一、小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)基本情況及面臨的困境

棗莊市自2004年3月開辦下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)以來(lái)，共累計(jì)發(fā)放小額擔(dān)保貸款2649萬(wàn)元，貸款余額1179萬(wàn)元，直接或間接支持5000余名下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)了就業(yè)再就業(yè)。目前，全市共成立市級(jí)小額貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)1家和區(qū)(市)級(jí)小額貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)4家，擔(dān)?；鹩囝~1250萬(wàn)元，約定貸款最大擴(kuò)張倍數(shù)為1:3，貸款經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有市建設(shè)銀行和市城市信用社兩家。為促進(jìn)小額貸款業(yè)務(wù)的開展，該市借鑒信用社區(qū)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性地開展了以商品批發(fā)市場(chǎng)為依托、集中發(fā)放小額貸款的“市場(chǎng)模式”。但隨著業(yè)務(wù)的進(jìn)一步開展，小額貸款在制度設(shè)計(jì)上缺乏商業(yè)可持續(xù)性的缺陷逐步顯現(xiàn)，業(yè)務(wù)發(fā)展面臨諸多困境。具體表現(xiàn)在:

(一)小額擔(dān)保貸款政策性強(qiáng)與財(cái)政扶持不足的矛盾，影響了經(jīng)辦銀行開展業(yè)務(wù)的積極性。下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款作為一項(xiàng)以幫扶社會(huì)弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)為主要目標(biāo)的政策性信貸業(yè)務(wù)，存在著政策性貸款與銀行商業(yè)性經(jīng)營(yíng)的矛盾。在實(shí)際操作中，一是經(jīng)辦銀行要被動(dòng)地承擔(dān)20%的貸款風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，貸款收益低、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，與銀行機(jī)構(gòu)利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相背離;二是財(cái)政資金對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦銀行和信用社區(qū)的正向激勵(lì)機(jī)制沒有完全建立，各方工作的積極性沒有得到充分調(diào)動(dòng)，甚至是貸款風(fēng)險(xiǎn)損失代償和利息補(bǔ)貼等基本政策規(guī)定都沒有完全得到落實(shí)，經(jīng)辦銀行業(yè)務(wù)開展積極性不高，目前貸款余額1179萬(wàn)元，擔(dān)?；鹋c貸款余額的比例僅為1:0.94，擔(dān)保基金的倍數(shù)擴(kuò)張效應(yīng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。

(二)取消小額貸款反擔(dān)保措施與貸款風(fēng)險(xiǎn)控制難的矛盾，影響了小額貸款業(yè)務(wù)開展的可持續(xù)性。取消小額貸款反擔(dān)保措施，特別是取消信用社區(qū)居民小額貸款反擔(dān)保措施是簡(jiǎn)化小額貸款手續(xù)、方便下崗職工貸款的有效手段，但其中的風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題比較難以解決。一方面下崗失業(yè)人員經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差，一旦經(jīng)營(yíng)失敗，缺乏有效的經(jīng)濟(jì)保障和還款來(lái)源，尋找第三方反擔(dān)保比較困難，同時(shí)信用社區(qū)在貸款風(fēng)險(xiǎn)控制中的作用難以體現(xiàn)，社區(qū)只存在道義上的貸款風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任，沒有法律上的風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任，小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)最終還是由銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這就造成了采取反擔(dān)保措施下崗失業(yè)人員取得小額貸款支持難度增大、取消反擔(dān)保措施則小額貸款風(fēng)險(xiǎn)增高的悖論。

(三)政策規(guī)定貸款對(duì)象范圍擴(kuò)大與實(shí)際操作中貸款支持對(duì)象范圍較小的矛盾，影響了小額貸款業(yè)務(wù)的受益面。貸款扶持范圍為:持《再就業(yè)優(yōu)惠證》人員、城鎮(zhèn)復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人、城鎮(zhèn)其他登記失業(yè)人員(有條件的地方可以擴(kuò)大到被征地農(nóng)民、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)或境外就業(yè)資金不足者。但在實(shí)際操作過(guò)程中，主要開展對(duì)持有《再就業(yè)優(yōu)惠證》下崗失業(yè)人員的貸款支持，對(duì)其他承貸對(duì)象涉及較少，勞動(dòng)密集型小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)也沒有開展。這種情況，一方面影響了下崗失業(yè)人員小額貸款政策支持的受益面，也限制了小額貸款業(yè)務(wù)的進(jìn)一步開展。

(四)下崗失業(yè)人員償貸能力差與貸款質(zhì)量商業(yè)化要求的矛盾，影響了貸款發(fā)放效率。下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的政策性特點(diǎn)和下崗失業(yè)人員的經(jīng)濟(jì)償還能力就決定了小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)較高，貸款質(zhì)量可能要低于正常的商業(yè)性貸款。但在實(shí)際操作中，財(cái)政部門和貸款經(jīng)辦銀行往往對(duì)小額貸款質(zhì)量要求過(guò)高，甚至超過(guò)了正常的商業(yè)性貸款。這就造成了在貸款審批發(fā)放過(guò)程中對(duì)借款人審查過(guò)嚴(yán)、程序繁瑣，在銀行內(nèi)部考核上對(duì)小額貸款不能區(qū)別對(duì)待，財(cái)政部門在出現(xiàn)了貸款風(fēng)險(xiǎn)損失后不能及時(shí)批準(zhǔn)代償和核銷，以棗莊市為例，業(yè)務(wù)開辦以來(lái)僅代償了由不可抗力造成的4萬(wàn)元貸款損失，另有7.7萬(wàn)元貸款損失沒有進(jìn)行處理，給經(jīng)辦銀行帶來(lái)壓力，嚴(yán)重影響了貸款發(fā)放效率。

(五)部分下崗人員信用意識(shí)淡薄與建設(shè)信用社區(qū)要求的矛盾，影響了信用社區(qū)創(chuàng)建工作的開展。由于部分下崗失業(yè)人員對(duì)小額擔(dān)保貸款的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，甚至等同于政府的扶貧款、救濟(jì)款，還款意愿不強(qiáng)。同時(shí)，下崗失業(yè)人員所從事的就業(yè)項(xiàng)目多數(shù)為微利項(xiàng)目，本身潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。隨著小額擔(dān)保貸款逐步進(jìn)入還款期，小額擔(dān)保貸款風(fēng)險(xiǎn)正逐步暴露，目前全市賬面小額擔(dān)保貸款額有23萬(wàn)元，與信用社區(qū)創(chuàng)建工作要求不相稱，不利于信用社區(qū)創(chuàng)建工作的開展。

二、制度設(shè)計(jì)缺陷是造成下崗失業(yè)人員小額貸款困境的主要原因

(一)下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款存在明顯的供給約束

1、約束供給的兩個(gè)主要因素是銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)收益不對(duì)稱與財(cái)政的有限分擔(dān)機(jī)制。一是下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款是政府主導(dǎo)的，為了落實(shí)國(guó)家政策而讓銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)在特定的領(lǐng)域針對(duì)特定的對(duì)象開展的金融服務(wù)。在一定程度上下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款是一種公共產(chǎn)品，是一項(xiàng)政策性貸款，其資金供給對(duì)象是貸款償還能力普遍較低的社會(huì)弱勢(shì)群體，貸款利率只能執(zhí)行基準(zhǔn)利率水平，銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)與收益存在著明顯的不對(duì)稱。二是財(cái)政的有限分擔(dān)機(jī)制使銀行機(jī)構(gòu)無(wú)法出清風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政承擔(dān)絕大部分貸款風(fēng)險(xiǎn)損失的情況下，銀行機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)仍無(wú)法向財(cái)政全額轉(zhuǎn)嫁，又無(wú)法通過(guò)利率浮動(dòng)在信貸市場(chǎng)出清，減少供給是必然選擇。

2、下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款供求缺口的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。如圖1即為現(xiàn)階段下崗失業(yè)小額貸款的供給曲線，在圖中表現(xiàn)為一個(gè)點(diǎn)E(Q，R)。首先，下崗失業(yè)小額貸款利率水平是政府確定的，貸款銀行只有接受，為便于分析，將利率暫定為R，也就是說(shuō)貸款銀行會(huì)選擇在利率為R的水平下發(fā)放貸款;其次，貸款銀行對(duì)貸款發(fā)放數(shù)額也會(huì)限制在一個(gè)點(diǎn)上，假定為Q，銀行機(jī)構(gòu)會(huì)選擇在貸款擔(dān)?；?倍以內(nèi)這個(gè)額度，而為會(huì)超過(guò)。這樣，其供給曲線就表現(xiàn)為E(Q，R)這樣一個(gè)點(diǎn)。如圖2即為現(xiàn)階段下崗失業(yè)小額貸款的需求曲線，在圖中表現(xiàn)為一條垂直線。首先，按照目前的貸款條件和范圍，一個(gè)區(qū)域符合下崗失業(yè)小額貸款申請(qǐng)條件的人數(shù)是一定的，假設(shè)為X，每個(gè)人的貸款額度也基本是一定的為Y;其次，下崗失業(yè)小額貸款微利項(xiàng)目利息由財(cái)政貼息，利率水平一定，貸款成本較小，貸款申請(qǐng)額度不會(huì)受利率變動(dòng)的影響，也即貸款需求曲線表現(xiàn)為一條垂直線，貸款需求量為XY。如圖3就比較清晰地將現(xiàn)階段下崗失業(yè)小額貸款的供求關(guān)系表示出來(lái)，即現(xiàn)階段下崗失業(yè)小額貸款處于一種供不應(yīng)求的狀況。

(二)下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款存在激勵(lì)扭曲

1、對(duì)商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)缺乏正向激勵(lì)。如上所述，在銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)稱的情況下，政府財(cái)政所給予經(jīng)辦銀行的正向激勵(lì)措施基本沒有，且在利息補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)貸款代償?shù)确矫娣?wù)滯后，經(jīng)辦銀行開辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)除政治內(nèi)涵外幾乎不存在市場(chǎng)性質(zhì)或商業(yè)價(jià)值。

2、對(duì)下崗職工不具備交易激勵(lì)。金融交易具有跨時(shí)性，而信貸償還是最基本的交易激勵(lì)，但在實(shí)際操作中，個(gè)別借款人認(rèn)為下崗失業(yè)小額貸款是政策性扶貧貸款，存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)，且大多下崗失業(yè)人員在經(jīng)營(yíng)上也往往處于弱勢(shì)，存在一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

3、對(duì)地方部門的負(fù)面激勵(lì)。維持地方社會(huì)公平和穩(wěn)定是地方政府的基本職能，但是隨著金融機(jī)構(gòu)介入小額擔(dān)保貸款后，地方部門在客觀上具有向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)嫁社會(huì)成本的負(fù)面激勵(lì)，具體表現(xiàn)在勞動(dòng)部門主動(dòng)與銀行部門溝通較少，只希望銀行更多地發(fā)放小額貸款，財(cái)政部門只負(fù)有限的擔(dān)保責(zé)任，不愿給予更多的補(bǔ)貼支持。

(三)下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款存在公平與效率的沖突

1、商業(yè)銀行機(jī)構(gòu):效率優(yōu)先。從經(jīng)辦銀行角度考慮，下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款與其他個(gè)人業(yè)務(wù)品種相比，風(fēng)險(xiǎn)較大，收益相對(duì)較小，可用圖4表示銀行的風(fēng)險(xiǎn)與收益狀況?？v坐標(biāo)I表示經(jīng)辦銀行的收益狀況，橫坐標(biāo)R表示經(jīng)辦銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況。假設(shè)經(jīng)辦銀行是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型的，則收益-風(fēng)險(xiǎn)曲線是凸的。只有曲線以上部分是經(jīng)辦銀行可選擇區(qū)域，而曲線右方、下方部分屬于經(jīng)辦銀行不可選擇區(qū)域。如果嚴(yán)格按照風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，則目前下崗失業(yè)小額貸款業(yè)務(wù)屬于商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)收益匹配較差的業(yè)務(wù)品種。

2、政府部門:公平優(yōu)先。下崗失業(yè)小額貸款制度設(shè)計(jì)的基本原則是讓小額貸款的供給盡量滿足下崗失業(yè)人員對(duì)貸款的需求，即以公平優(yōu)先。雖然下崗失業(yè)小額貸款業(yè)務(wù)在各地都有一定的進(jìn)展，但目前下崗失業(yè)小額貸款的制度設(shè)計(jì)決定了其貸款業(yè)務(wù)是一種低效均衡狀態(tài)。如圖5、6中，r表示收益率，r0表示基準(zhǔn)利率水平，Q表示下崗失業(yè)小額貸款業(yè)務(wù)量，D0代表實(shí)現(xiàn)下崗失業(yè)小額貸款公平目標(biāo)、剛性情況下的需求量。S代表下崗失業(yè)小額貸款的供給曲線，D代表對(duì)下崗失業(yè)小額貸款的需求，由于下崗失業(yè)小額貸款需求剛性的存在，D是垂直的。對(duì)于圖5，在貸款收益率水平一定的情況下，由于供給不足，只有q0數(shù)量的小額貸款需求可以得到滿足，這里很明顯可以得知q0

三、改進(jìn)下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款制度設(shè)計(jì)，建立小額貸款支持長(zhǎng)效機(jī)制的建議

(一)還原下崗失業(yè)小額貸款政策性實(shí)質(zhì)，由擔(dān)?；鹑砍袚?dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)損失。還原下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的政策性實(shí)質(zhì)，政府財(cái)政要勇于承擔(dān)在支持下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)中的義務(wù)和責(zé)任，將現(xiàn)行銀行機(jī)構(gòu)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)2:8的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例調(diào)整為全部由擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保基金承擔(dān)，出現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)損失及時(shí)由擔(dān)?；疬M(jìn)行核銷，徹底解除經(jīng)辦銀行在貸款發(fā)放管理中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。從長(zhǎng)期看，也可研究考慮由政策性銀行機(jī)構(gòu)作為下崗失業(yè)小額貸款的主要承辦行，以充分體現(xiàn)下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)性質(zhì)與經(jīng)辦銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的對(duì)等。

(二)建立以獎(jiǎng)代撥的正向激勵(lì)制度，促進(jìn)擔(dān)?；鹋c貸款業(yè)務(wù)的互動(dòng)增長(zhǎng)。為激發(fā)基層政府部門和擔(dān)保機(jī)構(gòu)的工作積極性，建議改變部分再就業(yè)資金的撥付方式，使上級(jí)政府的資金撥付與各基層政府部門的下崗失業(yè)小額擔(dān)保貸款工作進(jìn)度相聯(lián)系，按照小額貸款實(shí)際發(fā)放額10%的比例核撥獎(jiǎng)勵(lì)基金，用于充實(shí)擔(dān)?；穑⒎謩e對(duì)小額貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦銀行給予不低于當(dāng)期貸款本金1%、0.5%的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。由擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，勞動(dòng)保障部門根據(jù)人民銀行提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)審核認(rèn)定，財(cái)政部門按季核撥。各級(jí)政府每年還要拿出一定數(shù)額資金對(duì)小額擔(dān)保貸款先進(jìn)單位及個(gè)人進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)進(jìn)一步擴(kuò)大貸款扶持范圍，提高貸款支持額度。要充分發(fā)揮下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用，盡可能的擴(kuò)大有關(guān)貸款支持對(duì)象，除對(duì)現(xiàn)行政策規(guī)定的持《再就業(yè)優(yōu)惠證》人員、城鎮(zhèn)復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)退役軍人、城鎮(zhèn)其他登記失業(yè)人員、自愿到基層創(chuàng)業(yè)的高校畢業(yè)生等支持外，還要根據(jù)各地實(shí)際盡可能地?cái)U(kuò)大貸款支持對(duì)象。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和下崗失業(yè)人員經(jīng)營(yíng)的需要，提高小額貸款支持額度，將單筆貸款額度提高到3-5萬(wàn)元，積極開辦符合條件的勞動(dòng)密集型小企業(yè)貸款，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)密集型小企業(yè)對(duì)就業(yè)再就業(yè)的輻射帶動(dòng)作用，小企業(yè)貸款額度最高可提高到200萬(wàn)元。

(四)采取靈活多樣的反擔(dān)保形式，逐步取消小額擔(dān)保貸款的反擔(dān)保措施。在目前還不能完全取消小額擔(dān)保貸款反擔(dān)保措施的情況下，要積極探索形式多樣的反擔(dān)保形式，降低反擔(dān)保門檻，要大力推廣貸款申請(qǐng)人員信用、互保、聯(lián)保、捆綁式貸款、商品批發(fā)市場(chǎng)柜臺(tái)抵押、租賃保證金抵押等降低反擔(dān)保門檻的做法。明確實(shí)施小額擔(dān)保貸款反擔(dān)保的主要目的在于防范貸款人的惡意逃債行為，增強(qiáng)貸款人的信用意識(shí)，而不是杜絕下崗失業(yè)人員貸款人因經(jīng)營(yíng)失敗而造成的資金損失。經(jīng)調(diào)查，確因經(jīng)營(yíng)問(wèn)題而導(dǎo)致的無(wú)力償還貸款的，應(yīng)由擔(dān)?；疬M(jìn)行核銷，防止下崗失業(yè)人員因償還貸款而造成更大的經(jīng)濟(jì)困難。

(五)實(shí)行上浮貸款利率與改變銀行考核相結(jié)合，調(diào)動(dòng)基層經(jīng)辦行和信貸人員的積極性。兼顧經(jīng)辦銀行的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，在目前情況可考慮實(shí)行小額擔(dān)保貸款利率上浮的辦法覆蓋小額貸款風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)經(jīng)辦銀行參與小額貸款的定價(jià)和發(fā)放。同時(shí)建議貸款經(jīng)辦行要建立區(qū)別于其他商業(yè)性貸款考核制度的小額擔(dān)保貸款單獨(dú)考核辦法，在操作規(guī)范、勤勉盡責(zé)的前提下，經(jīng)辦銀行小額擔(dān)保貸款質(zhì)量考評(píng)情況可不納入商業(yè)銀行不良貸款考核體系，不影響經(jīng)辦銀行和信貸人員的年終評(píng)比、獎(jiǎng)勵(lì)和晉級(jí)。

(六)積極探索業(yè)務(wù)開展新模式，推進(jìn)小額擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。在繼續(xù)完善和推廣信用社區(qū)建設(shè)、依托商品批發(fā)市場(chǎng)集中開展下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款的“市場(chǎng)模式”等成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要根據(jù)工作需要，大膽突破有關(guān)政策規(guī)定，積極探索符合各地實(shí)際的、有利于支持下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的小額貸款支持模式。在促進(jìn)擔(dān)?；鸱€(wěn)定增長(zhǎng)、貸款程序不斷簡(jiǎn)化、貸款支持持續(xù)增加、貸款安全更有保障、各方積極不斷提高等方面進(jìn)行突破，形成小額擔(dān)保貸款支持就業(yè)再就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

(作者單位:中國(guó)人民銀行棗莊市中心支行)