摘 要:城市化進程的迅速推進，對具有特殊經(jīng)濟地理位置的城鄉(xiāng)結合部產(chǎn)生了深刻的影響。為促進城市化進程中城鄉(xiāng)結合部的健康發(fā)展，文章對我國城鄉(xiāng)結合部管理存在的問題進行了分析，并提出了解決問題的相應對策，以求實現(xiàn)城鄉(xiāng)結合部管理效能的整體提升。

關鍵詞:城市化 城鄉(xiāng)結合部 管理問題 解決對策

中圖分類號:F290文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)04-021-02

一、加強城市化進程中城鄉(xiāng)結合部科學管理的意義

1.有助于落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會。各級黨委和政府對城市化進程中城鄉(xiāng)結合部實施科學有效的管理，用科學的思想觀念和科學的方法指導城鄉(xiāng)結合部的發(fā)展，有利于切實貫徹落實科學發(fā)展觀，有助于城鄉(xiāng)結合部在城市化進程中有序協(xié)調的發(fā)展，有利于構建和諧的社會。

2.有利于推動社會主義新農(nóng)村建設，促進經(jīng)濟的又好又快發(fā)展?！叭r(nóng)”問題是關系到改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大問題。沒有農(nóng)村的穩(wěn)定就沒有全國的穩(wěn)定，沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康，沒有農(nóng)民的現(xiàn)代化就沒有整個國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)結合部一方面承載了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的基本特征，又同時具備了城鎮(zhèn)生活的多種特點，加強城鄉(xiāng)結合部的科學有效管理，不僅能夠為社會主義新農(nóng)村建設和國民經(jīng)濟作出貢獻，同時能夠為新農(nóng)村建設積累寶貴經(jīng)驗。

3.有利于構建服務型政府，提高管理效率和水平。政府在城鄉(xiāng)結合部管理中發(fā)揮著重要的作用，通過實施科學有效的管理，推動政府由管制型向服務型轉變，加快黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的城鄉(xiāng)結合部管理新格局的構建，進一步提高城鄉(xiāng)結合部管理的整體效能。

二、我國城市化進程中城鄉(xiāng)結合部管理存在的問題

1.城市化進程中城鄉(xiāng)結合部的社會管理仍然滯后。(1)流動人口多，治安管理混亂。流動性導致人口的不穩(wěn)定。城鄉(xiāng)結合部外來務工經(jīng)商人員很難完全融入當?shù)厣鐣坏貌灰粤鲃尤丝?、暫住人口的身份出現(xiàn)，增加了管理難度。外來人口中有些人素質不高，又無固定職業(yè)，由于缺乏管理，各種違法現(xiàn)象不斷滋生、蔓延，使城鄉(xiāng)結合部成為犯罪人員的聚集地，社會治安的死角，刑事案件發(fā)生率大大高于城區(qū)。同時，由于暫住人口較多，給計劃生育、子女普及教育帶來許多新的問題。(2)道路擁擠，交通管理滯后。在城鄉(xiāng)結合部內(nèi)，很多道路沒有與城市道路相連，無法構成完整的道路系統(tǒng)。再加上人員流動性大，城鄉(xiāng)結合部經(jīng)常出現(xiàn)道路堵塞、交通擁擠的現(xiàn)象。而城市交警無力去承擔城鄉(xiāng)結合部的交通管制，在城鄉(xiāng)結合部內(nèi)又沒有設立相應的管理部門，長時間的道路堵塞、交通管理混亂很大程度上阻礙了城市對外經(jīng)濟聯(lián)系和城市化的發(fā)展。

2.城市化進程中城鄉(xiāng)結合部的經(jīng)濟管理相對薄弱。(1)征地程序混亂，農(nóng)民利益受損。城市化進程中農(nóng)民土地被城市政府大量占用，失地農(nóng)民得到的補償費難以保障他們在失地后獲取與從前經(jīng)營土地相當?shù)氖杖?。城市政府以低價征用農(nóng)民土地后，以高價轉讓給開發(fā)商，謀取巨大利益。從某種意義上說，農(nóng)民的利益遭到了損害。(2)經(jīng)濟管理失調，產(chǎn)業(yè)結構失衡。大部分城鄉(xiāng)結合部在由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉變過程中，由于缺乏正確的引導和組織，出現(xiàn)了惡性競爭、產(chǎn)業(yè)結構失衡的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)結合部的第三產(chǎn)業(yè)，大多以房屋出租、小型餐飲和零售商業(yè)為主，少數(shù)的實業(yè)公司也只是發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，技術含量低，缺乏市場競爭力。 (3)居民收入來源單一，就業(yè)困難。村民們形成的傳統(tǒng)思想觀念，在城市化過程中并未徹底改變，濃厚的鄉(xiāng)土小農(nóng)意識，小富即安的思想，較低的文化水平和技術能力使得他們很難適應快節(jié)奏的城市生活，在再就業(yè)過程中很難找到滿意的工作。

3.城市化進程中城鄉(xiāng)結合部的規(guī)劃管理不夠完善。(1)城鄉(xiāng)結合部布局混亂，與城市總體規(guī)劃不符。大多數(shù)城鄉(xiāng)結合部在道路方面沒有與城市道路進行整體規(guī)劃，無法滿足人流、物流、停車及消防的基本要求，排水、排污設施不成系統(tǒng)。受城鄉(xiāng)二元管理體制的影響，城市政府對城鄉(xiāng)結合部的規(guī)劃工作重視不夠。有些地區(qū)雖然有比較完善的詳細性規(guī)劃，卻沒有得到嚴格執(zhí)行。(2)城鄉(xiāng)結合部內(nèi)違章建筑居多。房屋租金的沖擊、再加上政府的拆遷補償，使得城鄉(xiāng)結合部的房屋越蓋越高，越來越密，但房屋質量越蓋越差。(3)公共基礎設施少而且差。城鄉(xiāng)結合部普遍缺乏城市基礎設施，供水、供電、供氣、供暖等管網(wǎng)線路設施不全，且布局混亂，質量差。幼兒園、小學、垃圾站、社區(qū)活動服務中心等嚴重缺乏。許多村落用地功能紊亂，缺少樹木和綠地，生活、建筑垃圾隨處可見，街道越占越窄，生態(tài)環(huán)境很差。

4.城市化進程中城鄉(xiāng)結合部管理體制還比較落后。(1)城鄉(xiāng)結合部基層政權管理問題。村委會、黨委會政權建設不力，在村委會和黨支部進行選舉時存在許多問題，如選人標準過于籠統(tǒng)，有些村民不能正確行使權利等，影響基層政權建設。城鄉(xiāng)結合部基層政權組成人員普遍文化素質低，領導素質低，帶領群眾致富的能力低。一些基層干部的群眾觀念相當?shù)?，群眾基礎較差。(2)城鄉(xiāng)行政管理體制交錯。由于行政管理體制的制約，使城鄉(xiāng)結合部存在自然屬性與社會屬性不統(tǒng)一的問題。盡管在自然屬性上城鄉(xiāng)結合部產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化，居民職業(yè)構成也非農(nóng)化，但在社會屬性上依然將其農(nóng)村部分定位為農(nóng)村社區(qū)。行政體制改革滯后和屬性的不統(tǒng)一，導致城鄉(xiāng)結合部行政管理權力交錯，管理混亂。一方面它必須接受以管理城市為主的“區(qū)”的領導，但又沒有實施城市社區(qū)管理體制;另一方面它雖然是農(nóng)村社區(qū)的組成部分，但大部分的勞動力轉向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，許多農(nóng)村政策失去了貫徹對象，城市的各種優(yōu)惠政策也難以進入城鄉(xiāng)結合部地區(qū)。近年來城市政府已經(jīng)介入城鄉(xiāng)結合部的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和街道管理的地域交錯、職責不清，在實際工作上常常相互推托責任，很多工作難以順利開展。

三、完善城市化進程中城鄉(xiāng)結合部管理的對策建議

1.在科學發(fā)展觀的指導下實現(xiàn)管理觀念的轉變。在新型的管理觀念中，管理就是服務，只有提供優(yōu)質的服務才能更好的實現(xiàn)城市管理。就城鄉(xiāng)結合部管理而言，要引進“以人為本”的管理觀念，重視對人的“改造”。管理者要急群眾之所急，利群眾之所需，做好宣傳、說服和維穩(wěn)等工作，提高城鄉(xiāng)結合部群眾對進一步發(fā)展的重要性、必要性的認識;政府發(fā)展方案要承諾保護農(nóng)民的切身利益，加強精神文明建設，提高城鄉(xiāng)結合部群眾的文化技能水平，以適應城市化發(fā)展的需要。

2.完善管理方式，注重實際問題的解決。為了城鄉(xiāng)結合部城市化更好的發(fā)展，需要轉變傳統(tǒng)的政府管理方式，整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。政府各部門要各司其職，加強協(xié)調配合。健全社會公示、社會聽證等制度，讓城鄉(xiāng)結合部人民群眾更廣泛地參與公共事務管理。在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，確保農(nóng)民自主決策、自主建設、自主管理、自主發(fā)展;大膽改革創(chuàng)新，根據(jù)各村實際實行“一村一策”，創(chuàng)造性地解決遇到的問題;堅持依法依規(guī)辦事，嚴格保護耕地，嚴格拆除違法建設。還要大力推進政務公開，加強電子政務建設。增強政府工作透明度，提高政府公信力，使政府管理方式向民主、透明、便民、效能和法制等方面轉變。

3.創(chuàng)新管理手段，更好的實施公共服務。(1)加強城市總體規(guī)劃，充分發(fā)揮政府宏觀調控作用。重視城市整體規(guī)劃的修編工作，充實城市整體規(guī)劃的內(nèi)涵。做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特色工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合理布局。做好農(nóng)村點規(guī)劃工作，改變城鄉(xiāng)結合部環(huán)境“散、亂、差”的局面。(2)建立城鄉(xiāng)結合部居民勞動再就業(yè)體系。大力實施更加積極的促進就業(yè)政策，千方百計增加就業(yè)機會，拓寬就業(yè)渠道，打造就業(yè)平臺，完善就業(yè)服務，加快推動促進就業(yè)的政府責任體系、政策扶持體系、管理服務體系及技能培訓網(wǎng)絡等向城鄉(xiāng)結合部延伸，推進城鄉(xiāng)結合部勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉移，積極促進被征地農(nóng)民和下崗職工就業(yè)。進一步制定和完善更具導向性、操作性的鼓勵扶持創(chuàng)業(yè)的政策措施，加強創(chuàng)業(yè)培訓，降低創(chuàng)業(yè)門檻，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力，引導和促進更多的人通過開展形式多樣的自主創(chuàng)業(yè)增加經(jīng)營性收入，帶動和增加社會就業(yè)。(3)注重產(chǎn)業(yè)結構的提升。使城鄉(xiāng)要素在城鄉(xiāng)結合部區(qū)域內(nèi)合理流動和有效配置，真正發(fā)揮工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的作用;把高效優(yōu)質農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品引入城鄉(xiāng)結合部，引導和幫助農(nóng)民科學種田、精細養(yǎng)殖;把科技人才、科研機構和科技成果積極引入城鄉(xiāng)結合部，開展產(chǎn)品研發(fā)、技術攻關和推廣應用，協(xié)助培養(yǎng)新型農(nóng)民，增強農(nóng)民的科技和創(chuàng)新意識，提高新農(nóng)村建設主體的綜合能力，促進城鄉(xiāng)結合部第一、二、三產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

4.深化管理體制改革，以求城鄉(xiāng)結合部協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。(1)深化戶籍制度改革，加強流動人口管理。取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，而以居住地為主要標準，并按常住人口、暫住戶口、寄住人口進行戶口登記管理，建立城鄉(xiāng)居民自由遷徙和政策調控相結合的戶口遷徙制度，逐步放開城鎮(zhèn)戶口限制，積極推進農(nóng)村人口的城市化。按照公平對待、服務至上、合理引導、完善管理的原則，把流動人口服務管理納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，特別要結合積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化建設，加快推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學等問題，探索“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的流動人口服務管理新模式，提升流動人口服務管理水平。(2)構建全民社會保障制度。加快構建城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，進一步擴大城鄉(xiāng)住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類保障的覆蓋范圍，穩(wěn)步提高保障能力和保障水平，不斷增加居民保障性收入，讓農(nóng)民更多分享土地增值收益，進一步增加農(nóng)民資產(chǎn)性、保障性收入，促進城鄉(xiāng)居民收入差距不斷縮小。要更加重視解決重病、殘疾、孤寡、喪失勞動力等特殊困難群眾的生活困難，不斷加大對他們的救助幫扶力度，讓他們更多地享受到社會主義大家庭的熱情和溫暖。(3)實施具有特色的城市社區(qū)管理體制。在城鄉(xiāng)結合部進行管理體制改革，其核心和基本內(nèi)容就是在城鄉(xiāng)結合部打破城鄉(xiāng)分割架構，從根本上解決城鄉(xiāng)結合部二元結構體制，取消農(nóng)村社區(qū)管理體制，農(nóng)民改為居民，村委會改為居委會，集體經(jīng)濟改為股份公司，土地村集體所有改為土地國家所有，實施單一的城市社區(qū)管理體制，使其成為真正意義上的城市城區(qū)。(4)完善城鄉(xiāng)結合部土地開發(fā)管理機制。政府首先應對地方政府的征地權進行必要和適當?shù)目刂?，使政府征地權的行使建立在為公共目的的基礎之上，而對非公共目的使用集體土地則應通過市場機制來實現(xiàn);其次，無論公共目的用地還是非公共目的用地，均以農(nóng)地非農(nóng)化市場價格定價;第三，要建立公開競爭的土地有形市場，完善市場價格形成機制，通過市場機制決定土地價格，以糾正價格扭曲和降低市場運行的效率損失。

[項目資助:全國教育科學“十一五“規(guī)劃課題(FIB060370);河南省高等教育省級教學改革研究項目(227);河南師范大學創(chuàng)新性實驗計劃項目(2008062)]

參考文獻:

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2.付加鋒，宋玉祥.城鄉(xiāng)結合部的問題與對策[J].國土與自然資源研究，2002(2)

3.李世峰.大城市邊緣區(qū)的演變機理與發(fā)展策略研究[D].北京:中國農(nóng)業(yè)大學博士學位論文，2005.

(作者單位:河南師范大學政治與管理科學學院 河南新鄉(xiāng) 453007)

(責編:廉靖)