國(guó)醫(yī)改：?jiǎn)栴}根源出路［M］．北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2007：2-4．

［9］楊仕兵．論政府失靈與經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值取向［J］．財(cái)貿(mào)研究，2003(1)：116-120.

［10］鐘雯彬．公共經(jīng)濟(jì)視野中政府責(zé)任結(jié)構(gòu)性失衡的法律責(zé)任［J］．西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2004(4)：70-74．

［11］周向明．醫(yī)療保障權(quán)研究［D］．吉林大學(xué)2006年博士學(xué)位論文，38．

［12］陳友龍，等．現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：231．

［13］胡蘇云．醫(yī)療服務(wù)和保險(xiǎn)中公共機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的作用［J］．人口與經(jīng)濟(jì)，2000(6)：42-45．

［14］尼古拉斯·巴爾．福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．鄭秉文，等，譯．北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2003：4．

［15］應(yīng)飛虎．從信息視角看經(jīng)濟(jì)法基本功能［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2001(6)：56-66．

［16］Kenneth Jdseph Arrow.Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care .American Economic Review 1963，53：942-973.

［17］李昌麒，主編．經(jīng)濟(jì)法學(xué)［M］．北京：法律出版社，2007：8．

［18］陳家應(yīng)，等．衛(wèi)生保健與健康公平性研究進(jìn)展［J］．國(guó)外醫(yī)學(xué)·衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)分冊(cè)，2000(4)：154.

［19］侯劍平．中國(guó)居民區(qū)域健康公平性影響因素實(shí)證研究［J］．特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2006(10): 26.

［20］WHO，Equality in health and Health care，a WHO/SIDA initiative，WHO，Geneva，1996：1．

［21］李昌麒．經(jīng)濟(jì)法學(xué)［M］．北京：法律出版社，2007：81．

［22］李昌麒，劉瑞復(fù)．經(jīng)濟(jì)法［M］．北京：法律出版社，2004：88，90.

［23］上海市衛(wèi)生立法框架研究課題組．上海市科教興市立法框架研究——衛(wèi)生［M］．上海：上海人民出版社，2006：69-71．

［24］WHO.The world health report.Health systems：Improving Performanc.Geneva，2000：104．［25］聞德鋒．論信息不對(duì)稱(chēng)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制［J］．河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004(4)：62．

［26］錢(qián)晰璇．論經(jīng)濟(jì)法對(duì)我國(guó)醫(yī)療市場(chǎng)的調(diào)整［D］．西南政法大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，32-33．

Legal Regulation of Public Health Service under the Concept of Universal Service

YUAN Wenquan

（School of law， Chongqing University， Chongqing 400044， China）

Abstract:Anomie in China’s public health service domain has caused a lot of problems which， at the value level， may be attributed to the missing of “universal service” and at the institutional level to the “double failure” of the government as well as the market. Being a law characterized with authority and power， economic law is held the choice to regulate public health service. A statutory framework imbued with the notion of “universal service” will be set up through integrating the existing resources of economic law and applying， formulating， mending or specifying relevant laws or regulations， which will inevitably conduce to the reform of medical and health system and ensure universal service to be successfully introduced into the area of public health service.

Key Words:universal service; public health service; economic law; legal regulation

本文責(zé)任編輯：許明月