摘 要:專家咨詢制度是現(xiàn)代決策咨詢系統(tǒng)中的一個重要部分。近年來，我國專家決策咨詢制度取得了很大成績，但是也存在許多問題，只有通過轉(zhuǎn)變觀念、加強行政決策專家咨詢制度化法制化建設(shè)、完善咨詢專家工作方法等途徑才能更有效地推進專家咨詢制度的良性發(fā)展，推進決策的進一步科學(xué)化、民主化。

關(guān)鍵詞:和諧社會 專家決策 決策咨詢制度 機制

中圖分類號:C932文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)04-029-02

一、要充分認識加強專家咨詢工作的重要意義，切實發(fā)揮專家在科學(xué)民主決策中的重要作用

從公共政策的角度看，政府管理國家和社會事務(wù)的基本方式和主要途徑就是制定和實施一系列公共政策，政府的能力實際上也就體現(xiàn)在制定和執(zhí)行公共政策的能力和水平上。決策是前提，政府決策的科學(xué)與否直接關(guān)系到政府行為的成敗。加強和完善行政決策專家咨詢制以實現(xiàn)政府行政決策的科學(xué)化與民主化，不僅是行政管理體制改革、提高政府能力和效率的要求，也是構(gòu)建和諧社會的必要前提。在中共中央提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的目標之后，加強和完善行政決策專家咨詢制以實現(xiàn)政府行政決策的科學(xué)化與民主化就顯得尤為重要和迫切。

1.加強專家咨詢工作，是社會主義政治文明建設(shè)的必然要求。黨的十六大把“改革和完善決策機制”作為社會主義政治文明建設(shè)和政治體制改革的重要任務(wù)，明確提出要完善專家咨詢制度，推進決策科學(xué)化、民主化。黨的十六屆四中全會更進一步提出:“要有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢機制，推進決策科學(xué)民主化。”加強和完善行政決策專家咨詢制，對于完善重大決策的規(guī)則和程序，建立健全規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾三位一體的決策機制，推進決策的科學(xué)化、民主化，具有不可替代的作用。

2.加強專家咨詢工作，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。當前，我們正處在一個大變革、大發(fā)展的時代，改革已深入到經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域，開放正在向更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上推進，發(fā)展已由單純追求GDP上升到追求人文GDP、環(huán)保GDP，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。科學(xué)決策對于做好政府各項工作越來越重要，決策咨詢對于實施科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的作用也越來越突出。能不能把加快發(fā)展建立在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，遵循客觀規(guī)律，直接決定能否抓住機遇實現(xiàn)加快發(fā)展。

3.加強專家咨詢工作，是提高政府施政能力的一項重要舉措。決策是政府工作的核心和基本職能，也是政府對經(jīng)濟和社會事務(wù)管理的一個基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在知識經(jīng)濟時代，面對瞬息萬變的世界，單純依靠領(lǐng)導(dǎo)個人的經(jīng)驗和智慧，單純依靠領(lǐng)導(dǎo)集體運用傳統(tǒng)的方式和辦法來進行決策，很難保證決策的科學(xué)性，也很難保證政府施政的效率。實踐證明，決策咨詢是科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)行為不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是實施科學(xué)決策的重要前提，發(fā)揮著不可替代的“外腦”和參謀助手作用。

4.加強專家咨詢工作，有利于更好地發(fā)揮專家在民主科學(xué)決策中的重要作用。實踐證明，咨詢工作從領(lǐng)導(dǎo)決策中獨立出來，謀斷分離，不僅是現(xiàn)代社會政策制定過程中的一個顯著特點，而且是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求。我國今天的人口之所以遺留問題諸多，包袱沉重，一個重要原因，是沒有聽取人口學(xué)家馬寅初先生的中肯意見，以至“錯批一個人，誤增幾億人”。這些都表明，決策失誤是最大的失誤。因此，必須大力聚合各方面專家的智慧和力量，充分利用專家群體的組合優(yōu)勢，不斷提高政府的決策水平和效能。

從山西的情況看，由于受計劃經(jīng)濟的影響，在改革發(fā)展過程中所暴露的深層次矛盾和發(fā)展的不均衡現(xiàn)象，在某種程度上比全國其他地區(qū)更嚴重一些。安全生產(chǎn)形勢的嚴峻，資源環(huán)境破壞的加重，收入差距的拉大，都使“新基地新山西”的建設(shè)顯得更加緊迫。中部崛起是全方位的整體概念，是協(xié)調(diào)發(fā)展、全面振興，是構(gòu)建和諧社會必不可少的重要支撐。應(yīng)該看到，許多重大經(jīng)濟、社會問題的關(guān)系錯綜復(fù)雜，使影響決策的因素增多了，決策的范圍拓寬了，決策的技術(shù)性增強了，決策的時效性提高了，決策的風(fēng)險性增大了，這些都給領(lǐng)導(dǎo)決策增加了新的難度。加強專家決策咨詢，可以廣泛集中各方面才智，有效彌補決策者在時間、精力和學(xué)識等方面的不足。隨著形勢的發(fā)展變化，誰對決策咨詢工作的重要性認識越深刻、行動越自覺，發(fā)揮決策咨詢的作用越充分，誰就會贏得主動，把握先機，從容應(yīng)對各種復(fù)雜局面，更好地把各項事業(yè)推向前進。

二、現(xiàn)階段我國政府行政決策專家決策咨詢制度的成就與缺失

(一)我國政府行政決策專家決策咨詢制度取得的成就

黨的十六大和十六屆四中全會明確提出:“改革和完善決策機制”，“完善專家咨詢制度”，推進決策的科學(xué)化民主化。“要有組織地廣泛聯(lián)系專家學(xué)者，建立多種形式的決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)”。黨的十七大報告提出“推進決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！苯陙碓凇肮妳⑴c、專家論證和政府決策相結(jié)合”的公共決策體制和政策背景下，各種形式的專家咨詢實踐廣泛展開，取得了很大的成就。

1.中央政府級專家咨詢制度建設(shè)已初具雛形。我國中央政府在進行重大決策時一般比較重視向?qū)＜疫M行咨詢，尤其是新一屆政府更是決心在決策的科學(xué)化、民主化方面邁出較大的步伐。根據(jù)公開報道，至少有40位專家學(xué)者走進中南海，就各自的研究領(lǐng)域為政治局委員們進行了講解，或為政府決策提供了咨詢。這一狀況說明，政府為實現(xiàn)決策科學(xué)化的目標，正在探尋決策科學(xué)化的最佳途徑，由專家參與的政策咨詢系統(tǒng)與公共評價(論證)與監(jiān)督系統(tǒng)正在逐漸形成。

2.地方政府專家咨詢制度建設(shè)開始起步。地方政府在進行地方上重大的公共決策問題時，也開始引入專家咨詢。一些地方政府開始充分利用自己專設(shè)的研究機構(gòu)，甚至向社會或海外公開招聘專家來充實決策咨詢隊伍的實力。例如，上海市成立直接隸屬市委的上海市決策咨詢委員會，借“外腦”，匯聚“思想庫”;有些地方政府開始利用市場化的力量為決策提供咨詢服務(wù)。山西省出臺了《關(guān)于有效發(fā)揮省委聯(lián)系的高級專家作用的意見》，進一步健全重大決策專家咨詢論證制度，將專家咨詢論證列為重大決策重要程序。

3.民間專家咨詢隊伍開始發(fā)揮作用。一些非官方的、市場化的民間政府咨詢機構(gòu)開始發(fā)揮作用，為政府提供咨詢服務(wù)。當前，我國咨詢業(yè)年營業(yè)額已近百億元，初步形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模。這些民間咨詢機構(gòu)包括一些進行了市場化改革的研究院，如綜合開發(fā)研究院(中國·深圳)、中國(海南)改革發(fā)展研究院等，還有一些著名人士自己發(fā)起的民間研究機構(gòu)，如吳敬璉發(fā)起的上海法律與經(jīng)濟研究中心、茅于軾發(fā)起的北京天則經(jīng)濟研究中心等。

(二)政府行政決策專家咨詢機制存在的問題及原因

雖然我國在專家決策咨詢機制的建設(shè)中取得了一些進步，然而面對新的社會現(xiàn)實，政府行政決策專家咨詢機制還存在一些問題。

1.決策咨詢的方法和手段還較單一。目前的決策咨詢工作，多數(shù)是通過專家個體咨詢研究、課題調(diào)研、編發(fā)咨詢期刊、召開座談會等傳統(tǒng)的咨詢方式，尚未形成全方位、多角度、綜合性、信息化、深層次的咨詢研究系統(tǒng)，實際中定性研究的多，定量分析的少，缺乏綜合性的系統(tǒng)分析和專業(yè)性的定量評價;決策咨詢的科學(xué)化、信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度還不高，特別是在考慮決策方案是否符合科學(xué)發(fā)展觀、符合構(gòu)建和諧社會的要求上，有時做的還較欠缺。

2.咨詢隊伍的自身建設(shè)還較薄弱。隊伍比較松散，活動還不夠規(guī)范，咨詢研究的力量比較分散;社會力量的研究和政府咨詢部門的研究存在相互脫節(jié)的現(xiàn)象，尚未形成全面整合、課題招標、責(zé)任到人、聯(lián)合攻關(guān)、科學(xué)評估、獎懲分明的決策咨詢體系;咨詢研究的激勵機制不夠健全，有些專家的工作積極性還不高。同時，有的咨詢機構(gòu)人員編制較少、級別設(shè)置偏低、活動經(jīng)費不足等問題，不同程度上也影響了決策咨詢工作的開展。

3.政府行政決策咨詢制度短缺。制度是一種社會性資源，我國目前存在著普遍的制度短缺局面.不能滿足社會發(fā)展的需要。由于沒有制度保障，政府在出臺重大政策、論證重大項目時，沒有聽取專家意見或?qū)＜医ㄗh重視不夠，也沒有進行社情民意調(diào)查，常常導(dǎo)致決策失誤，或重大政策出臺后未達到預(yù)期目標，社會公眾意見很大，造成政府公共治理的被動局面。

4.配套制度不完善。決策的監(jiān)督機制、評價機制和決策失誤責(zé)任追究機制有待進一步健全和完善?，F(xiàn)實中，那種決策前缺乏充分調(diào)研、咨詢和論證，決策中缺乏監(jiān)督和檢查，決策后也不做效果評價的現(xiàn)象，往往還時有發(fā)生，常常是在頒布政策后，便宣告決策過程的完結(jié)，對于政策實施的效果很少進行系統(tǒng)科學(xué)的評價。對于那種因拍腦門決策、靠經(jīng)驗決策和搞“暗箱操作”給國家和人民造成重大損失者，缺乏責(zé)任追究的力度。

三、構(gòu)建和諧社會，完善我國行政決策專家咨詢機制

當前，我國正處在構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵時期，社會群體間、階層間摩擦沖突激增，經(jīng)濟和社會發(fā)展的諸多深層矛盾和問題日益凸現(xiàn)，社會進入不穩(wěn)定期。面對新形勢，要使這一關(guān)鍵時期的矛盾、風(fēng)險得到科學(xué)有效的控制，就給政府提出了前所未有的決策難題。因此，構(gòu)建和諧社會、公平社會都迫切要求政府提高決策的科學(xué)化水平。盡管目前我國各級政府已經(jīng)建立了行政決策專家咨詢制度，但與和諧社會的要求還有較大的差距，同時，政府作為公共利益的代表者，其自身性質(zhì)與行為宗旨也要求其決策科學(xué)、正確和有效。這就需要從多方面思考如何完善行政決策專家咨詢機制。因此，可以從以下幾個方面思考如何完善行政決策專家咨詢機制。

1.建立決策咨詢支持系統(tǒng)。以科學(xué)理論為基礎(chǔ)，以高新技術(shù)為支撐，以科學(xué)方法為手段，建立完善的咨詢工作支持體系，使定性分析與定量分析相結(jié)合，專家論證與計算機輔助決策相結(jié)合，提高決策咨詢的科學(xué)化水平。運用網(wǎng)絡(luò)通訊和多媒體技術(shù)，建立咨詢業(yè)信息網(wǎng)、工作網(wǎng)。急需建立大型國家級信息資料庫，實現(xiàn)資源共享。另一方面，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，為決策者與研究機構(gòu)和人員搭建一個平臺，給決策者提供更加全面的咨詢。通過這個平臺，決策者特別是各級領(lǐng)導(dǎo)可以便捷快速地獲取各決策研究機構(gòu)和專家研究成果，研究機構(gòu)和專家可以了解決策者的決策需求，并獲得比較全面的基礎(chǔ)資料和研究數(shù)據(jù)支持;通過這個平臺，決策者與專家之間可直接針對某一方面問題進行互動式交流，決策者可利用建立的模型，進行模擬仿真、預(yù)測預(yù)警以及對一些政策進行實驗，研究機構(gòu)、專家之間也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺直接進行相互交流。

2.健全專家咨詢體制。加強行政決策專家咨詢制度化、法制化建設(shè)，健全專家咨詢體制。立法是保障決策咨詢政策得以貫徹和實施的重要法律手段。美國等國家政府已將咨詢作為決策過程的法定程序，即政府項目的論證、投資、運作和完成等各個階段都必須要有不同的咨詢報告，決策出臺前要有2份以上翔實的咨詢報告。這一點尤其值得借鑒。我國也應(yīng)盡快建立健全有關(guān)行政決策專家咨詢的專門性法律法規(guī)，把決策咨詢納入我國決策機制，使之制度化、法制化。首先，要完善專家咨詢法制體系，完善運作機制，加強專家咨詢法制化建設(shè)，使專家咨詢成為行政決策程序中必須的環(huán)節(jié)。其次，要把專家決策咨詢工作納入政府的工作日程，把專家咨詢作為決策的法定程序，規(guī)定凡重大決策、政策、項目等涉及全局性重大行政決策問題的制定和實施前必須進行專家論證，不經(jīng)咨詢論證不決策。最后，還應(yīng)確定專家決策咨詢的法律地位，明確決策者與咨詢者的義務(wù)和責(zé)任，使行政決策專家決策咨詢走上法制化、規(guī)范化的軌道。

3.完善政府決策咨詢制度。應(yīng)嚴格地把咨詢納入決策的正常程序，要求重大行政決策實行先咨詢后決策，確立行政咨詢的法律地位，明確決策者和咨詢者的義務(wù)、責(zé)任和權(quán)益，保護知識產(chǎn)權(quán)，真正實行行政論辯制度、政策聽證制度，為行政決策咨詢的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。在政府決策咨詢建制過程中，要特別注意:第一，完善專家咨詢制度，包括吸收專家學(xué)者參與決策研究制度、專家論證制度、領(lǐng)導(dǎo)重點調(diào)研課題的專家參與制度、決策效果跟蹤評價制度等;第二，建立和完善社情民意反映制度，進一步擴大社情民意征集范圍，拓寬民意征集渠道;第三，建立和完善社會公示制度和社會聽證會制度，對于與群眾利益密切相關(guān)的重大事項，關(guān)系群眾基本生活的商品和服務(wù)價格變動等，進行社會公示和舉行多層次的社會聽證會;第四，建立健全決策責(zé)任制。

4.保證溝通渠道的暢通。為保證暢通的溝通渠道，可以成立一個專門的機構(gòu)，承擔(dān)起聯(lián)結(jié)政府決策與專家學(xué)者研究咨詢的職責(zé)，主要職能是組織專家對政府重大決策和重大政策出臺提供咨詢、論證;對關(guān)系社會發(fā)展的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的重大決策和重大問題設(shè)立專項課題，組織專家進行相關(guān)研究;組織領(lǐng)導(dǎo)專家顧問團開展工作;協(xié)調(diào)開展與政府決策相關(guān)的研究;加強政府與專家之間信息溝通。在上述專門機構(gòu)發(fā)揮作用的過程中，政府還要組建橫向獨立的溝通機構(gòu)，如組建各級領(lǐng)導(dǎo)決策咨詢委員會(或首長專家顧問組)，建立各級領(lǐng)導(dǎo)與專家的直接溝通機制;發(fā)揮政府專家顧問團作用，完善各委辦局與專家學(xué)者的聯(lián)絡(luò)機制;發(fā)揮群眾性學(xué)術(shù)團體的作用，用好現(xiàn)有的專家聯(lián)絡(luò)機制;面向社會各界，探索公眾參與政府決策的機制。

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(作者為山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2007級碩士研究生 山西太原 030006)

(責(zé)編:李雪)