摘要:所謂專項資金效益審計，是指審計機(jī)關(guān)對被審計單位管理和使用專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查和評價，提出改進(jìn)建議，以提高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。專項資金效益審計強(qiáng)調(diào)的是被審計單位是否經(jīng)濟(jì)有效地管理和利用其資源;項目資金的使用是否達(dá)到預(yù)期效果或效益;是否可以以更經(jīng)濟(jì)合理的成本達(dá)到預(yù)期效果。專項資金審計不僅查花了多少錢，還要查錢是怎么花的、花得怎么樣，對資金的效益性、效率性和效果性作出審計評價。

關(guān)鍵詞:審計;專項資金效益審計;項目資金;專項資金管理

所謂專項資金效益審計，是指審計機(jī)關(guān)對被審計單位管理和使用專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查和評價，提出改進(jìn)建議，以提高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。

專項資金效益審計不同于傳統(tǒng)意義上的財務(wù)收支審計，專項資金效益審計強(qiáng)調(diào)的是被審計單位是否經(jīng)濟(jì)有效地管理和利用其資源;項目資金的使用是否達(dá)到預(yù)期效果或效益;是否可以以更經(jīng)濟(jì)合理的成本達(dá)到預(yù)期效果。專項資金審計不僅查花了多少錢，還要查錢是怎么花的、花得怎么樣，對資金的效益性、效率性和效果性作出審計評價。相對傳統(tǒng)意義上的財務(wù)收支審計它具有自身的特點:一是專項資金效益審計目的具有宏觀性。主要是通過對專項資金使用的經(jīng)濟(jì)、效率、效益性的評價，以促進(jìn)財政專項資金支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的提高;二是專項資金效益審計的程序具有獨特性。主要表現(xiàn)為審計工作結(jié)束后只出具效益評價審計報告及審計建議書，一般不需作出審計意見和審計決定;三是專項資金效益審計的客體具有廣泛性。包括各種財政專項資金、使用財政專項資金的部門以及財政專項資金的計劃、管理等各個環(huán)節(jié);四是專項資金效益審計的依據(jù)的規(guī)范性。除以會計法、財政財務(wù)制度、財經(jīng)法紀(jì)和財務(wù)活動事實為主要依據(jù)外，還要以業(yè)務(wù)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益考核標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)活動事實為依據(jù);五是專項資金效益審計評價標(biāo)準(zhǔn)的相對性。運用權(quán)數(shù)分析評價效益狀況只能是一個相對的評價，而不是絕對的，而且評價標(biāo)準(zhǔn)隨著時間、領(lǐng)域和行業(yè)的不同而應(yīng)適時變化;六是專項資金效益審計的方法具有多樣性。除常規(guī)審計方法外，還包括一些現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)。如經(jīng)濟(jì)活動分析、管理會計、統(tǒng)計分析、管理咨詢、經(jīng)濟(jì)預(yù)測等領(lǐng)域內(nèi)所使用的方法和技術(shù);七是專項資金效益審計的作用具有建設(shè)性。主要是核實專項資金的效益，評價經(jīng)濟(jì)運行過程及其結(jié)果，明確其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提出審計建議。目前，我國專項資金領(lǐng)域普遍存在低水平重復(fù)建設(shè)，損失浪費，效益低下等問題，隨著財政專項資金支出的極劇增長和國家經(jīng)濟(jì)資源有限的矛盾突出，政府更為迫切地通過完善專項資金管理制度、強(qiáng)化對專項資金的監(jiān)督機(jī)制，提高專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

一、開展專項資金效益審計的作用和意義

1、開展專項資金效益審計是時代發(fā)展的必然要求。專項資金效益審計的發(fā)展趨勢是國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。國際上一些國家已經(jīng)全面開展了專項資金效益審計，而我國專項資金效益審計尚處于起步階段，《審計署2007至2011年審計工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出了未來五年審計工作的主要任務(wù)之一就是要“積極開展效益審計，促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益”。將專項資金效益審計提上了工作日程，抓住那些數(shù)量大、影響大、政府和群眾關(guān)心的專項資金項目開展效益審計，從中取得和積累經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大審計面，是時代發(fā)展的必然要求。

2、開展專項資金效益審計是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和對外開放的擴(kuò)大，國家在各個領(lǐng)域投入的專項資金越來越多，政府必須提高工作效率，將使用的有限的資源最大限度地向社會提供公共服務(wù)，審計署五年發(fā)展規(guī)劃，明確提出“效益審計是審計工作水平的發(fā)展方向，是現(xiàn)代審計的主流”，這為今后審計工作的發(fā)展構(gòu)建了基本框架。隨著審計環(huán)境發(fā)生著重大變化，審計領(lǐng)域亦應(yīng)不斷拓展，不僅在查處專項資金違紀(jì)違規(guī)方面履行好職責(zé)，還要在促進(jìn)提高專項資金管理水平和資金使用效益上發(fā)揮更大的作用。這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要對審計監(jiān)督由傳統(tǒng)的合規(guī)性審計向檢查內(nèi)部控制和經(jīng)濟(jì)效益延伸是形勢發(fā)展對審計工作提出的新要求。

3、開展專項資金效益審計是提高審計能力的必然要求。國家每年在交通和水利等基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧賑災(zāi)、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、社會保障等政府和群眾關(guān)心的熱點方面都投入大量的專項資金，人民群眾不僅關(guān)注政府投資為民辦了多少實事，更關(guān)注專項資金經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的實現(xiàn)程度;黨的十六大也提出審計機(jī)關(guān)要在對權(quán)力的制約和監(jiān)督方面發(fā)揮職能作用。這些新的變化給我們開展專項資金效益審計工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。審計機(jī)關(guān)必須不斷創(chuàng)新，探索新的審計技術(shù)方法，提高審計能力，加強(qiáng)對專項資金項目決策和管理效益審計，通過審計對專項資金項目執(zhí)行的具體效益的分析和評估，強(qiáng)化相關(guān)部門的效益責(zé)任理念，從制度上遏制政績工程和短期行為發(fā)生和決策失誤、管理不科學(xué)等造成的重大經(jīng)濟(jì)損失和浪費。

二、開展專項資金效益審計應(yīng)把握的內(nèi)容

1、專項資金使用的效果、效率審計。主要審計一個地區(qū)或一個部門、單位在審計年度內(nèi)利用專項資金取得的直接經(jīng)濟(jì)效益。包括的主要指標(biāo)有專項資金到位率、資金利用率和資金有效率。這是從總體上評價專項資金的使用效益，即審查專項資金撥付到位率，有無存在截留，應(yīng)配套的資金是否及時配套到位;審查真正用于專項資金項目資金比率，通過審查得出真正用于專項資金的比例和結(jié)構(gòu)是否合理，針對當(dāng)前專項資金使用范圍偏寬傾向，反映到底有多大比例的資金發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)效益，還有多少資金沒有發(fā)揮效益，甚至被擠占挪用;審查實際用于專項資金項目方面的資金發(fā)揮效益的比率，還有多大比例的資金從總體上發(fā)生損失浪費和跑冒滴漏現(xiàn)象;審查通過專項資金建設(shè)多少項目、解決多少問題、產(chǎn)生多大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等。就單個專項資金項目而言，主要審查投資概預(yù)算執(zhí)行情況，有無違規(guī)超預(yù)算、損失浪費現(xiàn)象，項目建設(shè)投入運營或投資回收期、投資回報率是否符合設(shè)計能力等。從項目決策、建設(shè)、運營各個環(huán)節(jié)審查，有無決策失誤，工程質(zhì)量隱患，是否存在建設(shè)進(jìn)度緩慢、項目閑置難以運營等不經(jīng)濟(jì)情況。

2、專項資金管理控制審計。主要從管理角度評價專項資金管理的效益狀況，如檢查其管理系統(tǒng)是否健全，內(nèi)部控制制度和責(zé)任機(jī)制是否健全有效，揭示管理是否科學(xué)嚴(yán)密，有無疏漏和薄弱環(huán)節(jié)。通過審計評價，促進(jìn)有關(guān)部門加強(qiáng)管理，從管理環(huán)節(jié)加強(qiáng)過程控制，堵塞漏洞，提高專項資金的總體效益。首先，檢查評價專項資金項目組織機(jī)構(gòu)，工作制度是否健全，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)合理、是否系統(tǒng)化，各級、各部門之間的分工是否合理，運轉(zhuǎn)是否順暢、靈活、高效;管理人員崗位職責(zé)、職權(quán)界定是否科學(xué)明確，工作中有無推諉和“扯皮”現(xiàn)象，各管理組織和管理人員之間信息傳遞是否及時。其次，檢查專項資金項目管理制度的健全和有效性，發(fā)現(xiàn)制度缺陷，促進(jìn)完善管理制度。主要審查專項資金項目法人負(fù)責(zé)制、咨詢論證制、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、竣工驗收、決算審計、公告公示制等制度執(zhí)行情況;檢查項目申報審批過程中有無重復(fù)申報、多頭虛假申報，有關(guān)部門項目論證不規(guī)范，概算批復(fù)內(nèi)容不詳細(xì)，項目單位概算調(diào)整與執(zhí)行不符合國家規(guī)定，有無擅自提高或降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大或縮小建設(shè)規(guī)模和變更建設(shè)內(nèi)容，施工企業(yè)有無違規(guī)分包或?qū)訉愚D(zhuǎn)包，竣工決算驗收手續(xù)不完備等。從多年的審計實踐看，要提高專項資金使用效益，必須加大對專項資金效益審計的力度，尤其要加大對縣級及縣級以下專項資金的審計工作力度，防止專項資金被擠占挪用和擴(kuò)大使用范圍。此外還要檢查內(nèi)控制度是否健全、完善，執(zhí)行控制是否嚴(yán)密，有無虛列支出，利用假發(fā)票套取資金等現(xiàn)象。

3、專項資金管理責(zé)任的效益審計。要積極探索對專項資金項目領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，主要審查專項資金項目工作措施是否有力，專項資金項目工作目標(biāo)是否實現(xiàn);特別是那些社會關(guān)注、群眾關(guān)心的如:農(nóng)村通路、通電、通廣播電視，義務(wù)教育、初級衛(wèi)生保健、人畜飲水、退耕還林、還草、小流域治理、節(jié)水灌溉等工程措施和環(huán)境保護(hù)等熱點項目措施落實情況。通過對專項資金管理責(zé)任的效益審計評價，也能起到和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一樣的效果:既為組織部門考核領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、工作績效提供科學(xué)依據(jù)，又能促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真履行職責(zé)，改進(jìn)工作，建立健全責(zé)任制，完善機(jī)制，推進(jìn)工作制度化、法制化、程序化和規(guī)范化進(jìn)程，并達(dá)到提高專項資金使用效益的目的。

三、開展專項資金效益審計的方法

1、要堅持事前、事中、事后審計相結(jié)合。有些地方政府及有關(guān)部門重爭取專項資金和分配指標(biāo)，而對加強(qiáng)管理和提高資金使用效益重視不夠。審計大多數(shù)是事后監(jiān)督，審計時項目已經(jīng)完工或已經(jīng)投入使用，被擠占挪用或揮霍浪費的資金很難收回或歸位，對已形成的爛尾工程或豆腐渣工程的改變也于事無補(bǔ)。隨著國家對專項資金投入的加大，基礎(chǔ)建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)項目不斷增加，一些項目從立項到完工歷經(jīng)時間跨度較長，要充分發(fā)揮專項資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，發(fā)揮專項資金對地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用，專項資金審計必須關(guān)口前移，向事前決策、事中監(jiān)督和事后效果延伸。堅持做到立項之初就著手審查項目確定的科學(xué)性和合理性，看專項資金投資項目是否為發(fā)展急需，看是否存在重復(fù)投資，有無不經(jīng)科學(xué)論證隨意確定建設(shè)投資項目情況，招標(biāo)投標(biāo)過程中有無利用虛假標(biāo)的、虛假合同、虛假項目套取資金的情況;在項目資金管理和使用過程中要加強(qiáng)對專項資金管理和使用的審計，看是否存在擠占挪用、貪污和損失浪費的情況，有擅自改變工程項目或資金用途情況，看項目資金是否按工程進(jìn)度或合同規(guī)定撥付，施工監(jiān)理能否本著實事求是的原則按規(guī)定進(jìn)行監(jiān)理;同時還要不斷完善項目資金追蹤審計制度，看有無為搞政績工程、面子工程倉促上馬，效益低下給國家造成不可挽回?fù)p失的情況，促進(jìn)有限資金的有效利用，維護(hù)審計的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2、要堅持專項資金效益審計與工程項目審計相結(jié)合。審計中發(fā)現(xiàn)有些項目主管部門很重視資金的管理，能夠及時到位、足額撥付，卻忽略了實地查看工程的進(jìn)度和質(zhì)量，致使失去監(jiān)督的項目成為所謂的“形象工程”;有的項目主管單位對工程質(zhì)量和進(jìn)度比較重視，覺得對工程的監(jiān)督力度很高，工程的質(zhì)量不錯，卻放松了對項目資金的管理，看似資金用到了項目工程上，實際相差甚遠(yuǎn)，甚至造成大量資金的浪費;還有的項目工程與專項資金的規(guī)定用途根本就不相符，被有關(guān)部門和人員挪作他用;尤其是交叉投資項目，年年投入，甚至多個部門投入，雖然各級管理部門都要進(jìn)行驗收，但是由于部門之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)很可能會形成一個項目多家驗收的情況，投入資金使用效果大打折扣。這些問題如果不實地查看工程項目、不實地進(jìn)行測量計算很難發(fā)現(xiàn)問題。因此必須把專項資金效益審計與工程項目審計相結(jié)合，通過對工程項目的審計查處虛假標(biāo)的、高估冒算、轉(zhuǎn)移專項資金等問題。

3、要堅持專項資金賬面審計與審計調(diào)查相結(jié)合。曾被多家媒體報道的吉林省松原市長嶺縣海青鄉(xiāng)海青村10萬元國家扶貧款被挪用事件，如果不是媒體記者深入調(diào)查或大量走訪有關(guān)群眾，就很難查清10萬元國家扶貧款的真正用途，當(dāng)然也發(fā)現(xiàn)不了被截留、挪用99000元的事實真相。同樣僅靠賬面，審計人員也很難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題。有些專項資金看似撥付到專項資金項目，實際上已被有關(guān)部門或人員挪作他用;有的項目單位為了杜絕白條及不合理票據(jù)的出現(xiàn)或為了應(yīng)付檢查，由稅務(wù)部門代開發(fā)票頂替不合理票據(jù)，嚴(yán)重影響了資金支出的真實性;有些專項資金卻被個別人私分、貪污或以權(quán)謀私。由此看來，在專項資金效益審計時審計人員要把“嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，提高質(zhì)量”精神貫徹到工作中去，做好賬面審計的同時，還要搞好審計調(diào)查，實地調(diào)查了解資金使用管理情況和現(xiàn)狀。特別是對國家重點工程項目、農(nóng)民糧食直補(bǔ)、土地補(bǔ)償費、農(nóng)村中小學(xué)生的“兩免一補(bǔ)”、賑災(zāi)救災(zāi)資金等政府和群眾關(guān)心，資金量大和社會影響大的熱點、難點問題，審計時審計機(jī)關(guān)和審計工作人員要搞好審計調(diào)查，堅持做到專項資金賬面審計與審計調(diào)查相結(jié)合。

4、要堅持專項資金效益審計上與下的結(jié)合。不少專項資金項目建設(shè)周期較長，而且需要多級政府共同出資、出工完成。審計機(jī)關(guān)要發(fā)揮一盤棋的整體作用，上級審計機(jī)關(guān)在搞好本級專項資金效益審計的同時應(yīng)對下級專項投入資金效益進(jìn)行審計，上下配合協(xié)同作戰(zhàn)，以增強(qiáng)審計的威懾作用。這樣，一來可以引起當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的重視，促進(jìn)資金及早到位;二來可以減少地方政府和部門對項目資金的干涉，如實反映資金管理使用中存在的問題。同時下級審計機(jī)關(guān)應(yīng)及時將發(fā)現(xiàn)的回流資金情況反饋給上級審計機(jī)關(guān)，使上級審計機(jī)關(guān)能夠利用每年一次的預(yù)算執(zhí)行審計對專項資金進(jìn)行重點審計，以便發(fā)現(xiàn)下級回流到上級的專項投入資金是否存在以撥代支、資金空轉(zhuǎn)等嚴(yán)重的違法違紀(jì)行為。

參考文獻(xiàn):

[1]《專項審計內(nèi)容問題探析》齊國生

[2]《公共工程績效審計的四個環(huán)節(jié)》

(作者單位:商丘市中醫(yī)院)