2009年中央一號文件明確提出，抓緊制定鼓勵縣域內(nèi)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款的實(shí)施辦法，建立獨(dú)立考核機(jī)制。為此，筆者對山東省德州市轄區(qū)10縣(市)2007年-2008年新增存款投放當(dāng)?shù)厍闆r為例進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查顯示:受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、信用環(huán)境、現(xiàn)行體制多重因素制約，縣域新增存款投放當(dāng)?shù)氐谋壤鹉杲档?，?yán)重影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、新增存款投放當(dāng)?shù)氐幕厩闆r

(一)縣域金融機(jī)構(gòu)新增存貸比總體呈下降趨勢

2006年-2008年，德州縣域金融機(jī)構(gòu)當(dāng)年新增貸存比分別為117%、94%、39%，其中4家國有商業(yè)銀行當(dāng)年新增貸存比分別為209%、159%和49%，農(nóng)村信用社分別為72%、88%和31%。由此不難看出，除農(nóng)信社2007年較上年貸存比有所上升外，呈逐年下降趨勢，2008年縣域新增存款投放當(dāng)?shù)氐谋壤浅霈F(xiàn)急劇下降。從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來看，2006年-2008年，4個一般縣當(dāng)年新增貸存比分別為137%、106%、56%，列入全省欠發(fā)達(dá)縣名單的6個縣當(dāng)年新增貸存比分別為102%、86%、23%，欠發(fā)達(dá)縣較一般縣新增貸存比下降幅度更為猛烈。

(二)縣域資金外流的主要形式

縣域資金外流最主要的形式是資金上存，以寧津縣為例，2008年該縣建設(shè)銀行資金上存額高達(dá)7.3億元，農(nóng)聯(lián)社存放省聯(lián)社款項(xiàng)3013萬元。此外，存放同業(yè)、辦理票據(jù)融資或投資貨幣市場也是縣域資金外流的重要途徑。如2008年寧津縣農(nóng)聯(lián)社存放同業(yè)存款1903萬元，與濰坊聯(lián)社辦理轉(zhuǎn)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)10052萬元。又如陵縣農(nóng)聯(lián)社2008年新增存款3.2億元，其中回購債券1.6億元。

二、制約銀行業(yè)機(jī)構(gòu)新增存款投放當(dāng)?shù)匾蛩?/p>

(一)經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素

德州縣域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主、中小企業(yè)眾多、行業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、層次低，大企業(yè)、強(qiáng)企業(yè)數(shù)量少，承載銀行貸款的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，制約了信貸的可持續(xù)投放。一是按照國有商業(yè)銀行信貸管理政策要求，德州縣域造紙、食品、家具、紡織、化工、機(jī)械、建材、鋼鐵、能源、電子信息十大支柱產(chǎn)業(yè)中，造紙、紡織業(yè)、建材業(yè)、鋼鐵等四大支柱產(chǎn)業(yè)，均屬于非重點(diǎn)支持類、限制類或退出類行業(yè)。從企業(yè)規(guī)模分析，“缺大少強(qiáng)”制約貸款大規(guī)模投放。截止2008年末，10縣(市)共有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)2585個，幾乎全部為中小企業(yè)，2008年10縣(市)所上的1647個項(xiàng)目，投資超過5000萬元的僅有402個，但大型優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目減少，貸款增長的基礎(chǔ)不牢固，很難進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)的放貸視野。二是“三農(nóng)”信貸風(fēng)險度較高，農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、農(nóng)信社涉農(nóng)信貸投入積極性不高。如陵縣2008年農(nóng)業(yè)貸款余額為91983萬元，僅占全部貸款總量的19.27%。三是縣域小型企業(yè)占絕大多數(shù)，管理上不規(guī)范，財務(wù)制度不完善是他們的一大特點(diǎn)，銀行難以從企業(yè)采集到全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，從而影響到對企業(yè)的資信評級，不符合信貸準(zhǔn)入條件，客觀上使得銀行信貸投放后勁不足。

(二)歷史包袱因素

金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)一直是困擾其正常發(fā)展的主要障礙。目前，雖然國有商業(yè)銀行實(shí)施不良資產(chǎn)剝離，但仍然面臨著不斷改善資產(chǎn)質(zhì)量的艱巨任務(wù)，不良貸款反彈壓力較大。農(nóng)村信用社這一矛盾更加突出，以陵縣農(nóng)聯(lián)社為例，2008年末各項(xiàng)貸款余額為13.77億元，其中不良貸款為3.3億元，占比高達(dá)23.97%，如此之高的不生息資產(chǎn)得不到有效化解，使信用社很難走出經(jīng)營困境，同時也嚴(yán)重影響了信貸資金投放“三農(nóng)”的信心。由于多年積累的歷史問題較多，包袱沉重，肩負(fù)的職責(zé)與自身的能力不相匹配，致使農(nóng)信社在支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中力不從心。

(三)信用環(huán)境因素

目前縣域信用環(huán)境仍比較脆弱，信用體系建設(shè)不夠完善，對信貸投入的影響較大。一是社會誠信體系建設(shè)正處于起步階段，社會信用意識還比較淡漠。在信貸活動中，企業(yè)和個人違背誠信原則的行為時有發(fā)生，使金融部門在信貸投入上顧慮較多。二是抵押擔(dān)保難仍是制約縣域經(jīng)濟(jì)主體融資的瓶頸。目前，中小企業(yè)要想得到銀行貸款支持必須要有抵押物或提供擔(dān)保，但當(dāng)前較多企業(yè)資產(chǎn)抵押不足或找不到擔(dān)保，想申貸很難達(dá)到金融機(jī)構(gòu)的條件。在企業(yè)間互保方面，銀行反映，越來越多的企業(yè)不再愿意為其他企業(yè)提供擔(dān)保，其原因主要是，為其他企業(yè)提供擔(dān)保的企業(yè)自己在向銀行申請貸款時，其對外擔(dān)保額作為一項(xiàng)重要財務(wù)負(fù)債指標(biāo)受到銀行的考察，一些因有對外擔(dān)保而造成自身資產(chǎn)負(fù)債率高的企業(yè)，在銀行貸款時受到限制;個別企業(yè)因管理經(jīng)營不善，給銀行造成很大的不良資產(chǎn)，給其提供擔(dān)保企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營也受到影響。許多企業(yè)借鑒有關(guān)企業(yè)的教訓(xùn)，在提供對外擔(dān)保時更加謹(jǐn)慎，整個擔(dān)保體系服務(wù)于信貸資源配置的效率低下。三是銀企信息不對稱，不能完全按市場化原則相互選擇?？h域企業(yè)信譽(yù)、財務(wù)、業(yè)務(wù)狀況等透明度低，缺乏規(guī)范性，使金融部門無法全面了解企業(yè)執(zhí)行國家會計和審計準(zhǔn)則的真實(shí)情況，影響了金融機(jī)構(gòu)對縣域中小企業(yè)的信貸投入。

(四)現(xiàn)行體制因素

一是縣域銀行業(yè)機(jī)構(gòu)撤并導(dǎo)致信貸資金流向“三農(nóng)”渠道不暢。截至2008年底，德州縣域國有商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)僅為49個，其中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)保留的基層網(wǎng)點(diǎn)不足全部營業(yè)點(diǎn)的16%，部分縣支行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)已全部撤并，人為割斷了與廣大鄉(xiāng)村的聯(lián)系，其向“三農(nóng)”的信貸投放明顯減少。二是郵儲銀行對農(nóng)村資金的“抽水機(jī)”作用明顯。郵儲銀行設(shè)立前郵儲部門只存不貸，2007年德州市轄內(nèi)郵儲銀行縣支行陸續(xù)設(shè)立后，開始辦理小額貸款業(yè)務(wù)，但貸存比偏低，如郵儲銀行臨邑支行2007年5月起辦理小額存單質(zhì)押業(yè)務(wù)，到2008年末，貸款余額僅為2267萬元，貸存比2.53%，郵政儲蓄對縣域資金的“虹吸作用”使得農(nóng)村資金為城市服務(wù)現(xiàn)象日趨加劇。三是上級行對信貸資金投放權(quán)限大部分上收，存款資金部分上劃歸上級行統(tǒng)一調(diào)配使用，從而極大的限制了基層行的信貸資金投放當(dāng)?shù)氐哪芰ΑＤ壳?，縣支行只有貸款申請權(quán)，沒有審批權(quán)，每筆貸款都要逐級申報，嚴(yán)重限制了基層信貸資金的營銷。如2008年工行臨邑縣支行向上級行為縣屬一骨干企業(yè)提交貸款申請4筆，金額2500萬元，僅批2筆，金額1500萬元，占比60%。四是商業(yè)銀行普遍制定了嚴(yán)格的貸款管理制度和風(fēng)險責(zé)任追究制度，束縛了其放貸積極性。如建設(shè)銀行臨邑縣支行提出了不符合客觀規(guī)律的“雙百”約束措施，即發(fā)放貸款回收率百分之百、貸款利息實(shí)收率百分之百，實(shí)際是要求貸款發(fā)放“零風(fēng)險”，無形中給信貸人員戴上了一道枷鎖。

(五)民間融資替代因素

在銀行信貸準(zhǔn)入門檻偏高、融資成本居高不下情況下，民間融資填空補(bǔ)缺、日趨活躍，對貸款替代作用明顯，減弱了部分承貸主體貸款需求。據(jù)調(diào)查，近年來德州轄內(nèi)民間借貸行為頻繁，已成為部分農(nóng)民和中小企業(yè)融資的有效渠道。由于民間融資具有信用度較高，期限、利率靈活，手續(xù)簡便等特點(diǎn)，受到一些急需資金的居民和中小企業(yè)的青睞。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2006年以來，德州市民間借貸資金以每年5億元以上的速度遞增，截至2008年底，總規(guī)模已不低于40億元。

(六)信貸產(chǎn)品定位因素

以郵政儲蓄銀行為例，2007年德州市轄內(nèi)各縣支行陸續(xù)設(shè)立后，按照省分行規(guī)定的權(quán)限，僅能發(fā)放10萬元以下的小額存單(僅為本行存單)質(zhì)押貸款，農(nóng)戶、商戶聯(lián)保貸款上限為5萬元，其他貸款品種尚未放開。由于信貸產(chǎn)品定位范圍過窄，使一部分符合其信貸產(chǎn)品投放條件的人群受限。2008年12月末統(tǒng)計，德州郵儲銀行當(dāng)年縣支行新增存款15.94億元，投放當(dāng)?shù)匦略鲑J款1.79億元，占比僅為11%。

三、政策建議

(一)建立《縣域銀行業(yè)機(jī)構(gòu)新吸收存款投放當(dāng)?shù)貙?shí)施辦法》，完善獨(dú)立考核機(jī)制。應(yīng)盡快在便于操作、加強(qiáng)激勵與約束上修訂完善總行與銀監(jiān)會、財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合研究制定的《鼓勵縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)將新增存款用于當(dāng)?shù)氐目己嗽囆修k法》，加大考核力度，抑制對縣域資金的“抽水”作用。

(二)積極優(yōu)化縣域金融生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)增加信貸投放信心。通過建立多層次信用擔(dān)保體系;繼續(xù)進(jìn)行“三信”工程建設(shè);提供良好的信用環(huán)境和債務(wù)依法執(zhí)法環(huán)境;營造多種金融機(jī)構(gòu)、多樣融資方式氛圍等措施，為縣域資金的投入提供有效益的、安全的基礎(chǔ)條件，增強(qiáng)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)增加信貸投放信心。

(三)完善以農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、農(nóng)信社、郵政儲蓄銀行為主體的農(nóng)村金融發(fā)展體系，擴(kuò)大涉農(nóng)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營自主權(quán)。積極構(gòu)建以合作金融為主體，政策性金融、商業(yè)金融和非正規(guī)金融有機(jī)結(jié)合的功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力、適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的農(nóng)村金融服務(wù)體系。國有商業(yè)銀行尤其是農(nóng)業(yè)銀行上級行適當(dāng)下放貸款權(quán)限，發(fā)揮縣域商業(yè)金融主渠道作用，在積極拓展大城市、大客戶的同時，堅定不移地發(fā)展縣域中高端業(yè)務(wù)，積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)成長型中小客戶。進(jìn)一步研究制定郵儲資金向農(nóng)村回流的機(jī)制與辦法，適度拓寬信貸品種。

(四)加快立法進(jìn)程，出臺《放貸人管理?xiàng)l例》，合理規(guī)范、引導(dǎo)民間借貸，發(fā)揮對正規(guī)金融的補(bǔ)充作用。借鑒國外市場經(jīng)濟(jì)成熟的做法，加快出臺《民間借貸法》、《民間貸款組織法》或《放貸人管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)。通過法律手段給民間借貸以合法地位，使民間融資逐步走向契約化、規(guī)范化，更好地解決中小企業(yè)融資難和農(nóng)村金融供給不足問題，充分發(fā)揮民間借貸對正規(guī)金融的補(bǔ)充作用。

(五)設(shè)計符合縣域?qū)嶋H需求的各類信貸產(chǎn)品，制定相對寬松的借款申請條件，增加符合貸款申請條件企業(yè)和人員數(shù)量。嘗試開發(fā)小企業(yè)循環(huán)貸款、小企業(yè)聯(lián)保貸款、個人存量房及商鋪按揭貸款、大型醫(yī)療設(shè)備、汽車按揭貸款等新型模式貸款，在有效降低風(fēng)險的同時，加大銀行收益，支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(作者單位:山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院中國人民銀行寧津縣支行)