摘要:規(guī)范民間借貸行為是一項(xiàng)長(zhǎng)期綜合系統(tǒng)工程，要求參入人解放思想，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。本文從民間借貸新動(dòng)向入手，深入分析民間借貸活動(dòng)依然活躍的原因，并提出從遏制“高利貸”入手，深化農(nóng)村金融體制改革，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入，促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展的具體措施，確保農(nóng)村金融改革朝監(jiān)管有序、風(fēng)險(xiǎn)可控、效益明顯、可持續(xù)發(fā)展方向推進(jìn)。

關(guān)鍵詞:規(guī)范;民間借貸;有效途徑

民間借貸又稱“民間信用”，是一種傳統(tǒng)融資現(xiàn)象，在我國(guó)由來已久，主要存在于廣大基層和農(nóng)村地區(qū)，有著廣泛社會(huì)基礎(chǔ)和復(fù)雜經(jīng)濟(jì)原因，既對(duì)基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生有利影響，也對(duì)農(nóng)村金融產(chǎn)生了沖擊。近年來，隨著農(nóng)民市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)不斷增強(qiáng)，有息民間借貸規(guī)模不斷擴(kuò)大，借貸雙方或經(jīng)第三者中介面議利息、直接成交或批發(fā)零售間接成交，形式多樣。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)民間借貸呈上升趨勢(shì)，借款利率普遍較高，實(shí)際已成為高利貸產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)村金融業(yè)影響日漸加深，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于缺乏管理，糾紛不斷，甚至引發(fā)刑事案件和群體事件，已引起全社會(huì)尤其是政府和金融監(jiān)管部門廣泛關(guān)注和高度重視。

一、民間借貸新動(dòng)向

(一)借貸主體趨向多元化。從調(diào)查情況來看，民間借貸主體情況十分復(fù)雜，不但包括農(nóng)戶、城鎮(zhèn)居民、個(gè)體工商戶，而且涉及較多企事業(yè)單位工作人員，部分私營(yíng)企業(yè)由于資金需求大、獲取銀行貸款支持難，只好選擇民間借貸這一融資方式，并且日益發(fā)展成為民間借貸市場(chǎng)主角。當(dāng)前借貸主體由個(gè)人向集體和單位發(fā)展趨勢(shì)尤為突出，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、農(nóng)村集資提留收取難等原因，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為維持財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一些村組為完成提留上繳以及各種攤派，有的以集體名義向個(gè)人借貸，更有甚者，少數(shù)基層干部直接參與民間借貸活動(dòng)，部分群眾反映:在有些村組財(cái)務(wù)收支混亂，極少數(shù)政府干部不僅直接參與放貸，甚至挪用公款放貸。

(二)借貸和約逐漸書面化。過去民間借貸一般以口頭約定為主，現(xiàn)在大多數(shù)要簽訂書面協(xié)議，協(xié)議條款包括擔(dān)保、保證、借款額、歸還期、違約金等，有的協(xié)議借貸金額條款將本金與利息合二為一，使人難辯利率高低。

(三)借貸手續(xù)逐步規(guī)范化。農(nóng)民群眾自我保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，因而在民間借貸行為上更為謹(jǐn)慎，借貸手續(xù)更為規(guī)范。大多數(shù)借貸行為有正式字據(jù)憑證，有的還要求有中間人作為擔(dān)保，有的地方甚至出現(xiàn)了專門為借貸雙方擔(dān)保的經(jīng)紀(jì)人。

(四)發(fā)展勢(shì)頭呈現(xiàn)職業(yè)化。一些個(gè)體工商戶進(jìn)入食利階層，由從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮H從事資金借貸生意，充當(dāng)“息爺”角色，逐步形成地下“私人錢莊”，風(fēng)險(xiǎn)更集中，危害更大。

(五)借貸利率居高不下。年息一般在15%至30%之間，比同期銀行利率高出2至4倍，擾亂經(jīng)濟(jì)金融秩序，遏制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

二、民間借貸依然活躍的原因

(一)借貸手續(xù)簡(jiǎn)便、快捷。據(jù)調(diào)查，雙方一般為本鄉(xiāng)或鄰鄉(xiāng)甚至是本村人，貸方對(duì)借方情況相對(duì)熟悉，借方需要資金，通過中介人擔(dān)保向貸方說明資金用途、借款金額、還款日期及利息，即可簽訂借款協(xié)議(合同)，得到所需要資金。相對(duì)于銀行貸款，這類借貸形式靈活，符合農(nóng)戶季節(jié)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金需求急特點(diǎn)，有利于加速資金周轉(zhuǎn)。

(二)部分農(nóng)民理財(cái)意識(shí)提高。在當(dāng)前存款利率較低，征收20%利息所得稅使實(shí)際收入減少，其他投資渠道較窄等情況下，部分提前進(jìn)入“小康型”農(nóng)戶把閑置資金轉(zhuǎn)向民間借貸以取得高收益。隨著人們社會(huì)信用意識(shí)提高，民間借貸行為更趨理智化、規(guī)范化，從出借到歸還，都采用書面協(xié)議這一合規(guī)方式進(jìn)行，避免了不必要爭(zhēng)執(zhí)，出借方收益能夠得到法律保護(hù)。因此當(dāng)前不少富余農(nóng)戶樂意把閑置資金轉(zhuǎn)向民間借貸。

(三)農(nóng)村個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶資金需求增大。某地區(qū)部分邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般種養(yǎng)殖、運(yùn)輸專業(yè)戶，經(jīng)營(yíng)成本在2萬元左右，其周轉(zhuǎn)資金約為5000元。而農(nóng)村金融部門對(duì)這些專業(yè)戶貸款額度，一般在5000元以下，期限一般為半年期，根本不能滿足農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需，因而多數(shù)農(nóng)村專業(yè)戶在向親戚、朋友舉債仍不足情況下，只好進(jìn)行民間借貸。

(四)銀行貸款復(fù)雜，條件要求較高。從某鄉(xiāng)部分農(nóng)戶那里了解到，農(nóng)民向信用社貸款，先要找熟人介紹，由信用社信貸員對(duì)其家庭收入、資信狀況、資金用途等進(jìn)行調(diào)查取證，再找有償還能力的中介人作擔(dān)保，最后出具擔(dān)保人、貸款人身份證、印鑒，簽訂借款合同，才能辦理一筆貸款。相對(duì)嚴(yán)格的貸款程序，使得部分資金需求者在無法獲得銀行貸款支持情況下，不得不轉(zhuǎn)向民間借貸。

(五)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)收縮、信貸權(quán)限全面上收，造成農(nóng)村金融融資功能萎縮，促使民間借貸日趨活躍。

(六)金融法律法規(guī)法制不健全，職能執(zhí)法部門對(duì)民間借貸行為一味打擊，疏于引導(dǎo)，客觀上刺激民間借貸向高利貸化、地下錢莊化發(fā)展。

三、規(guī)范民間借貸活動(dòng)，遏制以“高利貸”為表征的深層次地下金融活動(dòng)應(yīng)對(duì)策略

通過調(diào)查分析，農(nóng)村民間借貸這一非正常經(jīng)營(yíng)性高利率信用行為已演化成風(fēng)險(xiǎn)極高、嚴(yán)重動(dòng)蕩基層正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接誘因，雖然自古以來它的存在以農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以農(nóng)民生產(chǎn)生活狀況為條件而形成，但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，特別是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊，絲毫都無法掩蓋其無序金融活動(dòng)，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，沖擊居民正常生活，危害社會(huì)安定和諧的實(shí)質(zhì)。因此，規(guī)范民間借貸行為，豐富農(nóng)村金融工具種類，調(diào)整民間金融結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展是政府和監(jiān)管部門當(dāng)務(wù)之急。

(一)以市場(chǎng)力量和經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)民間借貸成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的陽光產(chǎn)業(yè)。公民參入金融是憲法賦予的權(quán)利，公民除有權(quán)享受現(xiàn)代金融服務(wù)外，還有權(quán)投資金融事業(yè)，分享金融產(chǎn)業(yè)成果。國(guó)家應(yīng)放寬各社會(huì)主體參入金融事業(yè)的門檻，允許產(chǎn)業(yè)資本自由投資金融行業(yè)，鼓勵(lì)私營(yíng)資本、自然人資本投資農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè);政府金融監(jiān)管部門要修改現(xiàn)行法律規(guī)章制度，引導(dǎo)社會(huì)資金投身農(nóng)村金融事業(yè)，除盡快頒布實(shí)施《貸款人條例》、《貸款公司管理辦法》、《國(guó)家征信法》等新法規(guī)和修改現(xiàn)行銀行證券保險(xiǎn)法規(guī)外，還要大力倡導(dǎo)金融業(yè)民進(jìn)國(guó)退，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與金融產(chǎn)業(yè)積極性。行文至此，正值農(nóng)業(yè)銀行上市前夜，國(guó)家能否收直至放棄全部股權(quán)、將股份賣給農(nóng)村各級(jí)經(jīng)濟(jì)力量，農(nóng)業(yè)銀行專業(yè)經(jīng)營(yíng)好農(nóng)村金融市場(chǎng)，取代農(nóng)民廣泛垢病的現(xiàn)行信用社地位，成為農(nóng)村金融發(fā)展主力軍呢?以我國(guó)城市金融競(jìng)爭(zhēng)激烈的現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)銀行上市后如果沿用現(xiàn)行經(jīng)營(yíng)思路，繼續(xù)游離于城市與農(nóng)村之間是沒有發(fā)展前途的。

(二)改革監(jiān)管模式，提高金融管理水平。我國(guó)現(xiàn)行金融法規(guī)對(duì)設(shè)立金融機(jī)構(gòu)特別是銀行類金融機(jī)構(gòu)規(guī)定門檻很高，缺乏合理性和科學(xué)性，例如《村鎮(zhèn)銀行管理暫行辦法》中規(guī)定村鎮(zhèn)銀行控股股東必須是現(xiàn)存金融機(jī)構(gòu)，這無疑打擊了有實(shí)力非金融機(jī)構(gòu)參入村鎮(zhèn)銀行建設(shè)積極性，我國(guó)現(xiàn)行銀行絕大部分都姓“國(guó)”，難道今后農(nóng)村成立的小額金融機(jī)構(gòu)都要姓“國(guó)”，這一規(guī)定毫不掩飾地體現(xiàn)了國(guó)有大銀行與民爭(zhēng)利的企圖。近年來成立的十余家全國(guó)性股份制商業(yè)銀行，它們往往代表某個(gè)或某類利益集團(tuán)，除了與國(guó)有銀行或地方銀行爭(zhēng)搶有限的城市金融資源和市場(chǎng)份額外，看不出對(duì)我國(guó)金融事業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新有多大促進(jìn)作用。因此國(guó)家應(yīng)該放松金融監(jiān)管，采用“非禁止既可入”法則，允許地方和廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展地方中小金融機(jī)構(gòu)，除農(nóng)業(yè)銀行外，國(guó)家還應(yīng)創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)促進(jìn)或強(qiáng)制近年成立的部分股份制商業(yè)銀行特別是郵政儲(chǔ)蓄銀行走向農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，一則緩解城市的同質(zhì)性、內(nèi)耗性金融競(jìng)爭(zhēng)局面，二則改善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)匱乏現(xiàn)狀，增加農(nóng)村金融市場(chǎng)參與者，三則拓展商業(yè)銀行生存空間，優(yōu)化社會(huì)金融資源格局。

(三)阻止或屏棄農(nóng)村信用社向大型商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化的企圖。徹底改革現(xiàn)行農(nóng)村信用社，使其成為廣布于農(nóng)村地區(qū)的小型金融機(jī)構(gòu)，還其以“獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧，自我約束、自我發(fā)展”本來面貌。目前各地農(nóng)村信用社紛紛翻牌為農(nóng)村商業(yè)銀行，由本作為行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)指導(dǎo)作用的省農(nóng)村信用協(xié)會(huì)，轉(zhuǎn)換為農(nóng)商行總行，地市成立所謂分行、支行，全面上收信貸審批權(quán)，行使管理權(quán)，剝奪農(nóng)民參股信用社經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，挫傷廣大農(nóng)民支持信用社積極性。筆者不知信用社意欲何為，比大?你大得過城市商業(yè)銀行?比強(qiáng)?你強(qiáng)得過股份制銀行?如此下去農(nóng)業(yè)銀行尷尬的今天就是各省信用社的明天，農(nóng)業(yè)銀行、信用社都洗腳“上岸”了，留下廣大農(nóng)村金融市場(chǎng)給高利貸者或地下錢莊?反省這些年金融改革，農(nóng)業(yè)銀行放棄農(nóng)村市場(chǎng)是最大失策。90年代中期農(nóng)業(yè)銀行、郵儲(chǔ)、農(nóng)村信用社曾淪為城市向廣大農(nóng)村抽血的工具，這類銀行如果現(xiàn)在還不徹底反思，端正態(tài)度，順應(yīng)潮流，站穩(wěn)立場(chǎng)，繼續(xù)這么蠻干瞎折騰，存在的必要性都將大打折扣。

(四)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村按自己的意愿開辦中小金融機(jī)構(gòu)。“村鎮(zhèn)銀行”“村鎮(zhèn)信用會(huì)”、“小額貸款公司”、“基金互助會(huì)”等形式農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，只要他們正式申請(qǐng)登記，按工商行業(yè)規(guī)則運(yùn)行，就應(yīng)該允許他們存在。政府要下放審批監(jiān)管權(quán)利，特別是地方政府“金融證券辦”、“金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組”之類部門，他們既然有名、就要有職有權(quán)，農(nóng)村金融市場(chǎng)如果有需求，他們就無需通過上級(jí)自行審批并自行監(jiān)管，當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)最大限度調(diào)動(dòng)地方政府積極性。農(nóng)村金融市場(chǎng)參與者增多后，就會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性利率，農(nóng)村金融從業(yè)務(wù)品種到服務(wù)范圍，從經(jīng)營(yíng)水平到服務(wù)質(zhì)量，都會(huì)得到質(zhì)的發(fā)展。在一個(gè)充分公正公開競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，高利貸、非法集資、地下錢莊將得到根本遏制，民間借貸行為將在陽光下進(jìn)行，金融對(duì)社會(huì)資金二重投放和二重歸流的特有功能將得以長(zhǎng)足發(fā)揮，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也將更加和諧。

(五)放寬金融從業(yè)人員限制，鼓勵(lì)金融人才流向農(nóng)村金融市場(chǎng)。改革開放30年來，我國(guó)各類財(cái)經(jīng)院校培養(yǎng)了大批金融類專門人才，由于農(nóng)村金融萎縮，這些人才只能云集在相對(duì)狹小的城市，而城市大銀行需求有限，迫使這類人才大量改行，學(xué)非所用，真正需要他們的農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)構(gòu)少，需求量更少。目前金融經(jīng)濟(jì)類大學(xué)招生已呈萎縮之勢(shì)，勢(shì)必將制約未來金融事業(yè)發(fā)展。隨著社會(huì)整體知識(shí)水平提高，金融從業(yè)人員所需技能知識(shí)早已進(jìn)入普及時(shí)代，并不比其他行業(yè)所需知識(shí)拔高多少，貴族化金融行業(yè)過分炫耀數(shù)學(xué)金融工具的做法與現(xiàn)代市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律相違背，這次世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)數(shù)學(xué)金融工具、量化分析模塊神話的破滅，充分說明了這一切。因此放寬金融從業(yè)限制，允許企業(yè)家自由經(jīng)營(yíng)農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，可以更快地促進(jìn)農(nóng)村金融業(yè)水平提高。

(六)強(qiáng)化地方政府金融監(jiān)管職能。地方政府應(yīng)該成為農(nóng)村金融市場(chǎng)游戲規(guī)則制定人、監(jiān)管人和最后守夜人?；鶎诱畤?yán)禁參股農(nóng)村金融機(jī)構(gòu);禁止地方公共財(cái)政，國(guó)有資金入股農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與民爭(zhēng)利;整合現(xiàn)行省級(jí)地方金融證券辦公室及各類專業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將他們優(yōu)化為地方獨(dú)立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu);地方政府因地制宜出臺(tái)地方法律法規(guī)，規(guī)范金融行政，完善金融準(zhǔn)入經(jīng)營(yíng)、退出機(jī)制，創(chuàng)新金融工具，豐富金融產(chǎn)品，促進(jìn)地方特別是農(nóng)村地區(qū)金融事業(yè)發(fā)展。地方金融監(jiān)管當(dāng)局僅對(duì)本地區(qū)金融穩(wěn)定和健康發(fā)展負(fù)責(zé)，無須過多承擔(dān)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控任務(wù)。

上述措施實(shí)施后，民間借貸行為將兩級(jí)分化，部分取得監(jiān)管者和工商部門許可，衍化為正規(guī)金融業(yè)務(wù)，與外來或后來者公平競(jìng)爭(zhēng);另一部分高利貸者將被市場(chǎng)化利率擠出市場(chǎng)，地下錢莊缺乏生存空間，非法集資將被“集合委貸”、“信托貸款”分化瓦解，困擾地方政府多年的非法金融活動(dòng)影響社會(huì)安定的隱患將大大緩解。

(作者單位:中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行)