摘要:通過調(diào)查國內(nèi)外文件處置法規(guī)政策及文獻的情況，分析了國內(nèi)外文件處置及研究的現(xiàn)狀以及存在的問題;通過對美國、澳大利亞和加拿大等國家文件處置規(guī)范的典型案例研究，以及中外比較分析，采用PDCA方法論提出了基于ISO15489的包含處置規(guī)劃、處置行動以及處置審核與改進的文件處置建議。

關(guān)鍵詞:文件處置 文件處置規(guī)劃 文件處置行動 文件處置審核 ISO15489

ISO15489是世界上第一個關(guān)于文件管理的國際性標(biāo)準(zhǔn)，研究基于ISO15489的文件處置對于指導(dǎo)我國文件處置規(guī)劃、文件處置行動以及文件處置審核與改進具有重要的理論意義與現(xiàn)實價值。

一、國內(nèi)外文件處置及研究現(xiàn)狀

(一)國外文件處置及研究現(xiàn)狀

國際上對于文件處置的實踐由來已久，出臺了若干關(guān)于文件處置的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，積累了豐富的經(jīng)驗。在美國、澳大利亞、加拿大等國家，關(guān)于文件處置制定有專門的法規(guī)，且都引用了ISO15489文件管理國際通用標(biāo)準(zhǔn)，與其處置思想一致。例如1997年美國國家檔案和文件行政署制定了《聯(lián)邦政府文件處置規(guī)劃》，用于指導(dǎo)聯(lián)邦政府機構(gòu)合法合規(guī)地處置文件;2000年澳大利亞國家檔案館制定了《行政職能處置規(guī)劃》，用于授權(quán)處理聯(lián)邦機構(gòu)在行使職能中產(chǎn)生的文件;2005年加拿大圖書檔案館制定了《聯(lián)合機構(gòu)處置規(guī)劃》，用于授權(quán)政府機構(gòu)及聯(lián)合機構(gòu)處理聯(lián)合機構(gòu)在行使職能中產(chǎn)生的文件。

通過Web ofScience和ProQuest兩個外文數(shù)據(jù)庫對“Records disposal”、“Records disposition”等進行題名檢索(檢索時間是2009年5月2日)，可以看出，對文件處置行動中的保管、銷毀、移交以及歸檔研究的文章數(shù)量相對較多，但對文件處置的研究較少。國外對文件處置的研究還停留在處置行動的某個環(huán)節(jié)，而對處置進行系統(tǒng)性研究還有待加強。

(二)國內(nèi)文件處置及研究現(xiàn)狀

截至2009年4月，國內(nèi)沒有專門針對文件或檔案處置的法規(guī)和規(guī)范。在我國，處置用于文件管理還是一個新概念，但從相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及國內(nèi)文件檔案管理的實踐來看，實際工作中客觀存在有相應(yīng)的處置行動。一般情況下，文件檔案的處置被等同于文件檔案的鑒定銷毀，處置思想還停留在末端控制階段，在處置依據(jù)和處置行動等各方面均有待進一步完善。樹立基于ISO15489的文件全程處置意識，建立系統(tǒng)全面的文件處置方案十分必要。

本文通過中國期刊網(wǎng)，以文件/檔案處置、保管、銷毀、歸檔和移交等為檢索詞進行題名檢索，通過對檢索結(jié)果的分析，可以得出，國內(nèi)學(xué)者對文件或檔案處置以及相關(guān)處置行為已有較多的研究，但主要集中在保管、歸檔和移交等處置行為，而對文件處置的整體規(guī)劃或全面性研究較少。

對檢索到的關(guān)于文件處置的13篇文章進一步分析，發(fā)現(xiàn)其中4篇是對美國國會1943制訂的《文件處置法》的編譯，有1篇是介紹記錄文件處置過程的文件處置單應(yīng)隨同文件一起立卷歸檔;①其余8篇都是關(guān)于1931年瞿秋白起草的《文件處置辦法》的解讀。但該辦法遵循的是末端控制的文件處置觀，并且內(nèi)容簡單，處置對象局限于黨政機關(guān)檔案，已不能適用于目前的文件處置工作。

對檢索到的關(guān)于檔案處置的86篇文章進行分析，其中《待銷毀檔案的處置與出路》一文是對吳緒成等在《中國檔案》2007年第6期撰寫的《館藏檔案存“毀”鑒定后的處置與出路》的介紹，指出那些經(jīng)鑒定擬剔除的檔案，在失去所謂的檔案保存價值以后，往往還可能有文物價值、教學(xué)價值、展覽價值、收藏價值等，由此提出了退回原檔案形成單位、開展館際交流、用于教學(xué)、用于展覽和進入文物市場流通等5條出路;還有《“微機檔案”處置初探》一文是對上世紀(jì)90年代中后期電子文件逐步普及后，電子文件管理現(xiàn)狀和管理出路的探討;除了上述兩篇文章之外，其他84篇文章都是對1998年3月5日由國家檔案局、國家經(jīng)濟體制改革委員會、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、國家國有資產(chǎn)管理局聯(lián)合發(fā)布的《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》的相關(guān)介紹?！秶衅髽I(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》用以規(guī)范國有企業(yè)在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中的檔案處置行為，防止國有資產(chǎn)和檔案的流失。該辦法中提到的處置等同于管理，不是本文研究的文件處置。

二、我國文件處置存在的主要問題

調(diào)查研究揭示，我國沒有統(tǒng)一的文件處置政策法規(guī)，相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中對文件處置的規(guī)定不夠全面和具體。目前國內(nèi)對文件處置的系統(tǒng)性研究較少，與ISO15489中國際通用的文件處置概念相比存在一定差異，文件處置中存在以下主要問題:

(一)處置行動不全面

在國內(nèi)出臺的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中，對文件檔案處置指的是對保管期限滿的文件檔案的鑒定和銷毀，沒有考慮其他的處置行為。

依據(jù)ISO15489的處置定義，處置行動包括繼續(xù)保管、銷毀或移交等。因此有必要引入ISO15489國際文件管理標(biāo)準(zhǔn)，建立全面系統(tǒng)的文件處置觀。

(二)處置法律權(quán)限不明確

我國已有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范沒有明確規(guī)定處置法律權(quán)限，即沒有明確規(guī)定哪些機構(gòu)有權(quán)力處置哪些文件。根據(jù)ISO15489的要求，處置狀態(tài)確定和實施處置行動應(yīng)該在授權(quán)的情況下進行。要求在做出處置決定或者采取處置行動之前必須遵循以下原則:

1.文件的保管、轉(zhuǎn)移或者銷毀工作必須經(jīng)過授權(quán);2.文件的保管、轉(zhuǎn)移或者銷毀工作必須遵循經(jīng)過批準(zhǔn)的規(guī)定、程序進行;3.文件的保管、轉(zhuǎn)移或者銷毀工作必須明確各執(zhí)行主體的責(zé)任。

(三)文件鑒定滯后

我國對文件的鑒定是對館(室)藏中保管期限滿的檔案根據(jù)其來源、反映的職能、價值和檔案工作的效益等進行鑒別和評定后，確定仍有繼續(xù)保存價值的部分，剔出不需要繼續(xù)保存部分的工作，鑒定處于滯后狀態(tài)。

根據(jù)ISO15489對文件處置依據(jù)的描述:“使決定過程標(biāo)準(zhǔn)化的工具包括鑒定文件應(yīng)該銷毀或捕獲進入文件系統(tǒng)的指南和經(jīng)過批準(zhǔn)的正式的計劃表。在電子環(huán)境下，應(yīng)該在系統(tǒng)設(shè)計之初就對文件的捕獲和保管做出決定?！?/p>

由此而來，文件處置狀態(tài)的確定是在系統(tǒng)設(shè)計之初，而文件處置狀態(tài)的確定需要通過對文件自身的價值以及文件對業(yè)務(wù)的價值進行鑒定，因此應(yīng)該在文件形成之初或之前對文件進行鑒定。

(四)保管期限劃分不具體

根據(jù)2006年12月18日國家檔案局公布的《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》，文件的保管期限分為永久和定期，定期一般分為30年、10年。

依據(jù)ISO15489的思想，保管期限應(yīng)該細化到年，甚至更具體的時間，如在項目驗收完畢3年后進行處置等。

我國保管期限劃分時間跨度過大，缺乏具體明確的要求，模糊的規(guī)定給檔案工作者在劃定文件保管期限時帶來很大的主觀性和隨意性。

三、基于ISO15489的文件處置建議

本文采用規(guī)劃、實施、檢查、評估和改進工作過程方法(簡稱PDCA方法論)，提出基于ISO15489的包含處置規(guī)劃、處置行動以及處置審核與改進的文件處置建議。

(一)文件處置規(guī)劃方案建議

文件處置是按照相關(guān)文件處置規(guī)范或其他工具，對文件實施保管、銷毀或移交的一系列過程。文件處置規(guī)劃是文件處置的起點，即制定使處置規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的工具，包括文件鑒定指南和經(jīng)批準(zhǔn)的正式的文件保管期限表。

1.鑒定理論與鑒定方法選用建議

國外在文件處置中采用的鑒定方法主要有以美國為代表的內(nèi)容鑒定法和以加拿大、澳大利亞、荷蘭等國家為代表的職能鑒定法。隨著文件數(shù)量的不斷增加，特別是電子文件的飛速增長，內(nèi)容鑒定法由于操作繁瑣以及鑒定速度有限，越來越顯得力不從心。在這種背景下，職能鑒定法，特別是發(fā)展了的宏觀職能鑒定法的優(yōu)勢就越發(fā)明顯，以職能鑒定為中心的職能鑒定法逐漸成為文件處置的國際化發(fā)展方向。

職能鑒定法得到廣泛認(rèn)可和應(yīng)用，除了該鑒定法更適合對文件進行批量式鑒定外，同時，職能鑒定法與越來越多地被使用的自上而下的職能分類法一致，使機構(gòu)在對文件進行鑒定時，更符合文件管理的現(xiàn)狀，更具有可操性。職能鑒定法還提出要在文件真正產(chǎn)生之前就對其進行鑒定，職能鑒定法的“前控性”與文件連續(xù)體理論要求對文件進行全程控制是一致的。因此，在文件處置中，采用職能鑒定法不僅有助于對文件進行全程控制，還有助于突出文件與職能機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動的密切聯(lián)系。

2.文件保管期限表的制定建議

借鑒美國、加拿大和澳大利亞等國家的先進經(jīng)驗以及ISO15489的要求，提出如下文件保管期限表制定建議:

(1)制定一份通用的文件保管期限表:國外通用文件保管期限表的內(nèi)容十分全面，如美國的《通用文件期限表》包含了26類文件的保管期限。國內(nèi)可借鑒這種模式，制定基本涵蓋單位所有文件的通用文件保管期限表。

(2)制定以職能分類為基礎(chǔ)的文件保管期限表:國外保管期限表普遍采用自上而下的職能分類方法。制定以職能分類為基礎(chǔ)的文件保管期限表，可以與宏觀職能鑒定法配套使用，同時符合按職能、活動和事務(wù)過程形成文件和利用文件的規(guī)律。

(3)制定更細化的保管期限:國外保管期限日臻細化，如澳大利亞《行政職能處置規(guī)劃》中的:“審計后保管2年”等。進一步細化保管期限有助于及時銷毀沒有保存價值的文件，將有限的資源投入到有保存價值的文件上。

(4)制定包含預(yù)定處置狀態(tài)的文件保管期限:ISO15489要求在確定文件保存多長時間的同時要預(yù)定文件將采取的處置行動，如“最后一項事務(wù)完成后的×年向檔案館移交”等。在文件管理系統(tǒng)捕獲文件劃分保管期限時，就已經(jīng)確定文件的處置狀態(tài)，為文件保管期限滿后進行重新鑒定提供了參考和依據(jù)，有利于文件處置的自動化控制與系統(tǒng)實現(xiàn)。

(二)文件處置行動方案建議

處置行動包括繼續(xù)保管，銷毀或移交。當(dāng)文件保管期限屆滿時，要對文件重新進行鑒定，并根據(jù)鑒定結(jié)果，采取繼續(xù)保管、銷毀或移交等處置行動。

1.繼續(xù)保管的保護戰(zhàn)略建議

經(jīng)鑒定需繼續(xù)保留的文件除了根據(jù)鑒定結(jié)果和文件保管期限表重新分配相應(yīng)的保存時間以及預(yù)處置狀態(tài)外，還需要將其保管在有利于長期保存的環(huán)境中。文件的保管是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的問題，要適當(dāng)?shù)剡x擇文件的保護戰(zhàn)略，尤其是電子文件的保護戰(zhàn)略，要以保護文件真實、完整、可靠和可用的能力及其成本效益為依據(jù)。采取文件的保護戰(zhàn)略不能影響原受益者的利益和原負責(zé)人的責(zé)任，即原保管機構(gòu)仍對這些文件擁有銷毀和其他處置行動的權(quán)力和責(zé)任。

繼續(xù)保管的保護戰(zhàn)略包括復(fù)制、轉(zhuǎn)換和遷移:

復(fù)制就是在同種類型的載體(紙質(zhì)/電子/縮微等)上復(fù)制完全相同的副本。

轉(zhuǎn)換涉及文件格式的變化，但是應(yīng)該確保文件原有信息(內(nèi)容)沒有發(fā)生變化，以及相應(yīng)的元數(shù)據(jù)沒有發(fā)生變化。

遷移指定期將文件從一個系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到另一個系統(tǒng)，從一個保管場所轉(zhuǎn)移到另一個保管場所，遷移的目的是保證文件的完整性和可用性。

2.銷毀的法律授權(quán)建議

經(jīng)鑒定已無保留價值的文件，要在授權(quán)的情況下果斷及時地銷毀。文件管理系統(tǒng)中的銷毀是指在日常業(yè)務(wù)活動中從操作系統(tǒng)系統(tǒng)地和常規(guī)地刪除文件的工作。只有在下列條件下，才能對文件采取銷毀行動:不再需要的文件或需要文件作為證據(jù)的工作已完成、法律訴訟或調(diào)查都已結(jié)束。

銷毀過程是不可逆轉(zhuǎn)的，所以在銷毀文件實體時，要遵循以下規(guī)則:

(1)銷毀工作必須經(jīng)過授權(quán);(2)訴訟或調(diào)查懸而未決或正在進行的相關(guān)文件不能被銷毀;(3)銷毀文件時仍須保證文件所含信息的機密性;(4)批準(zhǔn)銷毀的所有文件副本都要銷毀，包括安全副本、保管副本和備份副本。

按國際慣例，文件的銷毀需要有法律依據(jù)，我國應(yīng)該在檔案法的修訂中明確文件銷毀的問責(zé)機構(gòu)及其權(quán)力與責(zé)任，使文件銷毀有法可依，在合法的程序下進行。

3.移交的時間和范圍建議

經(jīng)鑒定具有永久保存價值的文件，要在同級檔案行政管理部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，向本級檔案館移交。永久檔案的移交要明確移交的時間和移交范圍。國家檔案局1983年4月26日發(fā)布并實施的《檔案館工作通則》對檔案館接收檔案的期限作了相關(guān)規(guī)定:省級以上檔案館接收立檔單位保管20年左右的檔案;省轄市(州、盟)和縣級檔案館接收立檔單位保管10年左右的檔案。為了更好地做好永久檔案的移交工作，國家檔案局應(yīng)制定規(guī)范，要求各機關(guān)及所屬單位要定期向本級檔案館匯報本單位應(yīng)向檔案館移交的永久檔案的目錄，以便各級檔案館從整體上控制這些具有永久保存價值的文件的移交工作。

各級檔案館是接收和保管永久檔案的機構(gòu)，但《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》只是從宏觀層面規(guī)定了各級檔案館應(yīng)該接收的范圍，各級檔案館在接收時，還需要對擬接收的檔案進行認(rèn)真的鑒定，操作起來比較繁瑣并且任務(wù)也很艱巨。國外，對永久檔案的控制由來已久，如英國1962年就出臺了《公共文件永久性保存的選擇標(biāo)準(zhǔn)》，美國1976年也通過了《永久文件鑒定指南》，并且對這些標(biāo)準(zhǔn)或指南不斷更新。具有永久保存價值的文件是國家的重要資產(chǎn)，國家檔案局應(yīng)制定永久檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)或永久檔案移交目錄，以此控制與國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定相關(guān)的永久檔案。

(三)文件處置審核方案建議

要定期對文件處置進行審核，將文件處置納入風(fēng)險管理體系，對文件處置規(guī)劃、保管、銷毀以及移交等環(huán)節(jié)中可能產(chǎn)生的風(fēng)險進行規(guī)劃、分析、應(yīng)對以及監(jiān)控。

1.文件處置規(guī)劃的合規(guī)性:要制定符合法律要求以及現(xiàn)實需要的鑒定標(biāo)準(zhǔn)和文件保管期限表。在制定處置規(guī)范或工具時，要培養(yǎng)文件資產(chǎn)管理觀念，采用風(fēng)險管理方法，捕獲具有保存價值的文件并提供合適的保存時間以及相應(yīng)的處置狀態(tài)。

2.文件保管的長期保存性:ISO15489指出文件的長久保存要求保護文件的真實性、完整性、可靠性和可用性以及保障文件的成本效益。要提前分析文件保管可能存在的風(fēng)險，并做好相應(yīng)的應(yīng)對和監(jiān)控措施，保障文件的安全。

3.文件銷毀的法律授權(quán)性:要制定文件銷毀規(guī)范，明確相關(guān)文件管理機構(gòu)、文件管理者以及文件生產(chǎn)者在文件處置中的職責(zé)和權(quán)限。ISO15489指出文件的銷毀行動需要在法律授權(quán)的情況下才可以實施。

4.文件移交的及時可控性:要制定文件移交規(guī)定，規(guī)范文件的移交范圍、時間、要求以及手續(xù)，明確各級檔案館和本級單位及所屬單位的職責(zé)。ISO15489指出文件的移交涉及保管權(quán)或所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，要控制文件移交工作的合法性。

(四)文件處置改進方案建議

為了保證文件處置是一個不斷發(fā)展完善，不斷適應(yīng)外界變化要求的循環(huán)過程，本文提出了文件處置持續(xù)改進建議，包括參與人員的培訓(xùn)、員工職責(zé)的界定和處置結(jié)果的評價等。

1.培訓(xùn)參與文件處置的人員:文件處置是一個系統(tǒng)和復(fù)雜的過程，包含了鑒定方法的選用、文件保管期限表的設(shè)計以及處置行動的實施等，每一個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的員工參與，為了確保文件處置的合規(guī)性和合法性，要對所有參加該機構(gòu)文件處置活動的人員進行相應(yīng)的培訓(xùn)。

2.明確機構(gòu)內(nèi)部所有員工的職責(zé):文件處置貫穿整個文件管理的過程，從文件的形成到文件的銷毀等，機構(gòu)內(nèi)部所有的員工都會涉及到文件的相關(guān)活動，要宣傳本機構(gòu)的文件處置辦法，使機構(gòu)內(nèi)所有員工意識到自己在文件處置中的責(zé)任。

3.評價文件處置的實施結(jié)果:文件處置要不斷滿足法律和現(xiàn)實的需求，要定期對文件處置的實施結(jié)果進行審核，監(jiān)控文件處置行為，并與法律要求和現(xiàn)實需求進行比較，不斷地更新和改進現(xiàn)有的文件處置辦法，以確保文件處置辦法的充分性、高效益和高效率等。

注釋:

①王本源， 方榮. “文件處置單”應(yīng)隨同文件立卷歸檔. 檔案學(xué)通訊，1983(2):p28-29

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*本文系教育部科學(xué)技術(shù)研究重點項目《面向知識管理的國家科研項目文件管理體系構(gòu)建研究》(項目代號:109005) 和教育部新世紀(jì)人才支持計劃的研究成果。

作者單位:北京市地下鐵道建設(shè)公司，

中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院

數(shù)據(jù)工程與知識工程教育部重點實驗室