摘要:農(nóng)村信用社是中國金融體系的重要組成部分，農(nóng)村信用社改革試點工作啟動以來，已取得階段性成果，農(nóng)村信用社歷史包袱得到初步化解，體制、機制和產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進。但在農(nóng)信社的改革中也暴露出一些問題，本文針對農(nóng)村信用社改革的現(xiàn)狀和存在的問題，提出了一些建議和對策，認(rèn)為改革的重點應(yīng)圍繞明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善法人治理結(jié)構(gòu)、全面加強管理等三個重點方面進行。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村信用社;改革;三農(nóng)

一、農(nóng)村信用社改革初見成效

農(nóng)村信用社改革試點工作啟動以來，改革取得明顯成果，農(nóng)村信用社的經(jīng)營業(yè)績、抵御風(fēng)險能力、管理水平等均得到了全面提高，歷史包袱得到初步化解，體制、機制和產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進。2003年6月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》(國發(fā)[2003]15號)，正式啟動了新一輪農(nóng)村信用社改革。在此次改革方案中，國務(wù)院總結(jié)各地試點經(jīng)驗，推出了三種新型的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新模式。(1)重組模式:以縣為單位統(tǒng)一法人，組建省聯(lián)社為標(biāo)志的江蘇模式;(2)股份制農(nóng)村商業(yè)銀行模式:即2001年在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式;(3)農(nóng)村合作銀行模式:即2003年4月在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組的鄞州農(nóng)村合作銀行試點模式。2003年8月，浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西、江蘇8個省(市)被列入改革試點。2004年8月，改革在除西藏和海南外的其余21個省(市)全面推開。農(nóng)村信用社改革啟動以來，取得了明顯成果。2009年3月末，按貸款四級分類口徑統(tǒng)計，全國農(nóng)村信用社不良貸款余額和比例分別為3134億元和7.6%，比2002年末分別下降2014億元和29.3個百分點。全國農(nóng)村信用社的各項存款、貸款余額分別為6.3萬億元、4.1萬億元，各項貸款余額占全國金融機構(gòu)各項貸款余額的比例為11.9%，比2002年末提高了1.3個百分點。最近五年，農(nóng)村信用社各項存款年均增長20.1%，各項貸款年均增長19.1%，均高于同期全國金融機構(gòu)各項存款、貸款增速。2009年末，已累計向2259個縣(市)農(nóng)村信用社兌付專項票據(jù)1569億元，兌付進度達到93%以上，發(fā)放專項借款15億元，資金支持政策的順利實施。至2008年末，江蘇省66家單位通過了票據(jù)兌付，兌付金額為68.9億元，兌付單位及兌付金額分別占全省認(rèn)購票據(jù)單位、金額的97%和96%。票據(jù)置換政策的逐步到位，既促進了法人治理水平和內(nèi)控管理水平的提高，也促進了支農(nóng)服務(wù)能力和風(fēng)險防范能力的增強，有效推進了經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換。截至2009年8月末，江蘇全省農(nóng)村合作金融機構(gòu)存、貸款余額分別為5866.7億元、4326.7億元，存、貸款增量分別是江蘇省農(nóng)聯(lián)社成立之前的5倍和5.8倍。目前，全省農(nóng)信社有三分之二以上的縣級法人單位在當(dāng)?shù)亟鹑谑袌龅姆蓊~居第一位，成為擁有地方金融市場資源主要份額、支持地方經(jīng)濟發(fā)展的主要力量、服務(wù)惠及社區(qū)主要人口的農(nóng)村金融主力軍。

二、農(nóng)村信用社改革中的一些問題

(一)以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)使其偏離為“三農(nóng)”服務(wù)的方向

農(nóng)村信用社作為農(nóng)民的金融合作組織，農(nóng)村金融服務(wù)的主力軍，承擔(dān)著為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村服務(wù)的義不容辭的責(zé)任。然而，在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村信用社在與商業(yè)銀行的競爭中，以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)，追求大客戶，其服務(wù)對象由廣大農(nóng)民為主逐漸擴展到城市和非農(nóng)業(yè)的其他主體。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，自然災(zāi)害風(fēng)險和市場風(fēng)險都很大，比較效益低，農(nóng)村信用社不愿意把大量資金投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，有著強烈的離農(nóng)傾向，致使作為廣大經(jīng)濟弱小者的個體農(nóng)戶依然難以獲得更多的貸款份額。農(nóng)村信用社以追求利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)村信用社不僅在為農(nóng)村金融服務(wù)方面做得不夠 ，還成為農(nóng)村資金外流的一個重要渠道。

(二)法人治理結(jié)構(gòu)和管理體制不完善

法人治理結(jié)構(gòu)是產(chǎn)權(quán)制度的表現(xiàn)形式，體現(xiàn)的是利益的相互制衡，源于委托 ——代理關(guān)系的存在，以有效克服內(nèi)部人控制問題。目前農(nóng)村信用社的改革仍然停留在淺層次上，農(nóng)村信用社雖然建立了理事會、監(jiān)事會和社員代表大會制度，但“三會”制度流于形式，法人治理并沒有質(zhì)的變化。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在實際工作中沒有得到有效分離，股東(社員)會和理事會很難對信用社法人代表實施有效的監(jiān)督和制約。從產(chǎn)權(quán)理論上講，股東永遠比代理人更關(guān)心企業(yè)的發(fā)展，但由于社員(股東)大多是經(jīng)濟收入微薄的個體農(nóng)民，社員(股東)人數(shù)多、股權(quán)分散、持股比例太低，很多社員(股東)普遍缺乏監(jiān)督的權(quán)力和動力，社員(股東)對管理人員的產(chǎn)生并不起決定性作用，而是由地方政府或上級聯(lián)社指派人選，社員代表只是履行名義上的選舉權(quán)，“三會 ”形同虛設(shè)。農(nóng)村信用社實施管理體制改革以來，將農(nóng)信社的管理權(quán)下放給了省級政府，成立省級聯(lián)社。但由于省聯(lián)社管理屬于政企合一的管理模式，存在管理行政化、所有者缺位、法人治理虛置等問題。在省聯(lián)社的體制下，評價業(yè)績優(yōu)劣的不是信用社的股東，而是省聯(lián)社?？h級聯(lián)社理事長、主任、監(jiān)事長及高級管理人員大多由省聯(lián)社提名或指定 ，理事會并非真正由股東大會選舉產(chǎn)生 。 省聯(lián)社在很大程度上決定著業(yè)績評定和縣聯(lián)社高管人員的薪酬核定，省聯(lián)社對縣聯(lián)社的業(yè)務(wù)指導(dǎo)經(jīng)常變成行政指令。這種管理方式忽視了縣 (市 )農(nóng)村合作金融機構(gòu)獨立的法人地位。這樣的管理機制導(dǎo)致農(nóng)村信用社的高管人員無需對社員(股東)負(fù)責(zé) ，而只對上級負(fù)責(zé) 。許多基層聯(lián)社管理粗放、法人自我約束不強，信用社一整套的治理機構(gòu)沒起到其應(yīng)有的作用。

縣聯(lián)社理事會形同虛設(shè)，社員代表大會只是按規(guī)定走過場，社員代表大會權(quán)力被架空， 監(jiān)事會缺乏獨立性 ，制衡和監(jiān)督作用沒有真正體現(xiàn) ，難以發(fā)揮監(jiān)督職能。

(三)不良貸款比例仍居高不下

近幾年來，國家發(fā)行了專項央行票據(jù)，出巨資為信用社剝離了大量不良資產(chǎn)，部分彌補了歷年虧損掛賬，使得歷史債務(wù)得到一定的化解。不過，信用社大量存量不良資產(chǎn)和歷年虧損掛賬并未因票據(jù)兌付得到全部化解。農(nóng)村信用社一些深層次矛盾和問題并未得到根本解決，風(fēng)險狀況也沒有得到根本改善，農(nóng)村信用社在幾十年的發(fā)展過程中，由于政策、體制、管理等因素形成的歷史債務(wù)包袱仍然沉重。2008年末，全國仍有821個縣聯(lián)社存在歷年虧損掛賬，占全部農(nóng)村信用社機構(gòu)的36.5%，虧損掛賬金額637億元。從省份來看，全國20個省份存在歷年虧損掛賬，其中有7省歷年虧損掛賬超過50億元。 不良貸款邊清邊增，占比始終居高不下。 2008年末，全國農(nóng)村信用社不良貸款率為15.9%，高出銀行業(yè)11個百分點。全國有6個省份不良貸款率超過25%。

(四)產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新方面比較落后，經(jīng)營管理水平不高

農(nóng)村信用社經(jīng)營范圍和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，主要是傳統(tǒng)的存貸款和小額結(jié)算服務(wù)，且存貸款的創(chuàng)新品種很少。農(nóng)信社的個人金融業(yè)務(wù)提供的產(chǎn)品種類主要還僅限于儲蓄存款、簡單貸款、銀行卡業(yè)務(wù)等。中間業(yè)務(wù)、個人投資業(yè)務(wù)和電子銀行業(yè)務(wù)以及其他創(chuàng)新型業(yè)務(wù)上發(fā)展相對滯后。服務(wù)手段單一，結(jié)算渠道不暢，服務(wù)體系很不完善，金融功能不完備，收入增長渠道狹窄、后勁不足。信用社工作人員知識水平參差不齊，整體素質(zhì)不高，專業(yè)人才缺失(如計算機、法律、金融、會計、外匯等)，經(jīng)營管理水平不高。

三、加快我國農(nóng)村信用社改革的政策性建議

(一)政府應(yīng)繼續(xù)加大對農(nóng)信社的扶持力度。

西方國家發(fā)展合作金融的實踐表明，大多數(shù)國家都對合作金融給予政策扶持。日本的合作金融是在政府各種保護制度支持下運營和發(fā)展的，主要的支持制度有存款保險制度、相互援助制度、農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度、農(nóng)業(yè)信用保證保險制度等。此外，很多國家在稅收上對合作金融也給予優(yōu)惠，如美國規(guī)定對信用社免征各種稅賦、建立信用社存款保險、不交存款準(zhǔn)備金、信用社可參照市場利率自主決定存貸款利率。我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，對農(nóng)村信用社予以必要的政策支持。第一，成立政策性農(nóng)業(yè)保險公司，為農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)系上“安全帶”。第二，對于農(nóng)信社存量涉農(nóng)貸款政府應(yīng)給予獎勵和相應(yīng)費用補償， 財政應(yīng)制定出臺階段性的補貼政策，對重大自然災(zāi)害農(nóng)業(yè)貸款損失予以補償，采取財政貼息的方式來解決農(nóng)信社信貸風(fēng)險補償問題。第三，建議國家通過發(fā)行二次票據(jù)對遺留的不良資產(chǎn)進行二次處置，或參照國有商業(yè)銀行資產(chǎn)剝離的做法，成立專門機構(gòu)或委托國有資產(chǎn)管理公司剝離農(nóng)信社不良資產(chǎn)，使農(nóng)信社輕裝上陣，提高其市場競爭能力

(二)完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)真正的權(quán)力制衡。

第一，改革省聯(lián)社體制，組建省級農(nóng)村金融控股公司。改革的方向是發(fā)揮法人單位的經(jīng)營自主權(quán)， 當(dāng)前的省聯(lián)社模式只是一種過渡性的制度安排，隨著市場化進程和改革的深入，按照政企分開的原則，建議改革省聯(lián)社體制，組建省級農(nóng)村金融控股公司。省級農(nóng)村金融控股公司自上而下對基層農(nóng)信社實行參股控股，進行市場化管理，破除原有的體制障礙。這樣有利于理清省政府、省聯(lián)社、基層農(nóng)信社三級關(guān)系，糾正信用社實際管理職能失衡傾向，讓農(nóng)村金融控股公司以獨立的股份制企業(yè)存在，徹底地成為市場競爭主體。與此同時，金融控股公司的成立，也為農(nóng)信社的進一步發(fā)展提供了統(tǒng)一的平臺，便于更好地吸收社會資金，引進戰(zhàn)略投資者，自上而下地形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)。第二，調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，引進戰(zhàn)略投資者，借以弱化內(nèi)部人控制。廣泛吸納經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)以及資金，吸收種植和養(yǎng)殖大戶、私營業(yè)主、企業(yè)法人等懂經(jīng)營、會管理的人成為股東，參與信用社的管理。從產(chǎn)權(quán)視角完善農(nóng)村信用社的治理結(jié)構(gòu)。通過規(guī)范的股份制改造，不僅可以盡快實現(xiàn)農(nóng)村信用社規(guī)模的擴張和競爭力的提升，而且有助于改善內(nèi)控制度和法人治理結(jié)構(gòu)，建立起自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險的機制。第三，要按照“三會分設(shè)、三權(quán)分開、有效制約、協(xié)調(diào)發(fā)展 ”的原則 完善農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu) ，建立規(guī)范的股東大會、董事會、監(jiān)事會制度 ，明確職責(zé)權(quán)限和相關(guān)人員的權(quán)利義務(wù) ，健全議事制度和決策程序 ，確保各方獨立運作、有效制衡。

(三)提高經(jīng)營管理能力

第一，要增強金融服務(wù)功能，把握準(zhǔn)服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)定位，實行差異化競爭戰(zhàn)略。農(nóng)村信用社的改革應(yīng)定位在為三農(nóng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，這是順應(yīng)目前金融市場激烈競爭、市場細分、培育核心競爭力的發(fā)展趨勢的必然要求。農(nóng)信社要利用其在農(nóng)村的網(wǎng)點多、組織靈活的優(yōu)勢，繼續(xù)以服務(wù) “三農(nóng)”為宗旨。此外，應(yīng)根據(jù)不同的客戶目標(biāo)，推進業(yè)務(wù)創(chuàng)新，增強服務(wù)功能，量身打造特色的金融服務(wù)產(chǎn)品。完善結(jié)算系統(tǒng)，大力發(fā)展匯兌結(jié)算、投資、理財、技術(shù)咨詢、金融委托等中間業(yè)務(wù)。將單一的信貸服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾мr(nóng)貸款為主的全方位現(xiàn)代金融服務(wù)體系，在貸款投向上，由現(xiàn)在的主要支持生產(chǎn)經(jīng)營流動資金需要轉(zhuǎn)為滿足農(nóng)戶生產(chǎn)、消費等方面全方位資金需求。第二，要加強內(nèi)部管理體制建設(shè)。加強對信貸資產(chǎn)的管理，不斷完善和落實信貸管理制度。第三，要加大科技投入力度，加快農(nóng)村信用社信息化建設(shè)步伐，提高現(xiàn)代化經(jīng)營管理水平。第四，農(nóng)村信用社要引入人才競爭機制，實行優(yōu)勝劣汰，確保員工能進能出，激發(fā)員工的工作熱情。第五，要加強制度建設(shè)，建立并實施有效的成本費用控制制度、不良貸款責(zé)任追究制度、科學(xué)合理的利潤分配制度等，達到管理有制度、考核有依據(jù)、優(yōu)劣有獎罰。

(四)優(yōu)化外部環(huán)境，增大制度創(chuàng)新的供給。

要大力開展創(chuàng)建信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、信用村、信用戶等活動，奠定良好的農(nóng)村信用基礎(chǔ)。要發(fā)展農(nóng)村多元金融組織體系，構(gòu)建適度競爭的農(nóng)村金融市場。目前由于種種原因，農(nóng)村信用社在大部分農(nóng)村地區(qū)形成了一家獨大的局面。要有效解決落后地區(qū)農(nóng)村信用社包袱沉重、競爭力低下、對“三農(nóng)”支持不足等問題，金融監(jiān)管部門要放寬市場準(zhǔn)入，政府應(yīng)加大力度扶持村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社。在農(nóng)村構(gòu)建起以農(nóng)村信用社為主，其他中小金融機構(gòu)為補充的適度競爭的金融市場體系。由此，提高農(nóng)村信用社對“三農(nóng)”的服務(wù)水平， 推動農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新。

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(作者單位:南京審計學(xué)院金融學(xué)院)