摘要:《國民銀行法》是美國銀行史上第一個(gè)關(guān)于統(tǒng)一管理全國銀行業(yè)和金融業(yè)的聯(lián)邦金融法。該法及其修正案施行后，美國初步建立起比較規(guī)范的國民銀行體系，美國聯(lián)邦政府對(duì)銀行體系的監(jiān)管也有所加強(qiáng)。但《國民銀行法》在立法上存在許多不完善與不合理之處，從而造成了當(dāng)時(shí)美國銀行監(jiān)管方面的漏洞和銀行體系內(nèi)的諸多弊病。本文對(duì)美國《國民銀行法》的立法背景、主要內(nèi)容及其弊端、歷史作用等方面進(jìn)行了綜合評(píng)析。

關(guān)鍵詞:美國;國民銀行;國民銀行法

一、《國民銀行法》之立法背景

從立國之初，美國便是一個(gè)多元利益的社會(huì)。為避免社會(huì)資源與權(quán)利集中為某一特定集團(tuán)所掌控，從而損害其他群體的利益，美國憲法精神中十分強(qiáng)調(diào)分權(quán)與制衡原則。在現(xiàn)實(shí)政策的制定與執(zhí)行過程中，也非常注意平等地給予社會(huì)各個(gè)群體維護(hù)自己利益的權(quán)利與自由。由于貨幣銀行制度直接涉及財(cái)富分配效應(yīng)，社會(huì)各階層和利益集團(tuán)在此一領(lǐng)域的斗爭尤為激烈。受托馬斯.杰斐遜自由平等思想的影響，美國普通民眾亦具有反對(duì)貨幣權(quán)力集中的傳統(tǒng)意識(shí)。因?yàn)樵谝话忝绹丝磥?，中央銀行無疑代表著金融資源和權(quán)力的高度集中，是特定集團(tuán)用以牟利的工具。正是受這種傳統(tǒng)意識(shí)支配，以及在美國社會(huì)各種利益集團(tuán)劇烈沖突乃至引發(fā)憲法爭論的情況下，美國歷史上兩次建立中央銀行的嘗試均遭遇挫折:建于1791年的美國第一銀行于1811年被關(guān)閉;建立于1816年的美國第二銀行于1836年被關(guān)閉。因?yàn)檫@兩個(gè)初具雛形的中央銀行事實(shí)上均有利于大銀行控制、壟斷金融資源與權(quán)利，而有損美國中小工商業(yè)者平等地享有開設(shè)、經(jīng)營銀行的自由與機(jī)會(huì)。

自從1836年美國第二銀行被安德魯·杰克遜總統(tǒng)關(guān)閉后，聯(lián)邦政府對(duì)銀行業(yè)采取自由放任政策，完全放棄了對(duì)貨幣銀行體系的集中管理，銀行的審批和監(jiān)管全部由各州自行負(fù)責(zé)。由于整個(gè)銀行業(yè)失去了進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控和管理的機(jī)構(gòu)，美國銀行體系經(jīng)歷了其貨幣銀行史上最為混亂的二十七年(1836-1863年)，即所謂的自由銀行時(shí)期。這一時(shí)期，州銀行數(shù)目快速增長，“野貓銀行”盛行，但普遍存在銀行資本額度不足，銀行券種繁雜，以及銀行信用不穩(wěn)定等問題，約一半的銀行經(jīng)營期未滿即倒閉。鑒于自由銀行時(shí)期金融市場(chǎng)的混亂無序狀態(tài)，要求統(tǒng)一貨幣和恢復(fù)聯(lián)邦政府對(duì)貨幣銀行實(shí)行監(jiān)管的呼聲再次興起。同時(shí)，由南北內(nèi)戰(zhàn)所激發(fā)的新的愛國主義情緒也使得聯(lián)邦政府的權(quán)威得到了公眾更廣泛的認(rèn)同。在這種有利的社會(huì)背景下，為結(jié)束貨幣銀行界的混亂無序，并為戰(zhàn)爭籌款，在時(shí)任財(cái)政部長薩蒙·蔡斯的推動(dòng)下，1863年3月，美國國會(huì)兩院通過《國民通貨法》。1864年，國會(huì)又通過《國民銀行法》以取代《國民通貨法》，并在此基礎(chǔ)上建立國民銀行體系。

二、《國民銀行法》的主要宗旨與內(nèi)容

《國民銀行法》是美國銀行史上第一個(gè)關(guān)于統(tǒng)一管理全國銀行業(yè)和金融業(yè)的聯(lián)邦金融法。關(guān)于確立《國民銀行法》的目的，歷史學(xué)家們提出了不同的觀點(diǎn):或認(rèn)為其主要目的是為了創(chuàng)造穩(wěn)定的全國性貨幣;或認(rèn)為主要是為了支持聯(lián)邦信用。內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期推動(dòng)該法通過的時(shí)任財(cái)政部長蔡斯后來表明，他的“第一個(gè)目標(biāo)是滿足戰(zhàn)爭的廣泛需求，第二個(gè)目的是用國民銀行貨幣取代州銀行券，并實(shí)現(xiàn)硬幣兌現(xiàn)。”可見《國民銀行法》宗旨實(shí)際上是為了確立聯(lián)邦政府對(duì)銀行業(yè)監(jiān)督和干預(yù)的權(quán)威，建立統(tǒng)一監(jiān)管下的國民銀行體系以取代分散經(jīng)營的各州銀行，從而協(xié)調(diào)貨幣流通，保證金融穩(wěn)定。

為了實(shí)現(xiàn)這一宗旨，《國民銀行法》主要從以下方面制定了美國銀行管理的立法措施:(1)對(duì)銀行保持存款儲(chǔ)備金的要求。即，對(duì)國民銀行和州銀行實(shí)行三級(jí)存款準(zhǔn)備金制度，以不同存款準(zhǔn)備金比率作為聯(lián)系這三級(jí)銀行之間的紐帶，對(duì)銀行存款與庫存現(xiàn)金，以及儲(chǔ)備銀行對(duì)地方銀行準(zhǔn)備金的管理進(jìn)行了嘗試。(2)國民銀行發(fā)行銀行券必須以聯(lián)邦政府發(fā)行的債券作為發(fā)行擔(dān)保，作為銀行券發(fā)行擔(dān)保的聯(lián)邦債券必須存放在貨幣監(jiān)理局。聯(lián)邦政府在對(duì)國民銀行的銀行券進(jìn)行統(tǒng)一管理的同時(shí)，對(duì)各州銀行發(fā)行的銀行券課以10%的稅收，以阻止州銀行資金來源，力圖通過國民銀行體系發(fā)行新的價(jià)值統(tǒng)一、穩(wěn)定且全國流通的貨幣。(3)申請(qǐng)聯(lián)邦注冊(cè)的銀行必須符合最低注冊(cè)資本數(shù)額以及其他有關(guān)注冊(cè)資本的規(guī)定。(4)國民銀行必須遵守貸款結(jié)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)任何客戶的貸款不得超過該行資本總額的10%。(5)國民銀行不準(zhǔn)經(jīng)營信托業(yè)務(wù)。(6)國民銀行必須執(zhí)行單一銀行制，不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)?！秶胥y行法》還規(guī)定在財(cái)政部下設(shè)貨幣監(jiān)理局，專門行使對(duì)國民銀行的管理、監(jiān)督、檢查職能。貨幣監(jiān)理局具體負(fù)責(zé)國民銀行的注冊(cè)審批，檢查國民銀行的資本營運(yùn)、貸款比例等是否符合要求，執(zhí)行存款準(zhǔn)備金和發(fā)行準(zhǔn)備金的規(guī)定等。這就意味著在國民銀行體系下，要成為國民銀行，就要向聯(lián)邦政府申請(qǐng)注冊(cè)，由聯(lián)邦政府發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，接受聯(lián)邦政府的監(jiān)督管理，還必須符合上述法律規(guī)定的條件。

三、對(duì)美國《國民銀行法》的綜合評(píng)析

《國民銀行法》的確立，表明聯(lián)邦政府開始背離美國第二銀行關(guān)閉以來放任不管的政策，轉(zhuǎn)而對(duì)貨幣銀行體系實(shí)行監(jiān)督和控制?！秶胥y行法》及其修正案施行后，美國初步建立起比較規(guī)范的國民銀行體系，美國聯(lián)邦政府對(duì)銀行體系的監(jiān)管也有所加強(qiáng)。但《國民銀行法》在立法上存在許多不完善與不合理之處，從而造成了當(dāng)時(shí)美國銀行監(jiān)管方面的漏洞和銀行體系內(nèi)的諸多弊病。

首先，《國民銀行法》最大的弊病乃在于未能建立中央銀行，實(shí)現(xiàn)對(duì)貨幣銀行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。鑒于第一、第二國民銀行的歷史教訓(xùn)，聯(lián)邦政府并沒有建立一個(gè)對(duì)貨幣銀行體系實(shí)行集中調(diào)控和監(jiān)管的中央銀行，而是試圖通過對(duì)各州銀行發(fā)行的銀行券課征稅收來促使州銀行(向州注冊(cè)，受州政府監(jiān)管)向聯(lián)邦政府注冊(cè)，加入國民銀行體系，最終以國民銀行體系取代州銀行體系，從而實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府對(duì)銀行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，并協(xié)調(diào)貨幣流通，維護(hù)金融穩(wěn)定。為此，《國民銀行法》的修正案特意建立了對(duì)州銀行發(fā)行銀行券的征稅制度，規(guī)定任何州銀行發(fā)行的銀行券都必須按規(guī)定的比率繳納發(fā)行稅，意在迫使各州銀行迅速轉(zhuǎn)入國民銀行，這樣一方面使國民銀行券成為統(tǒng)一的貨幣，另一方面便于貨幣監(jiān)理局對(duì)整個(gè)銀行體系的監(jiān)督和管理。但《國民銀行法》實(shí)際上并未實(shí)現(xiàn)這一宗旨。由于《國民銀行法》對(duì)國民銀行的資本比例、貸款和發(fā)行銀行券的規(guī)定和限制比對(duì)州銀行嚴(yán)格的多。比如:不許國民銀行設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，不許國民銀行經(jīng)營信托業(yè)務(wù)等等，但對(duì)州銀行卻沒有這些限制。所以該法頒布后的最初兩年，除了少數(shù)州銀行為了逃避10%的銀行券發(fā)行稅而加入國民銀行外，絕大多數(shù)州銀行不愿意申請(qǐng)?jiān)诼?lián)邦注冊(cè)，卻巧妙地通過支票吸存方式來維持較為穩(wěn)定的資金來源。因此，國民銀行并沒有能夠取代州銀行，各州銀行券泛濫成災(zāi)，州銀行經(jīng)營混亂的問題也并沒有得到解決。國會(huì)為了增加國民銀行體系對(duì)州銀行的吸引力，又陸續(xù)出臺(tái)了 “1865年3月3日法案”和“1900年貨幣法”這兩項(xiàng)法律措施。這兩項(xiàng)法案實(shí)施后，由于嚴(yán)格而昂貴的課稅，州銀行券的發(fā)行逐漸萎縮，最后在流通領(lǐng)域銷聲匿跡。不過國民銀行最終也沒有取代州銀行，州銀行體系仍然保持了不斷發(fā)展的生命力，并形成了美國延續(xù)至今的由貨幣總監(jiān)局和各州政府金融機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)注冊(cè)及進(jìn)行金融監(jiān)管的 “雙軌銀行制”。

第二，從銀行監(jiān)管的實(shí)踐要求來看，《國民銀行法》對(duì)銀行體系的監(jiān)管立法方面存在許多漏洞和不足。《國民銀行法》禁止國民銀行經(jīng)營信托業(yè)務(wù)，大多數(shù)受州銀行法規(guī)制的州注冊(cè)銀行也不能從事信托業(yè)務(wù)，這樣就造成了一批由州特許經(jīng)營的信托機(jī)構(gòu)獨(dú)享投資業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)的局面。信托機(jī)構(gòu)屬于州銀行體系，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的是州政府而不是聯(lián)邦政府，而州政府為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)這類特許經(jīng)營的信托機(jī)構(gòu)資產(chǎn)比率往往要求過松，監(jiān)管不嚴(yán)，以至信托機(jī)構(gòu)成為高風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)集中之地，成為爆發(fā)金融危機(jī)的隱患。19世紀(jì)晚期，由州特許經(jīng)營的信托公司迅速成長為美國金融市場(chǎng)上一種重要的金融工具，它們吸納存款，發(fā)放貸款，廣泛地參與鐵路重組及工業(yè)公司的聯(lián)合，既從事商業(yè)銀行業(yè)務(wù)也從事私人銀行業(yè)務(wù)，活動(dòng)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了那些傳統(tǒng)上由基金信托提供的業(yè)務(wù)范圍。在能與國民銀行競(jìng)爭大多數(shù)銀行業(yè)務(wù)的同時(shí)，信托公司還擁有國民銀行無法享有的投資機(jī)會(huì)，同時(shí)卻比國民銀行和州銀行更少受到監(jiān)管，在資產(chǎn)選擇方面也較少受到規(guī)制。比如，信托公司可以直接擁有股票資產(chǎn)，被允許擁有并管理不動(dòng)產(chǎn)，此類資產(chǎn)亦可占其總資產(chǎn)的15%，而這在國民銀行是不被允許的。國民銀行需要維持25%的儲(chǔ)備金，而信托公司只需維持占其存款總額15%的儲(chǔ)備金，而且這筆儲(chǔ)備金三分之二可為銀行券或制定債券的形式，只有三分之一需要以現(xiàn)金形式。由此可見，信托公司的資產(chǎn)比率隱藏著更高的風(fēng)險(xiǎn)。另外，它們還能像商業(yè)銀行一樣發(fā)放貸款，但聯(lián)邦政府對(duì)信托公司更為寬松的監(jiān)管使得它們發(fā)放貸款遠(yuǎn)不如國民銀行規(guī)范。信托機(jī)構(gòu)充分利用法律上的空子大開投機(jī)之門，為了獲得資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資，它們支付高額利率，并以股票和債券為抵押貸出巨款，到1907年10月時(shí)，紐約信托銀行貸款的一半都是由作為附屬擔(dān)保品的證券來擔(dān)保，導(dǎo)致貨幣市場(chǎng)與資本兩個(gè)市場(chǎng)糾結(jié)，增加了金融市場(chǎng)的不穩(wěn)定。一旦信托公司遭到存款人擠兌時(shí)，就不得不突然從市場(chǎng)上召回這些抵押貸款，而貸款人為了歸還貸款，也只得拋售手頭持有的股票，這樣造成的關(guān)聯(lián)效應(yīng)就是:股價(jià)狂跌，活期貸款利率飆升，恐慌通過股市廣泛擴(kuò)散。正是這種資產(chǎn)比率風(fēng)險(xiǎn)過高的信托機(jī)構(gòu)成為了1907年美國危機(jī)爆發(fā)的源頭，并作為中介將金融危機(jī)擴(kuò)散到股市和其他金融機(jī)構(gòu)，直至整個(gè)金融市場(chǎng)。

第三，銀行體系內(nèi)存在諸多弊病，如準(zhǔn)備金分散、通貨無彈性、落后的商業(yè)票據(jù)市場(chǎng)以及缺乏統(tǒng)一支票清算機(jī)制等弊病。《國民銀行法》把全國的國民銀行按照規(guī)模和地區(qū)分為三級(jí):即中心儲(chǔ)備城市銀行，指紐約的國民銀行;儲(chǔ)備城市銀行，指18個(gè)重要城市的國民銀行;鄉(xiāng)村銀行，指以上19個(gè)城市以外的其余各國民銀行。《國民銀行法》對(duì)三級(jí)國民銀行的存款準(zhǔn)備金比例和存款準(zhǔn)備金存放處分別作了不同規(guī)定:鄉(xiāng)村銀行準(zhǔn)備率為15%，其中2/5的存款準(zhǔn)備金必須存放于本行金庫，其余3/5可存放到儲(chǔ)備城市各國國民銀行或者中心儲(chǔ)備城市國民銀行;儲(chǔ)備城市銀行的準(zhǔn)備率為25%，其中存款準(zhǔn)備金一半作為庫存現(xiàn)金，另一半可存儲(chǔ)在中心儲(chǔ)備城市各國民銀行;而中心儲(chǔ)備城市各國民銀行的準(zhǔn)備率為25%，全部存款準(zhǔn)備金留作庫存現(xiàn)金。《國民銀行法》構(gòu)建在準(zhǔn)備金制度本意是防范金融危機(jī)，但事與愿違，構(gòu)建在這種準(zhǔn)備金制度基礎(chǔ)上的國民銀行體系其實(shí)不成體系，也不具備防御和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的有效機(jī)制。相反，這種層層集中的倒塔形準(zhǔn)備金制度實(shí)際上使得資本與資金兩個(gè)市場(chǎng)糾結(jié)，成為傳遞、轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散金融騷亂的渠道。通過這一渠道，少數(shù)銀行，局部地區(qū)，或者個(gè)別部門的不穩(wěn)定很可能會(huì)演變成全國性的金融動(dòng)蕩，甚至恐慌。同時(shí)，雖然國民銀行制度的建立，為美國提供了按面值流動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化貨幣，基本上改善了此前貨幣流通中的紊亂狀況，但由于《國民銀行法》某些立法規(guī)定本身的不合理，卻又造成了美國銀行體系資金周轉(zhuǎn)不靈，貨幣供應(yīng)缺乏彈性與調(diào)控不力等嚴(yán)重問題。因?yàn)椤秶胥y行法》規(guī)定國民銀行紙幣的發(fā)行須以聯(lián)邦政府債券為基礎(chǔ)，這使得貨幣供應(yīng)缺少必要的彈性，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期需要和緊急需要而進(jìn)行擴(kuò)張或收縮。而且，由于國民銀行體系缺少健全的商業(yè)票據(jù)市場(chǎng)和全國性的銀行清算系統(tǒng)，影響到了國內(nèi)金融市場(chǎng)的健全和穩(wěn)定。另外，由于美國商業(yè)票據(jù)市場(chǎng)的不健全，也使得美國無法與歐洲各國發(fā)達(dá)的商業(yè)承兌票據(jù)貼現(xiàn)市場(chǎng)接軌，不利于國際短期資本的流動(dòng)。

由于《國民銀行法》的不完善，及在其基礎(chǔ)上建立的國民銀行體系弊病諸多，導(dǎo)致19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，美國在工業(yè)經(jīng)濟(jì)騰飛式發(fā)展的同時(shí)，卻飽受金融危機(jī)的困擾，如1873年、1884年、1893年和1907年都發(fā)生嚴(yán)重金融危機(jī)。頻繁爆發(fā)的金融危機(jī)對(duì)美國社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了極大的破壞性影響，甚至常使美國陷入長達(dá)數(shù)年的經(jīng)濟(jì)蕭條之中。其中，1907年金融危機(jī)爆發(fā)的策源地正是《國民銀行法》監(jiān)管最為薄弱的環(huán)節(jié)——信托機(jī)構(gòu)。此次危機(jī)將美國國民銀行體系的弊病充分暴露出來，使得美國社會(huì)各界均認(rèn)識(shí)到徹底變革銀行體系，建立一個(gè)中央銀行充當(dāng)“最后貸款人”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)貨幣銀行體系進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，維護(hù)金融穩(wěn)定的必要性。1913年美國制定了《聯(lián)邦儲(chǔ)備體系法》，對(duì)《國民銀行法》進(jìn)行了徹底修正，并在此基礎(chǔ)上建立了美國歷史上第一個(gè)真正的中央銀行——美國聯(lián)邦儲(chǔ)備體系。美國聯(lián)邦儲(chǔ)備體系建立后，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，繼續(xù)不斷對(duì)《聯(lián)邦儲(chǔ)備體系法》進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，使得美國成為目前世界上金融市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)，監(jiān)管體系最為復(fù)雜而完善的國家。

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(6)參見胡越云:《1907年金融危機(jī)與美國聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的建立》[D]，廈門大學(xué)碩士論文，第28-31頁。

(7)See: B. H. Beckhart，Outline of Banking History from the First Bank of the United States :Through the Panic of 1907 ，Annals of the American Academy of Political and Social Scie

(8)Vol. 99， The Federal Reserve System-Its Purpose and Work. (Jan.， 1922)， p.12.

(作者單位:廈門大學(xué)人文學(xué)院歷史系)