摘要:本文通過剖析北京市檔案局近期查處的一起丟失職工檔案的違法案件，對職工檔案的國家所有權(quán)、丟失檔案違法行為發(fā)生時間的確定、查處檔案違法行為的法律適用、行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)的考量等四個方面的法理問題進(jìn)行了論述，以期促進(jìn)檔案行政執(zhí)法尤其是檔案行政處罰工作的深入開展。

關(guān)鍵詞:職工檔案 違法行為 法理

面對檔案違法行為的隱蔽性、違法后果顯露的滯后性以及發(fā)現(xiàn)違法行為難度較大的實際困難，北京市檔案局(以下簡稱市檔案局)近年來把發(fā)現(xiàn)和查處檔案違法行為作為當(dāng)前檔案行政執(zhí)法的重點(diǎn)來抓，先后對四起檔案違法行為實施了行政處罰。

為了促進(jìn)檔案行政執(zhí)法工作的發(fā)展，現(xiàn)將近期市檔案局行政執(zhí)法人員在查處丟失職工檔案違法行為中遇到的問題及自己的思考介紹如下，同大家研討交流。

一、案件查處情況

2008年12月1日，市檔案局接到群眾舉報，反映本市某企業(yè)存在故意藏匿、銷毀職工檔案的違法行為。市檔案局執(zhí)法人員經(jīng)過深入細(xì)致的調(diào)查取證，查明舉報人原系本市某企業(yè)職工，1995年12月8日，該企業(yè)將舉報人予以除名并將其職工檔案從本單位轉(zhuǎn)出。由于舉報人的職工檔案至今下落不明，該企業(yè)又不能提供確鑿證據(jù)證明本單位已將舉報人的職工檔案轉(zhuǎn)往其戶口所在地的街道勞動部門，客觀上造成職工檔案丟失的危害后果。

我們認(rèn)為此行為違反了《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》第十八條“企業(yè)職工調(diào)動、辭職、解除勞動合同或被開除、辭退等，應(yīng)由職工所在單位在1個月內(nèi)將其檔案轉(zhuǎn)交其新的工作單位或其戶口所在地的街道勞動(組織人事)部門”和該規(guī)定第十九條“接收單位收到檔案經(jīng)核對無誤后，應(yīng)在回執(zhí)上簽名蓋章，并將回執(zhí)立即退回。逾期1個月轉(zhuǎn)出單位未收到回執(zhí)應(yīng)及時催問，以防丟失”以及《北京市實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》(以下簡稱《北京市實施〈檔案法〉辦法》)第三十四條“有下列行為之一的，由市或者區(qū)、縣檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任:(一)損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”等規(guī)定，屬于丟失檔案的違法行為。

根據(jù)《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》第十五條“對違反《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)、《中華人民共和國保守國家秘密法》的，要依法處理”以及《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十五條“有本辦法第三十四條第(一)項、第(二)項、第(三)項行為的，由市或者區(qū)、縣檔案行政管理部門給予警告，根據(jù)有關(guān)檔案的價值和數(shù)量，對責(zé)任單位可以并處1萬元以上10萬元以下罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員可以并處500元以上5000元以下罰款;造成檔案損失的，由市或者區(qū)、縣檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門根據(jù)損失檔案的價值，責(zé)令賠償損失”的規(guī)定，市檔案局于2009年3月6日對本市某企業(yè)給予警告的行政處罰。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第二十三條“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，市檔案局責(zé)令該企業(yè)認(rèn)真整改，切實保障職工檔案的安全。

2009年3月11日，市檔案局收到被處罰企業(yè)報送的整改報告。該企業(yè)表示服從市檔案局的行政處罰決定，在今后的工作中要吸取教訓(xùn)，采取有效措施加強(qiáng)對職工檔案的管理，杜絕再次發(fā)生類似違法行為。

二、相關(guān)法理問題的思考

在查處丟失職工檔案違法行為過程中，有以下四個法理問題需要認(rèn)真梳理、形成共識:

(一)對職工檔案國家所有權(quán)的辨析

根據(jù)《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十四條和第三十五條的規(guī)定，只有發(fā)生“丟失屬于國家所有的檔案”的違法行為，檔案行政管理部門才能依法予以行政處罰。顯而易見，職工檔案是否屬于國有檔案，是檔案行政管理部門能否查處職工檔案管理中發(fā)生的檔案違法行為的首要問題。

人事檔案是組織、人事管理部門或其他有關(guān)部門在人事管理活動中形成的，關(guān)于個人經(jīng)歷和德才表現(xiàn)，并以個人為單位集中保存起來以備查考的人事材料?？蓜澐譃閷W(xué)生檔案、工人檔案、干部檔案、軍人檔案四個部分①?！镀髽I(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》第二條“企業(yè)職工檔案是企業(yè)勞動、組織、人事等部門在招用、調(diào)配、培訓(xùn)、考核、獎懲、選拔和任用等工作中形成的有關(guān)職工個人經(jīng)歷、政治思想、業(yè)務(wù)技術(shù)水平、工作表現(xiàn)以及工作變動等情況的文件材料。是歷史地、全面地考察職工的依據(jù)，是國家檔案的組成部分?！?006年國家檔案局在就人事檔案丟失訴訟對最高人民法院的答復(fù)中指出“人事檔案是國家檔案的重要組成部分，其權(quán)屬歸國家所有。任何單位和個人對人事檔案均無隨意處置的權(quán)利。單位對人事檔案負(fù)有保管義務(wù)”②。由此可見，從檔案所有權(quán)的角度來看，作為人事檔案重要組成部分的職工檔案，屬于國有檔案的范疇。丟失職工檔案屬于“丟失屬于國家所有的檔案”的違法行為，檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法予以查處。

由于人事檔案事關(guān)公民個人的切身利益，公民向檔案行政管理部門舉報、要求查處人事檔案管理中的違法行為的愿望尤為強(qiáng)烈。在當(dāng)前檔案行政管理部門依法履行行政處罰職責(zé)缺乏案件線索的情況下，應(yīng)當(dāng)對公民舉報的涉及人事檔案的違法行為予以高度關(guān)注，從中發(fā)現(xiàn)有價值的案件線索。

(二)對丟失檔案違法行為發(fā)生時間的確定

根據(jù)《行政處罰法》第二十九條“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”的規(guī)定，確定丟失職工檔案的時間是否距發(fā)現(xiàn)之日起不超過兩年，是能否給予行政處罰的關(guān)鍵因素。

本市某企業(yè)1995年把舉報人除名后，認(rèn)為本單位已根據(jù)有關(guān)規(guī)定將其職工檔案提請其戶口所在地的某區(qū)勞動行政部門審核后轉(zhuǎn)交某街道勞動部門保存，而某區(qū)勞動行政部門及某街道勞動部門均否認(rèn)曾經(jīng)接收和保存過舉報人的職工檔案，舉報人據(jù)此認(rèn)為本市某企業(yè)并未將其職工檔案轉(zhuǎn)出。也就是說，1995年本市某企業(yè)轉(zhuǎn)交舉報人的職工檔案以來，有關(guān)當(dāng)事各方均認(rèn)為該檔案有著確切的下落，不存在丟失檔案的情況。只有在2008年市檔案局接到舉報、進(jìn)行調(diào)查取證后，才徹底查清了舉報人的職工檔案下落不明，最終確定了該檔案已經(jīng)丟失的事實。鑒于本市某企業(yè)只能提供證據(jù)證明已轉(zhuǎn)出舉報人的職工檔案而不能提供證據(jù)證明已將檔案轉(zhuǎn)交其戶口所在地的某街道勞動部門保存，舉報人的職工檔案下落不明顯然與本市某企業(yè)履行轉(zhuǎn)交職工檔案的法定責(zé)任不到位有著直接的因果關(guān)系，市檔案局據(jù)此認(rèn)定該企業(yè)應(yīng)當(dāng)對丟失職工檔案的違法行為承擔(dān)必要的法律責(zé)任。

需要說明的是，舉報人的職工檔案從本市某企業(yè)轉(zhuǎn)出后下落不明，只是表明該檔案脫離了有關(guān)單位的有效管理。由于存在將來重新發(fā)現(xiàn)該檔案下落的可能性，因此檔案下落不明并不一定意味著其已經(jīng)丟失。由于下落不明的檔案一旦被認(rèn)定為丟失就構(gòu)成了檔案違法行為，對此負(fù)有直接責(zé)任的人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，借鑒《中華人民共和國民事訴訟法》為人民法院針對下落不明滿一定期限的公民設(shè)定判決宣告死亡的特別程序，公民在被法院判決宣告死亡后，其原有的婚姻關(guān)系隨之消滅，繼承由此開始的規(guī)定③，對于下落不明的檔案能否確認(rèn)其已經(jīng)丟失，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由檔案行政管理部門經(jīng)由調(diào)查核實的特定程序來予以最終確認(rèn)。借鑒1988年《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》“被宣告死亡的人，判決宣告之日為其死亡的日期”的規(guī)定，我們認(rèn)為丟失檔案違法行為發(fā)生時間應(yīng)當(dāng)推定以檔案行政管理部門經(jīng)過調(diào)查取證，最終確認(rèn)本市某企業(yè)存在丟失職工檔案違法行為之時起算。

(三)查處檔案違法行為的法律適用

由于《檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《檔案法實施辦法》)和《北京市實施〈檔案法〉辦法》對行政處罰都作了相應(yīng)的具體規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第六十三條第一款“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”的規(guī)定，在查處檔案違法行為時，究竟是適用作為上位法的《檔案法》和《檔案法實施辦法》，還是作為下位法的《北京市實施〈檔案法〉辦法》，要看這三部法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)之間是否存在相互抵觸的情況。

檔案行政管理部門的行政處罰權(quán)是1996年7月全國人大常委會通過修改《檔案法》賦予的。由于這是在1996年3月全國人大制定《行政處罰法》對行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)予以嚴(yán)格限制的情況下，國家把行政處罰權(quán)賦予一個以前沒有此項權(quán)力的行政管理部門的第一部法律，因此《檔案法》對檔案行政管理部門實施行政處罰權(quán)的范圍予以了嚴(yán)格的限制。根據(jù)《檔案法》第二十四條第二款的規(guī)定，只有“在利用檔案館的檔案中”這一有限范圍內(nèi)發(fā)生“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的;擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的;涂改、偽造檔案的”三種檔案違法行為，檔案行政管理部門才能對違法者給予行政處罰。由于在現(xiàn)實工作中，檔案違法行為大多發(fā)生在利用檔案館的檔案這一特定領(lǐng)域之外，為了有效制裁檔案違法行為，切實保障檔案安全，《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十五條突破了《檔案法》第二十四條第二款的限制，授權(quán)檔案行政管理部門對發(fā)生在“利用檔案館的檔案”之外的上述三種檔案違法行為給予行政處罰。

對《檔案法》、《檔案法實施辦法》和《北京市實施〈檔案法〉辦法》關(guān)于行政處罰的規(guī)定進(jìn)行比較，《北京市實施〈檔案法〉辦法》授權(quán)檔案行政管理部門對“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的;擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的;涂改、偽造檔案的;擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓國家所有的檔案及集體所有、個人所有的以及其他不屬于國家所有的對國家和社會具有保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的;倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈送給外國人的”五種檔案違法行為給予行政處罰，運(yùn)用“警告、罰款、沒收違法所得”三種行政處罰種類，罰款幅度為“對責(zé)任單位可以并處1萬元以上10萬元以下罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他責(zé)任人員可以并處500元以上5000元以下罰款”的規(guī)定，這與其上位法《檔案法》和《檔案法實施辦法》)的規(guī)定是完全一致的，符合《行政處罰法》第十一條第二款“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”的要求。

有鑒于此，《北京市實施〈檔案法〉辦法》在給予行政處罰的行為、種類和幅度三個方面嚴(yán)格遵照其上位法《檔案法》和《檔案法實施辦法》的有關(guān)規(guī)定，這三部法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)在行政處罰的規(guī)定方面并沒有相互抵觸之處。對于本市某企業(yè)丟失檔案的違法行為，檔案行政管理部門完全可以根據(jù)《北京市實施〈檔案法〉辦法》的規(guī)定給予行政處罰。

(四)對行使檔案行政處罰自由裁量權(quán)的考量

檔案行政處罰自由裁量權(quán)，是指檔案行政管理部門在法定檔案行政處罰權(quán)限范圍內(nèi)，對檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權(quán)。根據(jù)《檔案法實施辦法》第二十八條和《北京市實施〈檔案法〉辦法》第三十五條的規(guī)定，對于丟失檔案違法行為的責(zé)任者，由檔案行政管理部門給予警告，并可對單位處1萬元以上10萬元以下罰款，對個人處500元以上5000元以下罰款。造成檔案損失的，還可責(zé)令賠償損失。

為了進(jìn)一步做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，根據(jù)2007年北京市人民政府制定的《北京市關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的若干規(guī)定》④第六條“規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定:(一)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的，行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)明確適用不同種類行政處罰的具體條件;(二)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)涉案標(biāo)的、過錯、違法手段、社會危害等情節(jié)劃分明確、具體的等級”的規(guī)定，按照《檔案法實施辦法》和《北京市實施〈檔案法〉辦法》關(guān)于罰款數(shù)額“根據(jù)有關(guān)檔案的價值和數(shù)量”予以確定的要求，2008年市檔案局制定的《北京市檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》⑤以“涉案標(biāo)的”作為規(guī)范檔案行政處罰自由裁量權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)，把涉案標(biāo)的價值以“保管期限”為標(biāo)準(zhǔn)具體細(xì)分為“永久”和“定期”兩個檔次，把涉案標(biāo)的數(shù)量以紙質(zhì)檔案為標(biāo)準(zhǔn)(其他載體檔案參照執(zhí)行)在“永久”和“定期”兩個檔次內(nèi)再進(jìn)行具體的劃分。

根據(jù)《行政處罰法》第五條“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規(guī)定，在“警告、罰款、沒收違法所得”三種檔案行政處罰種類中，《北京市檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》高度重視檔案行政處罰的教育功能，倡導(dǎo)檔案行政管理部門對大多數(shù)輕微檔案違法行為適用“警告”的行政處罰?？紤]到普通的職工檔案其價值和數(shù)量都較為有限的實際情況，根據(jù)《北京市檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”違法行為，涉案標(biāo)的為1頁-50頁以下的永久保管檔案、1頁-250頁以下的定期保管檔案，行政處罰種類適用“警告”的規(guī)定，市檔案局決定對丟失舉報人職工檔案的企業(yè)給予警告的行政處罰。

根據(jù)《行政處罰法》第七條“公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”以及《中華人民共和國民法通則》第一百三十四條“承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有:(七)賠償損失”的規(guī)定，考慮到2008年人民法院經(jīng)過審理已經(jīng)認(rèn)定該企業(yè)對丟失職工檔案負(fù)有過錯、判決其賠償舉報人人民幣六萬元的情況，市檔案局決定不再對該企業(yè)造成檔案損失的過錯作出責(zé)令賠償損失的處理。

以上是我們對參與查處丟失職工檔案違法行為的情況介紹及其法理分析。徒法不足以自行，查處檔案違法行為是提高社會檔案意識和檔案法制觀念最有效的途徑和手段。我們相信，在廣大檔案行政執(zhí)法人員的辛勤努力下，隨著檔案行政執(zhí)法尤其是檔案行政處罰工作的深入開展，必將為檔案事業(yè)營造出一個良好的發(fā)展環(huán)境。

注釋:

① 王英瑋.專門檔案管理.中國人民大學(xué)出版社，2004:P84.

② 《國家檔案局辦公室關(guān)于人事檔案丟失訴訟有關(guān)問題的答復(fù)》(檔辦〔2006〕54號)

③ 柴發(fā)邦.民事訴訟法學(xué).北京大學(xué)出版社，1992:P285.

④ 《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)行政執(zhí)法責(zé)任制配套制度的通知》(京政發(fā)〔2007〕17號)

⑤ 《北京市檔案局關(guān)于印發(fā)檔案行政執(zhí)法責(zé)任制配套制度的通知》(京檔通〔2008〕1號)

作者單位:北京市檔案局