隨著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口將進(jìn)一步減少。許多農(nóng)民雖然可以在一夜之間改掉“農(nóng)”字身份，或者說不再從事以前那樣的農(nóng)活，但是要說成為實(shí)質(zhì)意義上的現(xiàn)代市民實(shí)在為時(shí)尚早。失地農(nóng)民城市化過程中存在一些不可忽視的問題，有的還表現(xiàn)得十分尖銳。對(duì)此，必須各級(jí)政府必須高度重視。筆者在此分析了失地農(nóng)民城市化過程中存在的主要問題和成因，同時(shí)提出對(duì)策建議。

一、失地農(nóng)民城市化存在的主要問題

1.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償僅解燃眉之急

農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口或者基本無地可耕時(shí)，不管是遇到征地拆遷或是統(tǒng)一改變身份，都能得到一筆經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)等。當(dāng)然各個(gè)地方標(biāo)準(zhǔn)不一，有多有少，有不少人當(dāng)時(shí)就感到吃虧。但是就是拿到手的這筆錢，隨著時(shí)間推移，很多人會(huì)發(fā)現(xiàn)貨幣的購買力下降了很多。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，手中的紙幣不僅會(huì)貶值，而且會(huì)加速貶值，這個(gè)社會(huì)規(guī)律誰也無法阻止。所以，農(nóng)民早先即使?fàn)幦〉降母嘁稽c(diǎn)的錢也難以抵消物價(jià)上漲的影響。比如2002年以來，諸如大米、豬肉等日常生活必需品的價(jià)格已經(jīng)上漲了數(shù)倍。而土地已經(jīng)出手，要反悔已經(jīng)不可能。生性樸實(shí)的農(nóng)民此前確實(shí)不了解貨幣貶值的風(fēng)險(xiǎn)，但是現(xiàn)在他們也已覺醒，殘酷的現(xiàn)實(shí)使得他們不會(huì)相信對(duì)于拿了一筆錢，就能保證老有所養(yǎng)。有人說手頭有錢不妨搞些投資使之增值保值，可現(xiàn)實(shí)是別說農(nóng)民，就是理財(cái)高手恐怕也沒有這個(gè)膽量，投資風(fēng)險(xiǎn)極大的股票、基金市場，能夠保證只賺不賠。有的人拿了補(bǔ)償金如同飲鳩止渴，只能顧得了目前，顧不得長遠(yuǎn)。所以，對(duì)政府和失地農(nóng)民來說，給予補(bǔ)償只是將燃眉之急暫時(shí)解決——政府獲得土地，農(nóng)民拿到了一些現(xiàn)錢，而問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有解決。

2.失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展受影響

一般說來，城市周邊的農(nóng)民憑借自己居住區(qū)域的地理優(yōu)勢，幾畝地皮，自行維持生計(jì)不成問題。即使一時(shí)貧苦，總可以緩慢發(fā)展。但是城市建設(shè)無疑打破了他們這一原先的設(shè)想。曾有居住城郊的一個(gè)三代五口之家，住在兩間半平房50多平米，老人體弱多病，年輕的又沒有固定收入。不幸遇到拆遷，按規(guī)定房屋面積“拆一還一”，同時(shí)按人口應(yīng)該享受面積，成本價(jià)購買。盡管價(jià)格已經(jīng)很便宜，但是經(jīng)濟(jì)上極為貧困，實(shí)在拿不出錢來增加住房面積。如果保持農(nóng)民戶口，首先，只要花少量的錢——成本遠(yuǎn)低于開發(fā)商房屋建造成本價(jià)，可以造更大一點(diǎn)的房子，即使搭個(gè)棚子也好住人。搬進(jìn)面積并不理想的高樓，何時(shí)增加面積，改善居住條件，只有老天爺才知道。其次，原來糧食基本自給，種的菜除了自用，還可以到市場出售。現(xiàn)在搬進(jìn)新居，用水、柴火、物業(yè)管理等一切都要花錢，生活成本無疑會(huì)大大增加，生活的質(zhì)量不能不受影響。真如威廉o配第所說“土地是財(cái)富之母”，對(duì)他們來說，失掉土地就是失去了基本的就業(yè)崗位。強(qiáng)制性的農(nóng)民城市化進(jìn)程一定程度上剝奪了一部分農(nóng)民后續(xù)發(fā)展的權(quán)利。

3.社會(huì)和諧穩(wěn)定受到?jīng)_擊

農(nóng)民城市化進(jìn)程對(duì)社會(huì)穩(wěn)定也產(chǎn)生了一些消極影響。從各地不斷發(fā)生的“釘子戶”、“自焚”事件便證明了這一點(diǎn)。據(jù)最近報(bào)道，2010年1月7日，江蘇邳州市河灣村，200多名不法分子受企業(yè)委托，手持棍棒、砍刀，欲強(qiáng)行征用該村耕地，與前來護(hù)地的百余村民發(fā)生沖突，村民一死一傷。類似這些事件嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定，損害政府威信。也許人們不禁要問，只要給錢就去打人、殺人，到底是些什么人?怎么基本的廉恥禮義的做人道德都沒有?在農(nóng)民城市化過程中，除了看得見的，其實(shí)還有看不見的是思想上的“釘子戶”，這對(duì)社會(huì)的消極影響更為且持久。有學(xué)者指出，城市化中的農(nóng)民面臨著流民化、低技能化、邊緣化不利趨勢。農(nóng)民如果不能完全融入城市，社會(huì)和諧穩(wěn)定無法保證。有專家曾經(jīng)指出，貴州省“甕安打砸”事件發(fā)生時(shí)一些人是被人利用，但是也有許多不相干的人純粹是為了借機(jī)為了發(fā)泄對(duì)社會(huì)不滿的怨氣而參與其中，對(duì)此我們不能不有所警惕。此外，在失地農(nóng)民擁有的集體性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織，也頻頻發(fā)生公司領(lǐng)導(dǎo)侵害股民利益的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象同樣影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定，值得大家注意。

二、失地農(nóng)民城市化問題的成因

1.社會(huì)發(fā)展的趨勢影響

根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)律來看，城市化是一個(gè)國家走向現(xiàn)代化的必然選擇，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。城市化水平的高低，是衡量一個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步狀況和社會(huì)文明的主要標(biāo)志。中國目前是個(gè)農(nóng)民人口占多數(shù)的社會(huì)，需要加快農(nóng)民城市化，減少農(nóng)業(yè)人口。同時(shí)中國廣大農(nóng)民為了使自身得到進(jìn)一步發(fā)展，在主觀上也希望入居城市。與農(nóng)村相比，城市畢竟是當(dāng)今中國人才、教育、衛(wèi)生、交通、信息、就業(yè)機(jī)會(huì)等社會(huì)資源的集中地。常言道，“窮奔沙灘富奔城”，沒有人愿意一輩子留受在鄉(xiāng)村，過貧苦的生活。城市需要不斷對(duì)外擴(kuò)張，也就需要占用大片的農(nóng)田，城市周邊的農(nóng)民便首當(dāng)其沖，被動(dòng)地離開祖祖輩輩耕作的土地。但是與富裕起來的積極主動(dòng)進(jìn)城的一族不同是，被動(dòng)一族在財(cái)力上和技能上準(zhǔn)備不足。由于思想準(zhǔn)備不足，勞動(dòng)技能、文化水平缺乏，因此顧慮重重。也許生機(jī)勃勃的年輕人可能青睞高樓大廈，但是對(duì)于年紀(jì)大的人來說，因?yàn)轲B(yǎng)老近在眼前，加上懷舊情結(jié)，更喜歡“腳踏實(shí)地”，選擇寧靜的鄉(xiāng)村生活。于是在這樣一種時(shí)代背景下，產(chǎn)生一些問題和矛盾便無法避免。

2.城市化迅速加快

我國城市化進(jìn)程是必然，但是如果慢慢發(fā)展，估計(jì)問題沒有多少。但是自進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著進(jìn)一步的對(duì)外開放，中國的現(xiàn)代化進(jìn)程明顯加快，中國成了“世界工廠”。工廠周圍如雨后春筍般冒出來，工廠的建造占用了大片的耕地。比如，在江蘇南部原來大片的稱之為濕地的水稻田不見了，代之而起的是一座座廠房。由于工廠吸收了大批勞動(dòng)力，農(nóng)民紛紛進(jìn)城，城市常住人口急劇增加，城市伴隨著工業(yè)化不斷發(fā)展和壯大。在近10年里，各地的城市擴(kuò)張速度可說是前所未有。城市需要建造大批住宅和商業(yè)用房，同時(shí)又必須加強(qiáng)道路、路燈、綠化等一系列配套的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市面積成倍地增加，在這樣一個(gè)令人炫目的超常速度下，征用耕地、拆遷民房的力度不能不加大。不管是政府還是農(nóng)民，思想上的準(zhǔn)備恐怕都有不足。所以，面對(duì)進(jìn)城變市民，許多農(nóng)民說“不”。在此過程中，一些磕磕碰碰的矛盾自然會(huì)產(chǎn)生。在政府方面，處理這一問題的觀念是老的一套，行政命令氣位較重，有時(shí)方法粗暴，難以做通群眾思想。而開發(fā)商更是唯利是圖，采取非法暴力手段，導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步升級(jí)。

3.社會(huì)保障制度滯后

對(duì)于城市化，應(yīng)該農(nóng)民從心底是歡迎的，但前提是在城市能夠體面而有尊嚴(yán)地生活，沒有后顧之憂。美國學(xué)者馬斯洛提出人有五個(gè)層次的需要，而生存需要是最基本的，這對(duì)于每個(gè)人都適用。可以說，目前城市里部分下崗職工的生活甚至不如農(nóng)民，這是不爭的事實(shí)。由于進(jìn)城前景并不那么樂觀，農(nóng)民也就有理由拒絕城市化。農(nóng)民在失去最穩(wěn)定的土地收入的同時(shí)又享受不到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家高談闊論宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，但是失地農(nóng)民就未嘗沒有自己的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。在各項(xiàng)條件不成熟時(shí)，他們絕對(duì)不會(huì)盲目地選擇定居城市。

社會(huì)保障制度應(yīng)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、最低生活等保障制度，但是我國要建立健全這一制度，顯然存在極大的困難。在許多地方，光有城市之名，城市實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)其實(shí)還十分薄弱，沒有足夠的財(cái)力一蹴而就建立類似于發(fā)達(dá)國家的保障體制。再說，地方忙于城市化發(fā)展之中，對(duì)這方面考慮得不是很多。社會(huì)保障本來就是為了維護(hù)社會(huì)公平與效率，充當(dāng)社會(huì)穩(wěn)定器和安全閥，因?yàn)閷?duì)失地農(nóng)民還未形成這樣的機(jī)制，所以出現(xiàn)一些問題也就在所難免。

三、解決失地農(nóng)民城市化問題的對(duì)策

1.解決失地農(nóng)民的后顧之憂

在城市化進(jìn)程中，部分農(nóng)民做出了個(gè)人犧牲——拆遷補(bǔ)償遠(yuǎn)小于農(nóng)民應(yīng)得的。為此，要積極探索解決好失地農(nóng)民進(jìn)城的社會(huì)保障方式，社會(huì)步入良性運(yùn)行軌道。在住房安排上，對(duì)于特困的農(nóng)民家庭必須給予特殊的照顧政策，不能簡單的拆一還一，特別是讓開發(fā)商多安排一些面積，讓失地農(nóng)民盡量減少損失，提高生活質(zhì)量。對(duì)失地農(nóng)民后續(xù)生活，由政府辦理出面辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障，養(yǎng)老金的發(fā)放對(duì)象應(yīng)該擴(kuò)大。同時(shí)考慮到物價(jià)水平不斷上漲，適時(shí)提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。要優(yōu)先考慮失地農(nóng)民的就業(yè)安置，穩(wěn)定社會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力和向心力。失地農(nóng)民在以土地?fù)Q取工作時(shí)，政府可以組織對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提高自身能力，如憑借其低工資競爭一些職業(yè)，盡量取得勞動(dòng)收入，解決后顧之憂。

2.正確對(duì)待“城中村”

“城中村”是城市發(fā)展的產(chǎn)物，情況大致有兩種。一是基本上沒有農(nóng)田也沒有農(nóng)民，比如在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的深圳市。二是城市中間摻雜農(nóng)田，看起來有礙市容市貌，同時(shí)可能也是許多外來打工人員的蝸居之所。對(duì)于前者，鑒于實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)城市化，各項(xiàng)條件成熟時(shí)可以進(jìn)行主張股份制改造，讓農(nóng)民變成股民，并對(duì)農(nóng)民進(jìn)行公司法律制度的教育。只有成為理性的股民，才能成為民主政治中的公民。如果條件不成熟，繼續(xù)保留一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，暫緩改為街道居委會(huì)也無多大社會(huì)問題。對(duì)于后者，不妨保留城市部分農(nóng)用土地，一方面使之城市生態(tài)多樣化，另一方面城市安全的角度講也有必要。城市一旦遇到地震、火災(zāi)等突發(fā)事件時(shí)，人員需要疏散的空間，城市中保留部分農(nóng)田可以防萬一。所以，不一定非得要把農(nóng)民“趕盡殺絕”而后已。

3.因地制宜處理建設(shè)用地

城市化過程中，征用土地時(shí)，一般采用一次性了斷的形式。看起來沒有后遺癥，實(shí)際上對(duì)失地農(nóng)民來講是很吃虧的。農(nóng)民珍惜用以活命的土地，征用時(shí)候不妨靈活處理。著名學(xué)者溫鐵軍主張，農(nóng)村建設(shè)用地可以以作股的方式從事基本建設(shè)，可以以租賃的方式跟工商企業(yè)結(jié)合。因?yàn)榛窘ㄔO(shè)是可以長期獲取收益的，比如搞車站、碼頭、電廠等，農(nóng)民土地作了股以后可以占有相當(dāng)比例的收益，農(nóng)民就會(huì)配合。而工商企業(yè)平均生命周期比較短，很多企業(yè)拿了地以后到銀行套幾筆現(xiàn)金就跑了，最后很可能造成老百姓地沒了、社會(huì)矛盾發(fā)生了，政府也不得不出來收拾。當(dāng)然也可采取混合模式、雙方簽訂長期用工合同等，為了防止貨幣貶值帶來的影響，本文認(rèn)為，不妨每年每畝租金按屆時(shí)支付時(shí)的500公斤大米的市場價(jià)格進(jìn)行折算，即以實(shí)物計(jì)租方式保證失地農(nóng)民的利益。

4.適度控制城市化進(jìn)程

城市化速度快，對(duì)財(cái)政資金需求量也就越大，為了城市發(fā)展也是為了取得政績，許多地方政府不惜到處舉債。筆者認(rèn)為，為了減輕當(dāng)期財(cái)政壓力，減少征用土地矛盾和阻力，保護(hù)農(nóng)村耕地?？紤]工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的承受能力，城市化應(yīng)該適度發(fā)展，防止城市過度化，或者說“半城市化”，杜絕功能不全而消化不良的現(xiàn)象產(chǎn)生。一個(gè)城市的活力不在規(guī)模大小、人口多少，而在功能健全。比如德國的城鎮(zhèn)猶如一條水系，能獨(dú)立地自成一體。在一個(gè)地區(qū)工業(yè)化沒有完全實(shí)現(xiàn)的前提下，不能提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)的時(shí)候，不應(yīng)盲目擴(kuò)張，否則讓更多的農(nóng)民真正成為流民，也會(huì)給城市管理帶來很多麻煩。城市化過程中，要充分利用已經(jīng)征用土地。盡管規(guī)劃超前，但是實(shí)際建設(shè)可以循序漸進(jìn)。城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大時(shí)，解決一些失地農(nóng)民問題就要容易得多。

5.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督

對(duì)于農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織，不管是集體經(jīng)濟(jì)組織還是股份合作制企業(yè)，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)各種形式的外部監(jiān)督，使農(nóng)民集體資產(chǎn)保值增值，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。因?yàn)樵谵r(nóng)田基本沒有的情況下，分紅是農(nóng)民重要的也許是唯一的經(jīng)濟(jì)收入來源。具體操作上，可以經(jīng)全體或大部分失地農(nóng)民簽字同意授權(quán)，由政府免費(fèi)提供審計(jì)服務(wù)(待條件成熟時(shí)，可以由股民決定由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)服務(wù))。事后應(yīng)向失地農(nóng)民告知審計(jì)結(jié)果，提出審計(jì)建議。也讓他們了解公司法律制度，認(rèn)識(shí)自己擁有的權(quán)利，加強(qiáng)自行管理能力，這可以說是對(duì)失地百姓最大的負(fù)責(zé)。也許這樣的管理成本有限，但是意義重大。為了防止出現(xiàn)卷款潛逃事件，政府未雨綢繆，將問題消滅在萌發(fā)狀態(tài)，或?qū)p失減少到最低限度，也就維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(作者單位:江蘇省啟東市城建監(jiān)察大隊(duì))