摘 要:城鄉(xiāng)一體化是個動態(tài)的發(fā)展過程，不同的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵往往也不同。深入剖析新形勢下上海城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，對于充分認識推進上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的艱巨性和復雜性，進一步增強緊迫感和使命感具有重要意義。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化 內(nèi)涵 上海

中圖分類號:F207文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)04-268-02

推進城鄉(xiāng)一體化是我國全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。上海加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅是貫徹黨的十七屆三中全會精神、踐行科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是實現(xiàn)“四個率先”、建設(shè)“四個中心”和社會主義國際化大都市的客觀要求。

一、城鄉(xiāng)一體化的定義及內(nèi)涵

城鄉(xiāng)一體化的范疇涉及社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、空間布局等各個方面，不同的學科對其理解有著不同程度的側(cè)重。

1.目前對城鄉(xiāng)一體化比較有代表性的闡述主要有四種。社會學和人類學界從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度出發(fā)，認為城鄉(xiāng)一體化是指相對發(fā)達的城市和相對落后的農(nóng)村，打破相互分割的壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，促使生產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體。經(jīng)濟學界從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和生產(chǎn)力合理布局角度出發(fā)，認為城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經(jīng)濟中農(nóng)業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益增強的客觀要求。規(guī)劃學界從空間的角度對城鄉(xiāng)結(jié)合部做出統(tǒng)一規(guī)劃，即對具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)交融地域上各物質(zhì)與精神要素進行系統(tǒng)安排。生態(tài)、環(huán)境學界從生態(tài)環(huán)境的角度，認為城鄉(xiāng)一體化是對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機結(jié)合，保證自然生態(tài)過程暢通有序，促進城鄉(xiāng)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.我們認為城鄉(xiāng)一體化是一種發(fā)展戰(zhàn)略，也是一種發(fā)展過程。城鄉(xiāng)一體化實質(zhì)是城鄉(xiāng)兩個異質(zhì)系統(tǒng)在經(jīng)濟、文化、生態(tài)、空間、社會等要素上優(yōu)化組合、交融協(xié)同，實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。具體地說，城鄉(xiāng)一體化包括以下四方面內(nèi)容:

經(jīng)濟的聯(lián)動。城鄉(xiāng)一體化首先是經(jīng)濟發(fā)展的一體化，是城市與農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展方面的相互滲透，相互服務(wù)。而城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化。通過強化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)系，促進城市工業(yè)尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加速城市服務(wù)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)擴散，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使三大產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間進行廣泛滲透融合，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供堅強的物質(zhì)基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)共同繁榮。

社會的趨同。加快縮小城鄉(xiāng)之間社會事業(yè)和公共服務(wù)水平的差距，是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大趨勢的基礎(chǔ)。為促進城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，必須按照有利于逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，優(yōu)化整合城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生、文化、體育、就業(yè)、社保等各種資源，引導城市社會事業(yè)向農(nóng)村延伸，加快構(gòu)筑覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會事業(yè)和公共服務(wù)的均衡發(fā)展。

空間的融合。針對目前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差異較大、各種功能布局不盡合理、設(shè)施共享性差等突出問題，把城市和農(nóng)村作為一個有機整體來進行統(tǒng)籌規(guī)劃，著眼于強化城鄉(xiāng)設(shè)施銜接、互補，著眼于提高土地的集約化利用水平，著眼于優(yōu)化城鄉(xiāng)互動的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，著眼于構(gòu)筑持續(xù)承載的生態(tài)環(huán)境體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的發(fā)展空間。

制度的一體。城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵在于體制機制的一體化，只有從體制改革、制度建設(shè)上著手，構(gòu)建城鄉(xiāng)平等又有所區(qū)別的政策和制度框架，才能從全局上、根本上突破城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。建立促進城鄉(xiāng)一體化的制度是一項復雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)按照黨的十七屆三中全會提出的到2020年城鄉(xiāng)一體化體制機制基本建立的目標，加大制度創(chuàng)新和建設(shè)力度，力爭在戶籍制度、土地制度、社會保障制度和財政體制、行政體制、投融資體制等方面加強城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，聯(lián)手構(gòu)建一體化的制度框架。

3.科學理解城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵，應(yīng)避免幾個認識上的誤區(qū)。一是城鄉(xiāng)一體化并不意味著把農(nóng)村改造為城市，而是要正視城鄉(xiāng)區(qū)別，縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。二是城鄉(xiāng)一體化并不僅僅意味著經(jīng)濟發(fā)展一體化，還包括社會發(fā)展一體化，特別是就業(yè)、文化、教育、醫(yī)療、社會保障等。三是城鄉(xiāng)一體化并不意味著簡單地將農(nóng)民收入與城市居民收入拉平，而是要在城鄉(xiāng)實現(xiàn)同樣貢獻獲得同樣收入。四是城鄉(xiāng)一體化不是要讓城市經(jīng)濟社會發(fā)展停下來，而是要繼續(xù)繁榮城市，讓城市具有更大的輻射功能，以帶動農(nóng)村快速發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，最終達到城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。

二、上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的階段性特征與要求

站在新的更高的歷史起點審視上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的階段性特征，當前已具備了有利的發(fā)展基礎(chǔ)，為上海加大城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌力度、廣度和深度提供了有力的支撐和廣闊的空間。主要表現(xiàn)在:

第一，經(jīng)濟快速發(fā)展，奠定了上海加速消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，政府才有足夠的財力和物力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。改革開放特別是上世紀90年代以來，上海抓住浦東開發(fā)開放帶來的重大機遇，實現(xiàn)了經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展，為加速消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)一體化奠定了扎實的物質(zhì)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟總量看，上海GDP已從1991年的756.45億元躍升到2008年的13698.15億元，按可比價格計算，年均增速達12.4%，明顯高于全國平均水平，以半年以上平均常住人口和年度平均匯率計算，人均GDP邁上1萬美元的臺階;從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，上海三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從1991年的3.8:61.6:34.6調(diào)整為2008年的0.8:45.5:53.7，服務(wù)業(yè)提速發(fā)展的趨勢比較明顯，已初步形成了以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);從財政收入看，2008年上海實現(xiàn)地方性財政收入2382.34億元，是1991年的13.6倍。

第二，城市化水平領(lǐng)先，郊區(qū)城市化和城市郊區(qū)化進程同步加速，在空間上為上海城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造了條件。上海作為中國經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)之一，其城市化水平在全國也遙遙領(lǐng)先。以非農(nóng)業(yè)人口占戶籍人口比重口徑計算，2008年上海城市化率為87.5%，遠高于全國44.9%的平均水平。在上海城市化進程中，郊區(qū)城市化和城市郊區(qū)化進程呈同步加速發(fā)展之勢。上海城市郊區(qū)化主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是人口的郊區(qū)化;二是工業(yè)的郊區(qū)化，中心城區(qū)大部分工業(yè)企業(yè)向郊區(qū)和外省市轉(zhuǎn)移;三是中心城區(qū)迅速擴容，連續(xù)建成區(qū)面積不斷擴大。上海郊區(qū)城市化則主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是構(gòu)建“1966”城鎮(zhèn)框架體系，在郊區(qū)重點建設(shè)9個新城和60個中心鎮(zhèn)，并推動小城鎮(zhèn)改革試點工作;二是在郊區(qū)推行“三個集中”發(fā)展戰(zhàn)略且成效顯著;三是工業(yè)成為郊區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支柱，六大產(chǎn)業(yè)基地和市級以上開發(fā)區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值占全市工業(yè)總產(chǎn)值的一半以上。

第三，以“三港三網(wǎng)”為骨架的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系基本確立，從交通上為上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了保障。城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)一體化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要驅(qū)動因素，它既有利于加強城市與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，又有利于拓展城市資源配置空間，增強城市集散功能。近年來，上海按照“樞紐型、功能性、網(wǎng)絡(luò)化”的要求，進一步完善海港、空港、信息港建設(shè)，進一步完善軌道交通網(wǎng)、內(nèi)河航道網(wǎng)、高速公路網(wǎng)建設(shè)，基本構(gòu)建了以“三港三網(wǎng)”為骨架的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。特別是郊區(qū)高速公路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)和信息網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，將在擴大上海對內(nèi)對外吸引和輻射空間的同時，推動上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟合作和跨區(qū)域發(fā)展。

第四，城鄉(xiāng)分割制度壁壘開始破冰，城鄉(xiāng)平等發(fā)展體制初步形成，確立了上海城鄉(xiāng)一體化新格局的制度基礎(chǔ)。首先，上海戶籍制度初步解凍，城鄉(xiāng)居民身份和社會地位漸趨平等。上海規(guī)定2001年以后出生的農(nóng)民子女，均可登記為城鎮(zhèn)常住戶口;同時，還將逐步剝離附著于戶籍上的“待遇”，推動戶籍管理向居住地服務(wù)管理轉(zhuǎn)變。其次，城鄉(xiāng)社會保障制度正在趨向整合。上海養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險等基本保險的社會化，人壽保險等補充保險的市場化，殘疾人、困難戶保障等社會救助的制度化進程正在加快，城鄉(xiāng)多層次社會保障體系逐步健全。

當然，我們也要清醒地看到，伴隨著快速工業(yè)化、城市化和國際化的發(fā)展，上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

第一，“單核強中心”的城市特征為上海城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展設(shè)置了一條并不平坦的道路，它要求上海城鄉(xiāng)一體化要立足于城市和鄉(xiāng)村之間經(jīng)濟社會相互開放、高度融合。上海是個特大型中心城市，“單核強中心”特征十分明顯，中心城區(qū)在城市功能、基礎(chǔ)設(shè)施、城市面貌、產(chǎn)業(yè)能級等方面大大優(yōu)于郊區(qū)，集聚了全市大約80%的服務(wù)業(yè)，個別地區(qū)(盧灣區(qū))服務(wù)業(yè)比重已經(jīng)達到93%，其強大的向心效應(yīng)使得中心城區(qū)的集聚輻射功能不斷增強，而郊區(qū)基本處于均質(zhì)化發(fā)展態(tài)勢，城市功能發(fā)育遲緩。為此，有必要引導中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)疏散，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向郊區(qū)延伸，促進中心城區(qū)城市功能向郊區(qū)新城的拓展，增強郊區(qū)的“反磁力”作用，從而實現(xiàn)上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新局面。

第二，上海是一個國際化大都市，對外開放程度高，它要求上海城鄉(xiāng)一體化要跳出狹隘的地域觀念，對所有工作和居住在上海的人口敞開胸懷。2008年上海外貿(mào)依存度高達163.3，實際利用外資100.84億美元，在滬常駐人口超過15萬，在滬經(jīng)營性外資金融機構(gòu)達到131家，并吸引了224家跨國公司地區(qū)總部、178家跨國公司投資性公司、274家跨國公司研發(fā)中心在上海安營扎寨。有鑒于此，上海的城鄉(xiāng)一體化必須立足于建設(shè)國際化大都市的目標，緊緊圍繞破解上海經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾，創(chuàng)新體制機制，實施分類指導，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)村和諧，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和人口的二元結(jié)構(gòu)，努力在城鄉(xiāng)一體化進程中走在全國前列。

第三，國家對上海寄予厚望，上海要在全國率先走出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子。早在本世紀初，中央就賦予上海建設(shè)“四個中心”的歷史重任，同時，國務(wù)院又通過了《關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)、建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》，這促使上海在未來中國經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟中扮演更為重要的角色。而這一目標的實現(xiàn)，必須靠城鄉(xiāng)兩方面相互促進、相互補充、相互依賴來共同完成，特別是在當前上海郊區(qū)總體發(fā)展水平較低的情況下，更要在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上對郊區(qū)的發(fā)展給予更多的支持。

三、基于上海發(fā)展實際的城鄉(xiāng)一體化認識

綜上所述，上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是城市文明不斷向郊區(qū)擴散和郊區(qū)被日益賦予城市功能的過程，是城市郊區(qū)化和郊區(qū)城市化兩個過程的合二為一。其實質(zhì)是縮小上海城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，共享完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，共享改革開放帶來的文明成果，賦予農(nóng)民平等的生存發(fā)展權(quán)利。簡言之，上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)涵是在上海城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、文明成果共享化、發(fā)展權(quán)利平等化。具體包括三層含義:

一是上海城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)公共資源均衡配置、公共服務(wù)均等化。在重視發(fā)展城市社會事業(yè)的同時，引導新增的優(yōu)質(zhì)公共資源向郊區(qū)傾斜，致力于提高郊區(qū)現(xiàn)有的公共服務(wù)范圍和水平，使教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域在上海城鄉(xiāng)之間獲得統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)城市和郊區(qū)居民同等水平地享受相應(yīng)的公共服務(wù)。

二是上海城鄉(xiāng)居民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果。推進上海城鄉(xiāng)一體化，就是要注重人的全面受惠，通過打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟實力同步增強，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)，城鄉(xiāng)社會事業(yè)同步發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入同步增長，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平同步提高，讓市民和農(nóng)民共享工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化帶來的成果。

三是在法律、制度政策上保障居民和農(nóng)民享有經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的平等權(quán)益。努力營造公平正義的環(huán)境，從收入分配、勞動就業(yè)、社會保障、公民權(quán)利保障、公共服務(wù)等方面采取措施，著力解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，確保農(nóng)村居民與城市居民享有公平的國民待遇和平等的發(fā)展機會。

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(作者單位:上海市發(fā)展改革研究院城市區(qū)域經(jīng)濟研究所 上海 200032)

(責編:賈偉)