摘要:本文從基層央行內(nèi)部控制的內(nèi)涵與特征入手，結(jié)合基層央行當(dāng)前內(nèi)部控制中存在的突出問題，就如何優(yōu)化基層央行內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)，增強內(nèi)部控制的有效性，提高內(nèi)控制度執(zhí)行力，促使基層央行持續(xù)發(fā)展進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞:基層央行;內(nèi)控機(jī)制;優(yōu)化對策

一、基層央行的內(nèi)部控制定義、內(nèi)涵及基本特征

基層央行在傳導(dǎo)貨幣政策，辦理支付結(jié)算、經(jīng)理國庫和發(fā)行基金以及外匯管理等業(yè)務(wù)中會發(fā)生各類風(fēng)險。風(fēng)險隨著基層央行承擔(dān)的職責(zé)加重，新業(yè)務(wù)的拓展，所處的控制環(huán)境以及相關(guān)風(fēng)險因素變化而不斷變化和增多。防范和化解風(fēng)險是基層央行面臨的首要任務(wù)，也是有效履行職能的保證。強化內(nèi)部控制是防范和化解風(fēng)險的有效途徑。

(一)基層央行內(nèi)部控制的定義

《中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》對內(nèi)部控制的定義是指人民銀行分支機(jī)構(gòu)通過制定和執(zhí)行一系列具體的制度、程序和方法，對相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行識別、分析和應(yīng)對的機(jī)制和動態(tài)過程，包括內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、內(nèi)部控制的信息及其溝通、對內(nèi)部控制的監(jiān)控五個要素。

(二)基層央行內(nèi)部控制的內(nèi)涵

從上述基層央行內(nèi)部控制定義，可以看出內(nèi)部控制并不是一個簡單的概念，而是一個有著豐富的管理內(nèi)涵的系統(tǒng):

1.內(nèi)部控制具有一定的目的性。是為促進(jìn)實現(xiàn)基層央行工作戰(zhàn)略目標(biāo);保障依法、正確、有效履行職責(zé)和各項工作規(guī)范、有序、高效運作;確保各類資源有效利用和各項資產(chǎn)安全完整以及各類業(yè)務(wù)和管理信息真實可靠而實施的。

2.內(nèi)部控制是為了達(dá)到上述目的而進(jìn)行發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、發(fā)現(xiàn)新問題、解決新問題的循環(huán)往復(fù)的過程，它以“五要素”為重點形成一個動態(tài)的體系。

3.內(nèi)部控制是業(yè)務(wù)運行的一部分，與業(yè)務(wù)運行結(jié)合在一起，并監(jiān)督業(yè)務(wù)過程的持續(xù)進(jìn)行。

4.內(nèi)部控制受內(nèi)外環(huán)境的影響。就外在環(huán)境影響因素來講，受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技發(fā)展、金融機(jī)構(gòu)和財稅部門的配合以及金融業(yè)務(wù)的發(fā)展與創(chuàng)新、自然災(zāi)害等的影響。就內(nèi)部環(huán)境影響因素來講，受組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、新技術(shù)應(yīng)用、信息系統(tǒng)處理和改變、責(zé)任和權(quán)力的分配、人力資源政策和實務(wù)、管理者的行為和變動、員工勝任能力和價值觀念等影響。

5.內(nèi)部控制中每個員工既是控制的主體又是控制的客體，既是對所負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)工作實施控制，又受他人的監(jiān)督與控制。

6.內(nèi)部控制是針對人而設(shè)立和實施的，因而會形成一種精神層面的“軟控制”，如高級管理層的管理風(fēng)格、管理理念、企業(yè)文化、內(nèi)部控制意識等。這些“軟控制”直接影響控制效率和效果。

(三)基層央行內(nèi)部控制的基本特征

基層央行內(nèi)部控制內(nèi)涵充分反映其5個基本特征:

1、具有一個適當(dāng)職責(zé)分工與授權(quán)的規(guī)劃。對全部活動特別是不相容職務(wù)，要合理有效的分配職責(zé)和權(quán)限，以降低錯誤或不當(dāng)行為的風(fēng)險。

2、具有一個足以對資產(chǎn)、負(fù)債、收入和費用提供合理會計控制的授權(quán)和記錄程序的系統(tǒng)。

3、具有一套標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)處理程序。實行業(yè)務(wù)程序標(biāo)準(zhǔn)化控制，以避免職責(zé)不清和相互推諉。

4、具有實施內(nèi)部控制系統(tǒng)的人員素質(zhì)，即優(yōu)化的控制環(huán)境。

5、強調(diào)每個部門的職能和作用被予以正確地執(zhí)行。

二、當(dāng)前基層央行內(nèi)部控制存在的問題

(一)內(nèi)控環(huán)境欠優(yōu)化

內(nèi)控環(huán)境是其他控制要素的基礎(chǔ)和核心。內(nèi)控文化建設(shè)是內(nèi)部控制環(huán)境的根本和靈魂，它由內(nèi)部控制理念和內(nèi)部控制機(jī)制組成。目前人民銀行系統(tǒng)基層央行文化建設(shè)剛剛起步，存在有明顯的偏差和不足，內(nèi)控環(huán)境有待優(yōu)化。一是對控制環(huán)境推動組織發(fā)展的引頸作用認(rèn)識不到位。由于人民銀行系統(tǒng)沒有統(tǒng)一的風(fēng)險文化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，目前基層行的內(nèi)控風(fēng)險文化建設(shè)內(nèi)容、形式各異，個別行風(fēng)險文化建設(shè)未納入領(lǐng)導(dǎo)的議事日程。二是沒有把內(nèi)控風(fēng)險文化當(dāng)作一項長期性、系統(tǒng)化工程并附注先進(jìn)的內(nèi)部控制理念貫穿于文化建設(shè)活動的始終。沒有先進(jìn)理念的內(nèi)控風(fēng)險文化建設(shè)，也就沒有了文化的靈魂。三是風(fēng)險文化建設(shè)管理機(jī)制欠缺。環(huán)境管理控制偏重于對人的行為紀(jì)律約束與規(guī)范，忽視人力資源的開發(fā)和利用以及員工素質(zhì)保障機(jī)制。激勵機(jī)制不足與責(zé)任追究、處罰機(jī)制欠缺并存。對員工缺乏科學(xué)、合理的業(yè)績考核評價辦法，效率、業(yè)績與收入掛鉤難，人浮于事與“鞭打快?！辈⒋?，導(dǎo)致無所作為和守攤子的思想嚴(yán)重;違規(guī)問題的處罰規(guī)定僅散見于極個別的業(yè)務(wù)規(guī)章之中，逾越內(nèi)控行為受罰無幾，員工干好干壞一個樣的現(xiàn)象。四是人員綜合素質(zhì)偏低，偏老齡化趨勢明顯。如湘西州轄內(nèi)在職的 244 人中，無專業(yè)技術(shù)職稱的有 30 人占 12%;大專以下學(xué)歷的 50 人占 20%;四十五歲以上中、老年同志 112人占46%，其中有相當(dāng)部分人不懂計算機(jī)應(yīng)用操作技能和新業(yè)務(wù)知識。

(二)內(nèi)控管理體制欠合理

現(xiàn)有的內(nèi)控組織管理體制及分工存在以下缺陷:一是內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)體制沒有理順。內(nèi)控管理工作是由行領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門負(fù)責(zé)人組成的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織實施，領(lǐng)導(dǎo)小組名義上是“組織”，實際上是“虛設(shè)機(jī)構(gòu)”，名義上是“齊抓共管”，實際上 “群龍無首”，各職能部門之間的內(nèi)控控制“各自為戰(zhàn)”，本位主義嚴(yán)重，難以形成內(nèi)控合力。二是內(nèi)部控制管理組織體制有缺陷。有效的風(fēng)險管理應(yīng)由風(fēng)險評估、內(nèi)部控制和內(nèi)部審計組成。目前日常內(nèi)控建設(shè)和風(fēng)險管理工作由內(nèi)審部門牽頭承辦，缺少一個權(quán)威的風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)或部門，內(nèi)部審計作為改進(jìn)風(fēng)險評估和內(nèi)部控制最關(guān)鍵的防火墻及最后一道防線的功能被削弱。三是各部門在內(nèi)部控制體系中的定位不清、責(zé)權(quán)模糊。部門間缺乏協(xié)調(diào)，工作中有相互推諉的現(xiàn)象。造成內(nèi)部控制難以貫穿于領(lǐng)導(dǎo)決策、組織文化、風(fēng)險管理與評估、責(zé)任追究的始終。

(三)內(nèi)部控制制度體系的設(shè)計欠完整

內(nèi)部控制不是以一種單獨的管理制度形式出現(xiàn)，而是以一種理念、一種成分形式滲透在基層央行的各項管理制度中。因此內(nèi)部控制制度應(yīng)由總體框架、若干具體控制措施和系列監(jiān)督糾正措施組成。當(dāng)前基層央行內(nèi)部控制制度體系有缺位的現(xiàn)象:一是相當(dāng)一部分制度缺乏事后監(jiān)督制約，即監(jiān)督檢查規(guī)定和處罰措施。二是業(yè)務(wù)工作程序控制不當(dāng)或不到位。一些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)控制過度，一些業(yè)務(wù)領(lǐng)域控制不足，甚至出現(xiàn)有部分缺失。突出表現(xiàn)在基層行內(nèi)部行政管理、財物管理(含維修)和后勤服務(wù)工作管理方面。三是忽視崗位設(shè)置和職責(zé)分工。在目前人民銀行總行未正式出臺分支機(jī)構(gòu)三定方案的情況下，一種情況是基層行業(yè)務(wù)管理崗位設(shè)置五花八門，過細(xì)或過粗，缺乏科學(xué)性。另一種情況是個別縣支行對行政、人事、綜合工作未設(shè)立崗位管理，員工分工不明，權(quán)責(zé)不清。

(四)內(nèi)部控制制度欠健全

制度缺陷體現(xiàn)在5個方面:一是涉及內(nèi)容不全，導(dǎo)致內(nèi)控“盲區(qū)”。表現(xiàn)有:1、監(jiān)督糾正機(jī)制尚未建全。如財物集中采購管理辦法，僅對采購的計劃、程序和資料作出原則性的監(jiān)督要求，沒有明確采購人員規(guī)避監(jiān)督行為的處罰形式和對監(jiān)督人員瀆職責(zé)任追等。2、現(xiàn)有的制度、辦法未涵蓋事項管理的各個環(huán)節(jié)，主要反映在對新業(yè)務(wù)、新系統(tǒng)、新的職能工作的管理上。如對國庫TBS系統(tǒng)超級管理員密碼應(yīng)定期更換和應(yīng)對密碼封存保管還沒有制度作明確規(guī)定。二是控制措施不當(dāng)或欠缺，導(dǎo)致內(nèi)控失效。授權(quán)、分權(quán)控制不嚴(yán)，不相容職務(wù)兼職;對管理者的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督;實物控制不當(dāng)、記錄控制不全。三是切合實際不夠，導(dǎo)致控制越位。如對應(yīng)急處置管理、反洗錢、金融穩(wěn)定等工作，由于缺乏對這些工作管理經(jīng)驗與風(fēng)險評估，有相當(dāng)部分管理制度是照搬照抄上級行或借鑒其他單位現(xiàn)成的制度改頭換面來的，制度具有一定盲目性性;同時制度控制未標(biāo)明風(fēng)險點和風(fēng)險識別，其針對性、適用性不強。四是動態(tài)管理滯后，導(dǎo)致內(nèi)控真空。如會計、國庫、發(fā)行等業(yè)務(wù)未根據(jù)核算系統(tǒng)升級換代，及時修訂內(nèi)控制度，造成內(nèi)控制度脫離了新系統(tǒng)管理要求。五是制度與基層實際情況相悖，導(dǎo)致控制錯位。如目前縣支行由于人員緊張，缺乏落實《中國人民銀行會計基本制度》“會計、國庫、發(fā)行等不得交叉、混崗、替崗，并有強制休假、輪崗”規(guī)定的前提條件。

(五)制度執(zhí)行欠到位

目前制度被簡單化、遞減式、抵觸性、表面化、選擇性、被動式或應(yīng)付式執(zhí)行。主要表現(xiàn)有:一是未執(zhí)行崗位輪換制度。從對湘西州人行調(diào)查結(jié)果，部分人員長期從事會計、國庫、保衛(wèi)、發(fā)行、信貸、外匯等某一項重要業(yè)務(wù)工作。職能部門負(fù)責(zé)人在同一崗位上工作時間在5年以上的有19 人，占在職部門負(fù)責(zé)人的35 %;員工在本崗位工作時間5年以上的 56 人(最長久達(dá)22年)，占員工人數(shù)的23%。二是要害崗位強制休假制度難執(zhí)行。三是集中采購制度落實不到位。少數(shù)集中采購物品未進(jìn)行集中采購管理。集中采購項目檔案記錄不能完全反映集中采購各環(huán)節(jié)的工作。四是密押、重要空白憑證和印章等實物管理制度執(zhí)行打折扣。如用戶口令簽退不及時;密碼設(shè)置過于簡單;印鑒使用監(jiān)督欠到位，管庫員工作交接管理不嚴(yán)。五是業(yè)務(wù)管理制度執(zhí)行不嚴(yán)格。違規(guī)兼崗現(xiàn)象等時有發(fā)生。

三、優(yōu)化基層央行內(nèi)部控制的建議

(一)進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

一要樹立“防范風(fēng)險在前，內(nèi)部控制優(yōu)先”的核心理念。要引導(dǎo)員工增強風(fēng)險意識，居安思危，用“內(nèi)控優(yōu)先”的理念貫穿業(yè)務(wù)工作和風(fēng)險管理之中，實現(xiàn)外部約束和自我約束的和諧統(tǒng)一。優(yōu)化“全行重視、全員參與、全面覆蓋、全程控制”的內(nèi)控環(huán)境。二要培養(yǎng)員工的職業(yè)道德操守，樹立“行興我榮，行衰我恥”的責(zé)任意識，激發(fā)員工敬業(yè)愛崗，樂于奉獻(xiàn)的精神;以道德素養(yǎng)規(guī)范職業(yè)行為，筑牢拒腐防變的思想道德防線;把個人目標(biāo)與團(tuán)體目標(biāo)統(tǒng)一起來，形成積極向上的內(nèi)控文化氛圍，保證內(nèi)部控制各項措施得到貫徹落實。

(二)進(jìn)一步強化內(nèi)控人力資源保障

人力資源狀況和職工素質(zhì)是內(nèi)部控制成敗的關(guān)鍵，也是保障持續(xù)發(fā)展的根本條件。要將員工管理擺在第一位，實行以提高員工素質(zhì)(包括良好的思想品德和職業(yè)道德，較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)技能，較廣博的知識水平，而且還包括接受職業(yè)繼續(xù)教育和培訓(xùn))為中心績效管理，建立6個機(jī)制:(1)聘用機(jī)制。實行中層管理職位公開招聘制，不僅要注重管理人員的專業(yè)水平和組織和管理能力，更要重視其思想品德、道德素質(zhì)，經(jīng)過筆試和實績考核選拔上崗。(2)考核機(jī)制。對在崗部門負(fù)責(zé)人定期考核，根據(jù)考核結(jié)果決定進(jìn)行表彰、晉升還是調(diào)整工作崗位;對員工實行專業(yè)能力、思想品德和職業(yè)精神的動態(tài)考核，依據(jù)考核結(jié)果決定獎罰。(3)激勵機(jī)制。實行工作業(yè)績考核與專業(yè)技術(shù)職務(wù)相結(jié)合的考核辦法，并與績效工資掛鉤。激勵員工投入工作，開發(fā)自身的潛能，增強團(tuán)隊凝聚力。(4)培訓(xùn)機(jī)制。實施人才強行戰(zhàn)略，實行全員素質(zhì)考核制，建立入行教育培訓(xùn)、上崗前培訓(xùn)，適應(yīng)性培訓(xùn)和后續(xù)教育機(jī)制等，促進(jìn)員工提高理想境界、文化素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力和科技水平。為基層央行發(fā)展提供人才儲備和隊伍保障。(5)崗位輪換機(jī)制。包括中層干部和一般員工崗位定期和不定期輪換，以揭露前任工作中的差錯和弊端，防止不法分子蓄謀侵占盜用資金、財物，提高工作效率。(6)責(zé)任追究機(jī)制。加大違規(guī)問題責(zé)任追究和處罰工作力度，做到違規(guī)必究，究必從嚴(yán)，增強內(nèi)控制度執(zhí)行力和持續(xù)發(fā)展能力。

(三)進(jìn)一步完善以風(fēng)險管理為主的內(nèi)部控制體系

一要設(shè)置風(fēng)險評估和內(nèi)控管理職能部門。為有效的開展內(nèi)部控制和風(fēng)險管理提供組織保障。二要優(yōu)化內(nèi)部控制制度的有效性。在遵循權(quán)威監(jiān)督、責(zé)任明晰、協(xié)調(diào)配合、全員內(nèi)控原則下，綜合考慮內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險識別、控制活動以及監(jiān)督糾錯等一系列因素的前提下，對新的業(yè)務(wù)管理制度進(jìn)行設(shè)計;對原有的業(yè)務(wù)管理制度，特別是對重要的風(fēng)險業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新工作制度重新進(jìn)行分析，操作流程重新梳理和評估，要根據(jù)風(fēng)險可能產(chǎn)生的部位和方式，完善制度和整合或再造業(yè)務(wù)流程，使風(fēng)險置于有效的控制之下，增強內(nèi)控制度設(shè)計的嚴(yán)密性，防御性，進(jìn)攻性。為實施基層央行內(nèi)部控制奠定制度基礎(chǔ)。

(四)進(jìn)一步提高內(nèi)部控制效能。

一要強化內(nèi)控責(zé)任落實。二要加強授權(quán)、分權(quán)控制。堅持合理分工、不相容職務(wù)授權(quán)和分權(quán)控制，并為執(zhí)行任務(wù)和承擔(dān)職責(zé)的組織成員特別是關(guān)鍵崗位的人員，提供和配備所需的資源并確保他們的經(jīng)驗和知識與職責(zé)權(quán)限相匹配。三要強化過程控制，所有業(yè)務(wù)要按授權(quán)、主辦、核準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄和復(fù)核6個科學(xué)的步驟，建立標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)處理程序。通過自控、互控和專控防止不正常的業(yè)務(wù)活動，減少可能出現(xiàn)的差錯。四要強化核復(fù)查對和記錄分責(zé)控制。要明確業(yè)務(wù)核準(zhǔn)、經(jīng)辦、復(fù)核、驗收、審批及其責(zé)權(quán)范圍，定期進(jìn)行檢查。五要落實資產(chǎn)管理責(zé)任。建立和完善“財權(quán)與事權(quán)分離”的集中采購程序和管理規(guī)范，防范采購人員損害單位利益;通過規(guī)范實物資產(chǎn)的保管與登記，保護(hù)國家和單位財產(chǎn)安全、完整;通過建立定期與不定期的盤點制度，防范可能出現(xiàn)的保管漏洞;通過建立財物保險制度，使得單位資源盡可能的化解各種意外風(fēng)險。六要強化監(jiān)督糾正控制，建立有效的監(jiān)督糾正機(jī)制。整合內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察、事后監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督信息資源，形成工作合力，上下互動， 齊抓共管;加強監(jiān)督評價，建立了“行為監(jiān)控、風(fēng)險識別、風(fēng)險提示”為主線的風(fēng)險監(jiān)測、評估、預(yù)警模式，持續(xù)開展風(fēng)險診斷與評價，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，糾正內(nèi)部控制偏差;運用行政、經(jīng)濟(jì)手段，獎優(yōu)罰劣，加大違規(guī)責(zé)任追究工作力度，量情定罰，把查防風(fēng)險與追究責(zé)任統(tǒng)一起來，增強執(zhí)行制度的約束力。從而形成一個比較完整的工作鏈，帶動內(nèi)控機(jī)制建設(shè)全面提升。

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——中國銀行業(yè)從業(yè)人員資格認(rèn)證考試指導(dǎo)用書，中國發(fā)展出版社2008年9月第1次印刷。

(作者單位:中國人民銀行湘西州中心支行)