近年來(lái)，在國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲和國(guó)內(nèi)流動(dòng)性日趨過(guò)剩的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，我國(guó)部分地區(qū)民間礦業(yè)投資快速增長(zhǎng)并持續(xù)火熱。最近，我們對(duì)轄區(qū)內(nèi)民間礦業(yè)投資情況進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查反映，由于投資盲目，監(jiān)管乏力，整個(gè)民營(yíng)礦業(yè)的負(fù)面影響也日益凸顯，開(kāi)采散亂無(wú)序、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大、環(huán)境破壞嚴(yán)重、安全隱患突出等系列問(wèn)題普遍存在。對(duì)此，需要有關(guān)部門(mén)引起高度重視并積極采取措施予以整治。

一、當(dāng)前民間礦業(yè)投資的基本情況

邵陽(yáng)市是湖南省重要的礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)87種，其中探明儲(chǔ)量的有47種，石膏、錳、鐵、煤等11種礦藏儲(chǔ)量均居湖南省前四位，已探明礦產(chǎn)資源的潛在總價(jià)值為1305.28億元。

據(jù)該市國(guó)土資源局統(tǒng)計(jì)，2008年末，全市民營(yíng)礦山企業(yè)和個(gè)體采礦戶787家，礦業(yè)投資資金4.85億元。2009年初世界礦產(chǎn)品價(jià)格大幅反彈以來(lái)，民間礦業(yè)投資再次升溫，截至2009年末，全市民營(yíng)礦業(yè)數(shù)量增至823家，占整個(gè)礦業(yè)數(shù)量864家的95.3%，投資規(guī)模達(dá)到17.07億元，分別增長(zhǎng)4.6%和45.8%。投資礦種主要有煤、金、鉛、鋅、鐵和石膏，從業(yè)人數(shù)44450人。

該市目前已探明儲(chǔ)量146處礦區(qū)中，小型礦床119個(gè)，占比81.5%。2009年10月末，全市823家民營(yíng)礦山企業(yè)均為小型礦山，年銷售收入500萬(wàn)元以上的規(guī)模企業(yè)僅40家，只占總數(shù)的5%。

二、民間礦業(yè)投資存在的問(wèn)題及引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

(一)“散、亂、小”特征明顯，違規(guī)開(kāi)采屢禁不止

近幾年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，這些礦山業(yè)主無(wú)證開(kāi)采、越界開(kāi)采、采富棄貧、濫采亂挖等現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。對(duì)照《湖南省主要礦種礦床開(kāi)采最小規(guī)模表》的標(biāo)準(zhǔn)，該市95%以上的民營(yíng)礦山均不符合相關(guān)礦種開(kāi)采規(guī)模要求，近年雖經(jīng)過(guò)多次整治關(guān)閉，但由縣區(qū)越權(quán)審批發(fā)證的礦山仍然偏多。為此，在2006年10月及2009年6月全國(guó)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)及其“回頭看”活動(dòng)中，該市對(duì)轄內(nèi)非法開(kāi)采的小煤礦、小錳礦、小銻礦、小鉛鋅礦等進(jìn)行了集中整頓打擊，共取締煤礦企業(yè)19家、非煤礦企業(yè)149家。其中該市新寧縣就炸毀非法開(kāi)采礦井86個(gè)，拆除扣押機(jī)械設(shè)備132臺(tái)，燒毀廠棚176個(gè)。為防止一些非法采礦者逃避法律制裁，2009年3月，邵陽(yáng)市檢察院特就邵東九龍嶺鎮(zhèn)楊某等9人在13個(gè)礦區(qū)非法開(kāi)采錳礦、破壞資源價(jià)值達(dá)149萬(wàn)元的涉嫌非法采礦罪一案，及時(shí)向該市國(guó)土資源局和邵東縣政府發(fā)出了檢察建議書(shū)。

(二)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，周邊居民深受其害

據(jù)該市環(huán)保部門(mén)反映，目前轄內(nèi)民營(yíng)礦山業(yè)主環(huán)保意識(shí)薄弱，在開(kāi)采加工前主動(dòng)辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)及通過(guò)環(huán)保審批與環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收的不足20%，礦山建設(shè)與礦山環(huán)境保護(hù)設(shè)施同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)等“三同時(shí)”制度形同虛設(shè)。2007年12月，該市環(huán)保部門(mén)對(duì)全市124家煤礦企業(yè)、429家非煤礦企業(yè)進(jìn)行了檢查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)僅有8家煤礦企業(yè)、68家非煤礦企業(yè)依法進(jìn)行了“環(huán)評(píng)”，同時(shí)有360家民營(yíng)礦山企業(yè)存在明顯的“三廢”肆意排放問(wèn)題，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，引發(fā)了轄內(nèi)邵東縣城石膏礦采空區(qū)地面塌陷等礦區(qū)的次生地質(zhì)災(zāi)害，也嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活，甚至危及了居民身體健康。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2009年該市就查處整治了邵東鉛鋅礦鈾水排放、武岡文坪鎮(zhèn)鉛污染等5起重大環(huán)境污染事故。如2009年9月武岡市文坪鎮(zhèn)鉛污染事件，經(jīng)省、市環(huán)保部門(mén)檢查監(jiān)測(cè)，此為坐落在文坪鎮(zhèn)橫江村內(nèi)的武岡市精煉錳加工廠違法生產(chǎn)、超標(biāo)排鉛所致，直接導(dǎo)致了附近6個(gè)村近100名兒童血鉛超標(biāo)，血鉛疑似超標(biāo)1354人。為此，武岡市自8月15日起對(duì)全市所有冶煉企業(yè)全部予以停產(chǎn)整頓，并依法傳喚了武岡市環(huán)保局副局長(zhǎng)戴某等6名“武岡血鉛兒童中毒事件”涉案人員和8名相關(guān)人員。

(三)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)大，傷亡事故時(shí)有發(fā)生

調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，該市民營(yíng)礦山業(yè)主投資規(guī)模普遍偏小，為節(jié)省資金，95%以上民營(yíng)礦山企業(yè)均未按礦產(chǎn)品銷售收入2%至5%的比例提取安全專項(xiàng)基金，加之綜合機(jī)械化開(kāi)采程度低、安全意識(shí)不強(qiáng)、管理水平低下、以及違規(guī)開(kāi)采等原因，地面塌陷、礦井穿水、瓦斯爆炸等安全事故時(shí)有發(fā)生。據(jù)安監(jiān)部門(mén)初步統(tǒng)計(jì)，自2006年以來(lái)，該市整個(gè)煤礦企業(yè)共發(fā)生7次瓦斯爆炸或煤井透水等重大安全事故，遇難死亡或下落不明者共56人。其中民營(yíng)煤礦就占5次44人，占比分別為71.4%和78.6%。民營(yíng)煤礦百萬(wàn)噸死亡率為國(guó)有大礦死亡率的12倍，其資源回采率卻不到國(guó)有大礦的1/3。

再以該市隆回縣采金業(yè)為例。作為湖南省重點(diǎn)產(chǎn)金縣，該縣從事金礦開(kāi)采的礦業(yè)公司就有32家，個(gè)體采金戶2000余戶，采金從業(yè)人員15000余人，整個(gè)投資規(guī)模達(dá)10.5億元，為該市民間投資規(guī)模最大的一個(gè)礦種，這些采金業(yè)主不僅遍布全國(guó)各產(chǎn)金區(qū)，少數(shù)企業(yè)還遠(yuǎn)涉蒙古、越南等國(guó)投資開(kāi)礦。在獲取巨額利潤(rùn)的同時(shí)，不少人以為此付出了生命代價(jià)。據(jù)該縣采金行業(yè)協(xié)會(huì)透露，在這些外出淘金者中，每年都有數(shù)十人傷亡。如在河床淘金被水淹死、高原反應(yīng)缺氧窒息死亡、與外地人爭(zhēng)奪礦山地盤(pán)斗毆致命、礦井坍塌死亡，以及途中遭遇交通事故等等幾乎每年都有發(fā)生。此外，因開(kāi)采礦金患上矽肺病而被迫在死亡線上掙扎的人更是數(shù)不勝數(shù)難以統(tǒng)計(jì)?？梢?jiàn)，礦業(yè)投資亦隱含著巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)。

(四)行業(yè)變數(shù)無(wú)法把握，礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)巨大

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在近年民間礦業(yè)投資持續(xù)升溫的過(guò)程中，各種風(fēng)險(xiǎn)日益顯露。一是礦產(chǎn)品價(jià)格走勢(shì)難以預(yù)測(cè)。受世界金融危機(jī)影響，近年礦產(chǎn)品價(jià)格異常波動(dòng)。去年第四季度開(kāi)始，礦產(chǎn)品價(jià)格大幅下跌，國(guó)際能源和金屬礦產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)了30%到50%的降幅，使眾多民營(yíng)礦業(yè)損失慘重，并一蹶不振。據(jù)測(cè)算，2008年該市民營(yíng)礦業(yè)經(jīng)營(yíng)效益盈、虧、平之比分別為2:5:3，168家即20.4%的民營(yíng)礦業(yè)因此倒閉或被迫停產(chǎn)。今年第二季度，礦產(chǎn)品價(jià)格雖有所回升，但大部分均低于去年同期水平。二是宏觀調(diào)控政策頻繁變換。出于環(huán)境保護(hù)、行業(yè)整合、資源保護(hù)等目的，近年國(guó)家政策對(duì)民間礦業(yè)投資施加的影響越來(lái)越大，時(shí)有來(lái)自政策層面的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。比如，2008年7月國(guó)家發(fā)改委等發(fā)文要求停止審批年產(chǎn)30萬(wàn)噸以下煤礦，立即停建年產(chǎn)3萬(wàn)噸及以下的煤礦。導(dǎo)致該市64家正在生產(chǎn)或在建的小型煤礦因被實(shí)行政策性關(guān)閉而損失巨大。三是勘查儲(chǔ)量遠(yuǎn)低于實(shí)際儲(chǔ)量。如該市隆回縣七江鉛鋅礦業(yè)主2007年通過(guò)競(jìng)拍方式以360萬(wàn)元購(gòu)得了該礦的開(kāi)采權(quán)，后又追加投入950萬(wàn)元用于機(jī)械設(shè)備及環(huán)保安全開(kāi)支，但經(jīng)半年時(shí)間的開(kāi)采，發(fā)現(xiàn)該礦鉛鋅儲(chǔ)量極低，根本不具備開(kāi)采價(jià)值，至今已停工近兩年。四是“炒礦”現(xiàn)象日趨盛行。隨著國(guó)家對(duì)礦業(yè)秩序整頓力度加大，安全、環(huán)保方面的要求也日趨嚴(yán)格，少數(shù)民營(yíng)礦業(yè)主由開(kāi)礦轉(zhuǎn)為“炒礦”。2007年8月，隆回縣鉛鋅礦的采礦權(quán)最初以400萬(wàn)元的價(jià)格被郴州市一位民營(yíng)礦主競(jìng)得，半年后就以700萬(wàn)元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給一位浙江礦業(yè)投資業(yè)主，2008年9月此礦又以1500萬(wàn)元轉(zhuǎn)手給衡陽(yáng)市某礦業(yè)投資業(yè)主。礦體成本偏高，加之后續(xù)資金跟不上，目前該礦已停產(chǎn)，整個(gè)損失達(dá)1000萬(wàn)元。可見(jiàn)，在礦業(yè)投資“暴利”的背后，隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。

三、對(duì)民間礦業(yè)投資的治理建議

(一)健全完善礦產(chǎn)資源開(kāi)采準(zhǔn)入管理機(jī)制，規(guī)范引導(dǎo)民營(yíng)礦業(yè)投資開(kāi)發(fā)。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用要實(shí)行嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入制度，從嚴(yán)審查、審批、審核采礦權(quán)。對(duì)此，國(guó)家主管部門(mén)應(yīng)從采礦主體、資金技術(shù)、安全設(shè)施、開(kāi)采規(guī)模等方面提高準(zhǔn)入門(mén)檻，有效調(diào)控限制民間礦業(yè)投資領(lǐng)域。如規(guī)定采礦主體應(yīng)為企業(yè)法人，礦山開(kāi)采規(guī)模應(yīng)與儲(chǔ)量相適應(yīng)，以及嚴(yán)禁采富棄貧、采厚棄薄等掠奪性開(kāi)采和粗放式經(jīng)營(yíng)。

(二)全面推行礦業(yè)投資保證金制度，構(gòu)建安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。針對(duì)近年民間礦業(yè)投資領(lǐng)域出現(xiàn)的環(huán)境破壞嚴(yán)重及安全事故頻繁發(fā)生的現(xiàn)狀，國(guó)家環(huán)保、安監(jiān)等部門(mén)有必要推行安全生產(chǎn)保證金和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，在投資者領(lǐng)取采礦許可證或生產(chǎn)加工許可證時(shí)，必須同時(shí)與環(huán)保及安監(jiān)部門(mén)簽訂責(zé)任書(shū)，預(yù)交相關(guān)保證金，用于安全事故補(bǔ)償或生態(tài)環(huán)境災(zāi)害恢復(fù)治理，以此增強(qiáng)礦業(yè)投資人安全環(huán)保責(zé)任意識(shí)。

(三)積極推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合，提高產(chǎn)業(yè)規(guī)?；图卸?。中央財(cái)政要出臺(tái)財(cái)稅優(yōu)惠政策，積極支持和鼓勵(lì)民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)通過(guò)收購(gòu)、兼并、聯(lián)營(yíng)等市場(chǎng)運(yùn)作方式，淘汰關(guān)閉一批企業(yè)規(guī)模小、生產(chǎn)工藝落后、安全隱患多、生態(tài)破壞嚴(yán)重、資源日益枯竭的小礦山，按照“成熟一個(gè)，整合一個(gè)”的思路，大力推進(jìn)民間礦業(yè)資源整合，促進(jìn)民營(yíng)礦業(yè)集中化、規(guī)?；?、基地化發(fā)展，徹底解決民營(yíng)礦業(yè)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域存在的“散、小、亂”等老大難問(wèn)題，提高資源綜合利用水平，有效開(kāi)發(fā)和保護(hù)礦產(chǎn)資源。

(四)逐步建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場(chǎng)，構(gòu)建礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)品交易平臺(tái)。目前我國(guó)礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)仍然存在很大的政策空白，政府主管部門(mén)要加快推進(jìn)《礦產(chǎn)資源法》的修改論證工作，探索建立礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和政府儲(chǔ)備機(jī)制，健全完善礦業(yè)權(quán)人和中介機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、行業(yè)準(zhǔn)入、從業(yè)行為的監(jiān)管，逐步解決礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易中的信息披露、礦產(chǎn)業(yè)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防范和有效監(jiān)管等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)交易公開(kāi)公平公正，杜絕弄虛作假及欺詐投機(jī)行為。

(作者單位:中國(guó)人民銀行邵陽(yáng)市中心支行)