摘 要:隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，數(shù)億農(nóng)民要進城變?yōu)槭忻?，承擔這些農(nóng)民進城的主力應(yīng)該是全國的小城鎮(zhèn)。而目前小城鎮(zhèn)粗放用地問題如果不能得到改變，將延緩我國城市化的進程。文章有針對性提出集約用地的政策建議。

關(guān)鍵詞:小城鎮(zhèn) 集約用地 策略思考

中圖分類號:F290文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)04-290-01

“三農(nóng)”問題是我國經(jīng)濟發(fā)展的首要問題，加速城鎮(zhèn)化、變農(nóng)民為市民，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，無疑是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。在農(nóng)民走出農(nóng)村遷入城市的這個城市化進程中，小城鎮(zhèn)建設(shè)是必不可少的問題，只有大力加強小城鎮(zhèn)建設(shè)，才能真正加速我國城市化進程。

目前，在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，存在土地利用粗放，大量土地浪費閑置現(xiàn)狀。長此下去，不但我國城市化進程不能順利推進，各類土地矛盾將更加尖銳，小城鎮(zhèn)土地集約利用問題是迫在眉睫非解決不可的問題。

一、當前我國小城鎮(zhèn)土地集約利用存在的問題

1.小城鎮(zhèn)建設(shè)盲目擴張，占用耕地規(guī)模過大。多年來的小城鎮(zhèn)建設(shè)使一些地區(qū)盲目追求過高用地規(guī)模，大量圈占土地，脫離了土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，加劇了城鎮(zhèn)用地的擴張速度，大量耕地被占用。從長遠看，必然會對當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性及可持續(xù)性造成影響。

2.小城鎮(zhèn)人均用地面積大，土地利用集約程度低。據(jù)統(tǒng)計，東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均規(guī)模不到3萬人，中部地區(qū)不到2.5萬人，西部地區(qū)只有1.5萬人。全國絕大部分小城鎮(zhèn)用地粗放，用地集約化程度很低。而我國目前推薦的城市建設(shè)用地指標人均為100平方米。小城鎮(zhèn)人均用地平均為149平方米，比大中城市多45%～80%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)地均產(chǎn)出低下，東部發(fā)達地區(qū)每平方公里鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地產(chǎn)出僅為6億元，而一般中小城市每平方公里的工業(yè)用地產(chǎn)出在10億元以上，上海、深圳等大中城市每平方公里工業(yè)用地產(chǎn)出則可達30至50億元?？梢娢覈^大部分小城鎮(zhèn)土地利用效率是相當?shù)拖碌摹?/p>

3.小城鎮(zhèn)貪大求全，造成土地浪費。長期以來，小城鎮(zhèn)建設(shè)由于缺乏長遠規(guī)劃，脫離本地經(jīng)濟實力和發(fā)展條件，普遍貪大求全，浪費大量的土地資源。有的小城鎮(zhèn)只顧眼前利益，局限當時當?shù)貤l件，規(guī)劃缺乏超前性，土地配置失當，工業(yè)和住宅占地比例大，工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)混雜，缺乏整體規(guī)劃，不但造成土地利用效率低下，還給將來的城鎮(zhèn)合理布局帶來極大的調(diào)整成本。

4.小城鎮(zhèn)臟亂差，治理成本大。我國絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的發(fā)展是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，而許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)施陳舊、技術(shù)落后、布局分散，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，由于缺乏環(huán)境規(guī)劃，往往只注重經(jīng)濟效益，而忽略了社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，致使小城鎮(zhèn)綠地面積少，環(huán)境污染嚴重。由于工業(yè)布局分散，工業(yè)區(qū)盲目開發(fā)，導(dǎo)致污染分散，污染物控制難度大，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。在小城鎮(zhèn)周圍堆放大量生產(chǎn)、生活垃圾，污染了地下水及周圍環(huán)境，嚴重影響了居民的生產(chǎn)和生活。

二、小城鎮(zhèn)集約用地的策略思考

1.努力提高規(guī)劃管理水平，建立科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃體系應(yīng)由小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等一系列規(guī)劃組成，它是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的依據(jù)。各項規(guī)劃在編制過程中應(yīng)充分反映小城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律，同時，各項規(guī)劃之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)，構(gòu)成一個科學(xué)的規(guī)劃體系。目前，不少地方都已編制或正在修訂小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，但是缺少整體的小城鎮(zhèn)體系發(fā)展戰(zhàn)略，各小城鎮(zhèn)政府出于自身利益，都力圖使本城鎮(zhèn)成為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、政治、文化中心，盲目擴張規(guī)模，盲目發(fā)展，遍地開花，重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)之間在功能定位、空間布局、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面缺乏協(xié)調(diào)性和內(nèi)在有機聯(lián)系。

2.立足內(nèi)部挖潛，促進小城鎮(zhèn)土地集約利用。充分利用閑置、低效率的土地，盤活土地資產(chǎn)。積極消化空心村的閑置土地，提高土地利用率，不僅可以使過去沉淀的大量資金重新得到有效利用，也給地方經(jīng)濟的發(fā)展注入活力，還會大大減輕耕地的壓力，合理利用小城鎮(zhèn)土地空間。我國現(xiàn)有小城鎮(zhèn)大多數(shù)地面可利用空間十分充裕，地下空間尚未開發(fā)利用。政府可以制定一些優(yōu)惠政策，如地價和稅收優(yōu)惠，鼓勵開發(fā)商投資改造舊城區(qū)的環(huán)境，提高人居環(huán)境質(zhì)量;在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，積極地以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮(zhèn)建設(shè)，在科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系指導(dǎo)下，合理布局各功能分區(qū)。

3.嚴格審批制度，限額供地。人均用地水平是反映城鎮(zhèn)土地利用集約化程度的指標，當前小城鎮(zhèn)大多遠遠超出規(guī)劃部門的人均用地標準。實行內(nèi)部挖潛工作，改變土地粗放利用。政府壟斷土地一級市場，在政府的調(diào)控下，使得計劃機制和市場機制共同發(fā)揮作用，土地作為資產(chǎn)可以流動。充分利用市場機制，盤活土地資產(chǎn)，有效地使用存量土地資源，使現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地達到資源的最優(yōu)組合和集約利用。

4.改革土地使用制度，構(gòu)建小城鎮(zhèn)土地配置的新機制。要針對小城鎮(zhèn)國有土地和集體土地的交融、集體土地構(gòu)成比重大的特點，構(gòu)建包括國有土地和集體土地在內(nèi)的多元化小城鎮(zhèn)土地市場。集體土地參與小城鎮(zhèn)建設(shè)對加速小城鎮(zhèn)發(fā)展能發(fā)揮很大的促進作用，不僅可以使集體土地的產(chǎn)權(quán)體系趨于完整，而且可以改變單一的征用土地配置形式，避免農(nóng)村在土地征用過程中“低價征地，高價用地”的不合理現(xiàn)象，從而減少農(nóng)村城鎮(zhèn)化的成本支付，促進人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。

加強多元化小城鎮(zhèn)土地市場的保障制度建設(shè)。首先，要完善土地征用制度，營造集體土地與國有土地公平流轉(zhuǎn)的環(huán)境。嚴格土地征用程序，而且要逐漸實現(xiàn)由“征”為“購”過渡，促使土地征用行為與土地市場接軌，逐漸形成融集體土地和國有土地于一體的小城鎮(zhèn)土地市場。其次，要明確集體土地所有權(quán)主體。集體土地所有權(quán)主體模糊是制約集體土地進入土地市場的最大瓶頸之一，也是導(dǎo)致近年來在集體土地流轉(zhuǎn)理論研究難以深入的主要原因。

5.強化土地管理制度，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。首先，加大土地整理力度。小城鎮(zhèn)建設(shè)不可能不占用耕地，而占用的耕地要得到補充，就離不開土地管理整理復(fù)墾。必須充分認識到發(fā)展土地整理的重大意義，強化土地整理復(fù)墾的管理力度。在土地整理內(nèi)容上，既要包括農(nóng)村舊宅基地，廢棄工礦用地的整理復(fù)墾，增加耕地面積;也應(yīng)包括鎮(zhèn)區(qū)土地的整理，通過盤活鎮(zhèn)區(qū)閑置或低效利用土地，減輕小城鎮(zhèn)建設(shè)對耕地侵占的壓力。為提高土地整理復(fù)墾的積極性，必須把建設(shè)占用和土地整理掛鉤，在制定用地計劃時，應(yīng)同時制定相應(yīng)的土地整理計劃，把土地整理復(fù)墾作為土地使用者應(yīng)盡的義務(wù)。

(作者單位:溫州順達房地產(chǎn)開發(fā)有限公司 浙江溫州 325000)

(責編:李雪)