摘要:隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速提高，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模也逐年增加。隨著投融資體制的改革，政府以外的資金投入該領(lǐng)域的金額也呈逐步遞增趨勢(shì)。本文以近幾年國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中快速發(fā)展起來(lái)的BT投融資模式為研究對(duì)象，詮釋BT模式的理論基礎(chǔ)，闡述BT模式先進(jìn)的內(nèi)在機(jī)制，結(jié)合新興的城市軌道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用BT模式投融資的案例進(jìn)行說(shuō)明，并對(duì)BT模式在實(shí)踐中可能存在的問(wèn)題提出合理建議。

關(guān)鍵詞:BT模式，基礎(chǔ)設(shè)施，投融資，城市軌道

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資方式上大膽創(chuàng)新，并取得一定的成果，我國(guó)也嘗試著采用新型的投融資方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一種從BOT(Build-Operate-Transfer，即建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)模式演變而來(lái)的BT模式以其強(qiáng)大的投融資功能在國(guó)內(nèi)應(yīng)運(yùn)而生，并在一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中成功運(yùn)作，例如:上海的地鐵一號(hào)線上海南站、重慶的菜園壩長(zhǎng)江大橋、北京的地鐵奧運(yùn)支線等。

1、BT模式的理論基礎(chǔ)

不同類型的公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)應(yīng)不同的社會(huì)產(chǎn)品，就必須相應(yīng)采用不同的投融資方式。準(zhǔn)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施適合采用BT模式進(jìn)行投融資。

1.1社會(huì)產(chǎn)品的分類

以消費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性和技術(shù)上的排他性為標(biāo)準(zhǔn)，人類社會(huì)中的所有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品可以劃分為三類:純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。

純公共產(chǎn)品，又稱完全公共產(chǎn)品，是指所供應(yīng)的服務(wù)被社會(huì)各成員無(wú)償享用的公共產(chǎn)品。根據(jù)世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》，純公共產(chǎn)品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的貨物。純公共產(chǎn)品難以由追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)生產(chǎn)和提供，企業(yè)也沒(méi)有提供這種產(chǎn)品的積極性，因而提供主體只能由代表公共利益的政府來(lái)承擔(dān)。

私人產(chǎn)品是與公共產(chǎn)品對(duì)立的，它的效用可以分割，同時(shí)具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。因此，根據(jù)公共財(cái)政學(xué)原理，此類產(chǎn)品根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)，可以鼓勵(lì)和讓位于社會(huì)資本投入，由追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)自主生產(chǎn)和提供，便可達(dá)到資源的充分利用和有效配置。

準(zhǔn)公共產(chǎn)品又稱混合產(chǎn)品、非完全公共產(chǎn)品，是指介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的外部效果不突出的公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品既能夠使使用者單獨(dú)享受利益，可在使用者之間劃分所得到的利益，又能夠在供應(yīng)上實(shí)行排除原則，把不付款者排除在外。因此，根據(jù)公共財(cái)政學(xué)原理，對(duì)于具有一定市場(chǎng)程度，具有潛在的利潤(rùn)，能產(chǎn)生較多現(xiàn)金流量且宜由市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也即自然壟斷性較低的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府不必全額承擔(dān)其資金的供給，可以通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，由企業(yè)生產(chǎn)和提供，使企業(yè)充分利用其中的競(jìng)爭(zhēng)性或排他性以獲取收益，同時(shí)政府必須給予其適當(dāng)補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策。

1.2基礎(chǔ)設(shè)施的分類

按照有無(wú)現(xiàn)金流入，公共基礎(chǔ)設(shè)施可以劃分為經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施;按照是否產(chǎn)生利潤(rùn)，經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施又可以進(jìn)一步分為純經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，這三類基礎(chǔ)設(shè)施有著不同的性質(zhì)和傳統(tǒng)的投融資方式:

非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，又稱公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是指沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入的基礎(chǔ)設(shè)施。它具有純粹公共產(chǎn)品的性質(zhì)，屬于純公共產(chǎn)品。市場(chǎng)沒(méi)有提供這類產(chǎn)品的積極性，市場(chǎng)調(diào)節(jié)難以起作用，必須由政府進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)節(jié)、提供和管理。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，又稱準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是指具有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入、但未能產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的基礎(chǔ)設(shè)施。其性質(zhì)介于純公共產(chǎn)品和私人消費(fèi)品之間，具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共基礎(chǔ)設(shè)施的絕大多數(shù)都屬于這一類，典型代表有交通運(yùn)輸、水利工程、水利設(shè)施、教育和醫(yī)療等設(shè)施。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常低于邊際成本，所以其現(xiàn)金流入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)其高額的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

純經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，又稱非公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是指具有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入、而且通過(guò)其本身的運(yùn)作產(chǎn)生的現(xiàn)金流入能夠產(chǎn)生一定的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的基礎(chǔ)設(shè)施。它具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)，可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，因而屬于全社會(huì)投資范疇。

2、BT投融資模式

BT模式是在BOT模式基礎(chǔ)上演進(jìn)和發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為了增加就業(yè)、拉動(dòng)內(nèi)需，危機(jī)波及的國(guó)家紛紛大規(guī)模興建公共基礎(chǔ)設(shè)施。赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)迫使政府開始改變?cè)械幕A(chǔ)設(shè)施供給模式，進(jìn)而尋求私營(yíng)部門的投資。20世紀(jì)80年代，在這種背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用BOT模式，BT 模式在此基礎(chǔ)上逐漸衍生出來(lái)并開始盛行，在發(fā)達(dá)國(guó)家成為備受推崇的融資模式。2008年末，起源于華爾街的國(guó)際金融危機(jī)使各國(guó)政府開始反思市場(chǎng)的做法，從而更加催化和促進(jìn)了BT模式的興起和蓬勃發(fā)展。

1.1 BT模式的概念

BT模是指政府通過(guò)特許協(xié)議，授權(quán)企業(yè)進(jìn)行專屬于政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)完工后，項(xiàng)目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按特許協(xié)議由政府贖回(轉(zhuǎn)讓給政府)的一種項(xiàng)目融資模式。不論是從政府還是從企業(yè)來(lái)看，BT模式既是一種融資模式，又是一種投資模式、建設(shè)模式。

1.2 BT模式的主體

BT模式涉及投資、融資等一系列紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，當(dāng)事人與參與者眾多，它們?cè)贐T模式中都有特定的稱謂，包括項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目主辦人、項(xiàng)目公司、總承包單位、貸款人、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、原材料及設(shè)備供應(yīng)商、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目融資擔(dān)保人等。

1.3 BT協(xié)議

BT模式的特許協(xié)議，簡(jiǎn)稱BT協(xié)議或BT合同，是指項(xiàng)目發(fā)起人與項(xiàng)目主辦人簽訂的，或者項(xiàng)目發(fā)起人與項(xiàng)目公司簽訂的BT模式投資建設(shè)合同，BT協(xié)議是貫穿BT 模式運(yùn)作始末的核心。從協(xié)議的本質(zhì)上看，它是政府(業(yè)主)將特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在一定年限內(nèi)的物權(quán)與項(xiàng)目建設(shè)方的資金、先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行交易的行為。在BT模式下，經(jīng)過(guò)特許權(quán)的授予，在回購(gòu)款支付完畢之前，項(xiàng)目建設(shè)方成為項(xiàng)目代業(yè)主，產(chǎn)權(quán)歸投資人所有。因此，BT協(xié)議是項(xiàng)目公司在建設(shè)期間成為項(xiàng)目代理業(yè)主的依據(jù)，也是項(xiàng)目移交以后從政府獲得回購(gòu)款的法律保障。

1.4 BT模式的適用范圍

在實(shí)踐中，BT模式適用于非經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施。在不改變政府作為提供主體的特定條件下，非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施可以采用BT模式吸引社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)，政府通過(guò)補(bǔ)償機(jī)制和回購(gòu)方式回報(bào)投資者。例如，2003年底北京市發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革實(shí)施意見的通知》(京政發(fā)[2003]30號(hào)文)指出，“對(duì)城市道路等非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有條件的可按照BT(建設(shè)-移交)方式吸引社會(huì)建設(shè)資金”。

對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，特別是收益不足以收回成本、或者能產(chǎn)生較多收益但不宜由市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)政府全程引導(dǎo)，采取BT模式吸引社會(huì)資金進(jìn)行投資建設(shè);對(duì)于具有一定市場(chǎng)程度，具有潛在的利潤(rùn)，能產(chǎn)生較多收益且宜由市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用BOT、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式面向市場(chǎng)招標(biāo)，但也可以采用BT模式建設(shè)，待政府運(yùn)營(yíng)后其價(jià)格逐步到位及條件成熟時(shí)，再采用TOT方式交予市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。

由此可見，從適用范圍來(lái)看，BT模式有自身適用的范圍，又能一定程度上代替BOT模式的使用，所以其應(yīng)用更加廣泛，發(fā)展空間更大。

3. BT模式在軌道基礎(chǔ)設(shè)施投融資中的應(yīng)用

城市軌道是一種非常典型的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共基礎(chǔ)設(shè)施，它具備公共基礎(chǔ)設(shè)施的一般性質(zhì)和特征。本世紀(jì)初以來(lái)，BT模式在城市軌道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到越來(lái)越多的應(yīng)用。

上海市是國(guó)內(nèi)最早應(yīng)用BT模式的城市，也是最早將BT模式應(yīng)用到城市軌道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城市。2002年3月，上海市政府首次嘗試在地鐵一號(hào)線重要換乘樞紐上海南站建設(shè)中應(yīng)用BT模式。上海南站BT項(xiàng)目總投資約7億元，建設(shè)期為2002年-2004年，回購(gòu)期為2005年-2007年。按照上海市地鐵遠(yuǎn)期規(guī)劃和上海南站的規(guī)劃設(shè)計(jì)，上海市政府授權(quán)上海申通集團(tuán)有限公司作為項(xiàng)目發(fā)起人，負(fù)責(zé)地鐵一號(hào)線上海南站BT項(xiàng)目的具體實(shí)施。

上海軌道建設(shè)成功采用BT模式之后，重慶、北京、南京相繼將BT模式應(yīng)用到軌道建設(shè)實(shí)踐中。2003年12月28日，中鐵大橋局集團(tuán)采用BT模式投資建設(shè)國(guó)內(nèi)第一座雙層特大公路、輕軌兩用鋼箱提籃拱橋——重慶菜園壩長(zhǎng)江大橋正橋及菜園壩立交，這是我國(guó)運(yùn)用BT模式進(jìn)行投融資的歷史性突破。2002年7月1日，重慶市主城區(qū)車輛實(shí)行了統(tǒng)一年票收費(fèi)及外地車輛次票收費(fèi)政策，其他的融資方式如BOT模式則不再適用，于是，重慶市政府決定采用BT模式來(lái)完成大橋的建設(shè)。政府在大橋建成之前不投入建設(shè)資金，工程建成后，再由重慶市政府連本帶息以雙方同意的分期付款形式回購(gòu)大橋的使用權(quán)和所有權(quán)。

2004年，經(jīng)北京市政府同意，北京市發(fā)改委以《關(guān)于印發(fā)采用BT模式建設(shè)地鐵奧運(yùn)支線文件的通知》(京發(fā)改[2004]2330號(hào)文)批準(zhǔn)采用BT模式建設(shè)地鐵奧運(yùn)支線，為北京市軌道建設(shè)探索新的投融資渠道。2005年6月，北京地鐵奧運(yùn)支線采用BT模式建設(shè)，這是我國(guó)政府在推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革中的一次有益而大膽的嘗試。采取BT方式是由該項(xiàng)目自身的公益性、投資額大、回收期長(zhǎng)、高風(fēng)險(xiǎn)低收益等特點(diǎn)決定的。

以上三個(gè)BT項(xiàng)目是已經(jīng)成功運(yùn)作且政府回購(gòu)?fù)戤叺陌咐?，它們是將BT模式引入我國(guó)城市軌道建設(shè)投融資領(lǐng)域的成功范本，它們的成功運(yùn)作促進(jìn)了BT模式在軌道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。見表3-1。

4、存在的問(wèn)題及建議

4.1 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)問(wèn)題

對(duì)政府而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成功與否在很大程度上取決于投資人的融資能力和管理能力。然而，在實(shí)踐中政府挑選投資建設(shè)單位時(shí)往往具有較大的自由裁量權(quán)，如果政府怠于對(duì)BT項(xiàng)目投資人的準(zhǔn)入限制，允許沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)承建項(xiàng)目，則完工風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)被無(wú)限擴(kuò)大。因而政府作為項(xiàng)目發(fā)起人在選擇項(xiàng)目主辦人時(shí)具有審慎義務(wù)，政府必須通過(guò)法定的選擇程序和選擇方式選定有較強(qiáng)的融資能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的投資人或聯(lián)合體作為項(xiàng)目主辦人，以避免在投資人的選擇中可能產(chǎn)生的“暗箱操作”或“領(lǐng)導(dǎo)拍板”行為。

對(duì)投資人而言，擬定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)回避對(duì)策，以確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。在訂立BT合同之前，投資人必須充分了解當(dāng)?shù)卣呢?cái)政承受能力、履約意愿和過(guò)往紀(jì)錄等。在簽訂BT合同過(guò)程中，投資人應(yīng)充分地進(jìn)行合同談判，使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更合理些。既然政府回購(gòu)存在不確定性，在人大決議或政府保證的基礎(chǔ)上，投資人應(yīng)盡可能要求政府提供土地等有形資產(chǎn)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保，或要求政府通過(guò)積極完善償債機(jī)制、建立專項(xiàng)償債基金的方式對(duì)按時(shí)回購(gòu)進(jìn)行擔(dān)保。針對(duì)BT項(xiàng)目可能的直接損失，投資人還可以通過(guò)投保、支付保險(xiǎn)費(fèi)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給有承擔(dān)能力的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。但目前我國(guó)BT模式實(shí)務(wù)中極少投資人愿意為BT項(xiàng)目支付保險(xiǎn)，這也有待于我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)一步完善，為BT項(xiàng)目設(shè)置專門的保險(xiǎn)品種，從而為投資人應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提供有效的轉(zhuǎn)移途徑。

4.2 政府誠(chéng)信問(wèn)題

在BT模式中，項(xiàng)目投資人的收益實(shí)現(xiàn)取決于回購(gòu)環(huán)節(jié)的順利完成。當(dāng)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格，投資人按時(shí)、保質(zhì)移交項(xiàng)目時(shí)，如果政府沒(méi)有支付能力，或支付能力不足，又或者政府受到其它原因的限制，例如政府部門利益分配的調(diào)和困難、政府換屆等，將會(huì)導(dǎo)致投資人難以收回投資成本，無(wú)法償還銀行債務(wù)。投資人和債權(quán)人往往要求政府出具回購(gòu)承諾或回購(gòu)保函等，但這些回購(gòu)承諾或擔(dān)保并不具有金融擔(dān)保的法律性質(zhì)，不適用我國(guó)《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定，充其量只是政府表示對(duì)BT項(xiàng)目支持的一種承諾。

出于政府回購(gòu)的不確定性，投資人往往又要求政府向同級(jí)人大申請(qǐng)出具將回購(gòu)資金納入一般財(cái)政預(yù)算的決議。在大多數(shù)BT項(xiàng)目實(shí)踐中，人大決議往往是BT合同簽訂的前提條件。投資人往往認(rèn)為，只有出具了人大決議，政府才可能按期履行回購(gòu)義務(wù)。但是，人大的決議僅僅表明人大對(duì)政府與投資人簽訂的BT合同的確認(rèn)，以及對(duì)項(xiàng)目的籌資計(jì)劃和還貸方案的批準(zhǔn)。人大承諾的是定向行使其所掌握的公權(quán)力，保障投資人對(duì)政府的債權(quán)。因此，人大決議對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的保證與商業(yè)性安慰函的性質(zhì)類似，其性質(zhì)與擔(dān)保的事后性補(bǔ)救截然不同。如果政府到期不履行BT合同的約定按時(shí)還款，投資人根本不可能要求人大代替政府履行回購(gòu)義務(wù)。

在我國(guó)，地方政府的信用缺失引起的區(qū)域信用危機(jī)已經(jīng)屢見不鮮，基層地方政府行政決策存在較大隨意性，很大程度上削弱了政府的形象和公信力。政府失信會(huì)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生惡劣的傳導(dǎo)作用，更會(huì)對(duì)BT模式的運(yùn)作實(shí)踐產(chǎn)生極大的破壞作用。由此可見，在BT模式中，政府的回購(gòu)承諾最終必須建立在政府諾守誠(chéng)信的基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)政府自身的誠(chéng)信建設(shè)，否則，無(wú)論是人大決議還是政府承諾，都難以在政府違約時(shí)要求政府或人大履行擔(dān)保責(zé)任。

4.3 法律規(guī)范問(wèn)題

對(duì)于BT模式，各大城市雖出臺(tái)了一些規(guī)范性文件給予了政策上的積極倡導(dǎo)，但目前，我國(guó)還沒(méi)有專門或成文的BT模式法律法規(guī)，有關(guān)項(xiàng)目融資的法律體系也不完善，使得BT模式在實(shí)際操作中缺乏明確的法律依據(jù)，給BT項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)了一定的難度。即使是上世紀(jì)80年代就已引進(jìn)我國(guó)的BOT模式，至今也僅有一些政策和規(guī)范性文件，與之配套的法律法規(guī)非常缺乏。因此，當(dāng)務(wù)之急是政府有關(guān)部門應(yīng)賦予BT模式的法律嚴(yán)肅性，盡快制定專門的法律法規(guī)，通過(guò)程序法和實(shí)體法的完善對(duì)BT模式的實(shí)施規(guī)定詳細(xì)的操作程序，對(duì)運(yùn)作過(guò)程中涉及的多方利益給予保護(hù)和制約，使BT模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用更加有章可循。

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