任何法律的執(zhí)行和實(shí)施都是一個(gè)過程，這一過程必然要求符合一定的程序規(guī)定。自1989年《中華人民共和國行政訴訟法》第54條規(guī)定程序違法的行政行為將被撤銷以來，行政程序的價(jià)值日益被人們發(fā)現(xiàn)和重視。1996年《中華人民共和國行政處罰法》首次規(guī)定了聽證程序，2005年《中華人民共和國行政許可法》更是用13條的篇幅規(guī)定了行政許可的設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督程序。在檔案行政管理領(lǐng)域，國家檔案局于2000年和2005年分別制發(fā)了《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》和《檔案行政許可程序規(guī)定》，彌補(bǔ)了《中華人民共和國檔案法》和《<中華人民共和國檔案法>實(shí)施辦法》在程序方面的不足，標(biāo)志著檔案行政管理部門對(duì)檔案行政執(zhí)法程序的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用提高到了新的水平。

一、檔案行政執(zhí)法程序的法理基礎(chǔ)

檔案行政執(zhí)法程序是檔案行政管理部門行使行政執(zhí)法權(quán)力，實(shí)施行政執(zhí)法行為所遵循的方式、步驟、順序和時(shí)限的總和，它與檔案行政立法程序、檔案行政司法程序一起構(gòu)成了檔案行政法律程序的整體。由于歷史背景、社會(huì)現(xiàn)實(shí)、法律傳統(tǒng)與執(zhí)法實(shí)踐的不同，各國行政執(zhí)法程序產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)有著不同的表現(xiàn)，但不外乎對(duì)程序的重視和對(duì)正義的追求。檔案行政執(zhí)法程序也是如此，它通過檔案行政執(zhí)法相對(duì)人對(duì)檔案行政執(zhí)法行為的接受與信任程度以及檔案行政執(zhí)法程序本身對(duì)執(zhí)法相對(duì)人主體意識(shí)的尊重與關(guān)懷程度來體現(xiàn)對(duì)公平正義和權(quán)利衡平的永久追求。

(一)法理基礎(chǔ)之一:追求公平正義

公平正義作為檔案行政執(zhí)法程序的重要理論基礎(chǔ)，是從西方的“自然正義”和“正當(dāng)程序”等法治精神、理念借鑒、發(fā)展而來的。美國學(xué)者羅爾斯在《正義論》一書中指出“程序正義是實(shí)體正義與形式正義的協(xié)調(diào)與平衡，是法律規(guī)劃的正當(dāng)性和制定規(guī)則的程序的正當(dāng)性的結(jié)合，它強(qiáng)調(diào)對(duì)具有正當(dāng)性的程序的正確適用，而這一程序的正當(dāng)性則表現(xiàn)在它有助于提高結(jié)果公正的可能性”。檔案行政管理部門代表國家行使檔案行政執(zhí)法權(quán)力，對(duì)于檔案執(zhí)法相對(duì)人來說，只要執(zhí)法程序是公正的，即使最終的裁決不利于他，他也可能因?yàn)樵诔绦蛑械玫焦膶?duì)待而信任裁決的公正性，從而自覺地履行裁決結(jié)果。如檔案行政管理部門在作出行政復(fù)議、行政裁決、行政處罰決定前，必須按照法定的程序要求為自已作出的決定說明依據(jù)和理由，必須給予有利害關(guān)系的行政執(zhí)法相對(duì)人發(fā)表自己意見的機(jī)會(huì)，必須在合理時(shí)間內(nèi)通知、告知并協(xié)助執(zhí)法相對(duì)人履行其享有的正當(dāng)程序權(quán)利，這是正義程序的最低要求，它客觀上排除了檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員在行使權(quán)力，作出決定過程中可能存在的恣意、專斷、偏私等因素，能夠使行政執(zhí)法相對(duì)人相信，接受執(zhí)法程序及其約束就是尊重自己的民主選擇，從而更主動(dòng)、更自覺地履行裁決結(jié)果。從這個(gè)意義上說，檔案行政執(zhí)法程序的正義直接體現(xiàn)著檔案實(shí)體法律的正義，追求程序正義就是追求法律正義。

(二)法理基礎(chǔ)之二:追求權(quán)利衡平

權(quán)利衡平作為檔案行政執(zhí)法程序產(chǎn)生的又一理論基礎(chǔ)，是基于我國行政權(quán)利行使的客觀現(xiàn)實(shí)。中國傳統(tǒng)法律文化的特征之一是強(qiáng)調(diào)義務(wù)，漠視權(quán)利，法律與倫理道德一起作為統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治人民的工具，用來治理老百姓，對(duì)行政權(quán)利的制約甚少或是沒有。而當(dāng)代中國行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是馬克思主義政府理論，即政府由人民產(chǎn)生，政府由人民控制，政府對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府與公民之間逐步實(shí)現(xiàn)平等化。隨著我國改革開放的縱深發(fā)展，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的平等、意思自治和契約自由等觀念的影響，公眾的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)和公民意識(shí)開始被喚起，人們?cè)絹碓街匾曌陨淼莫?dú)立人格、自由、尊嚴(yán)和利益，對(duì)自身合法權(quán)利的存在和保護(hù)也提出了更高的要求。檔案行政執(zhí)法程序的產(chǎn)生正是基于這種變化，并沿著對(duì)檔案行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和限制的軌道向前延伸，使檔案行政管理部門從檔案實(shí)體方面權(quán)利的享有者轉(zhuǎn)化為程序方面義務(wù)的承擔(dān)者，使檔案行政實(shí)體法律關(guān)系中反映出來的雙方當(dāng)事人身份地位方面的差異，權(quán)利義務(wù)分配的不對(duì)等，重新得到平衡。如在檔案行政處罰權(quán)這一實(shí)體權(quán)利的行使過程中，執(zhí)法相對(duì)人所享有的法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)利，都是檔案行政管理部門的義務(wù)，后者必須按照《行政處罰法》和《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》的要求履行傳喚、詢問、取證、裁決以及詢問、查證、處罰時(shí)間受限制等程序性規(guī)定，這些義務(wù)如不被履行，執(zhí)法相對(duì)人有提起行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利，檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員也必須為違反程序承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、檔案行政執(zhí)法程序的價(jià)值目標(biāo)

行政程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的價(jià)值目標(biāo)，并以此指導(dǎo)程序的運(yùn)作。檔案行政執(zhí)法程序作為行政程序的一部分絕不僅僅是對(duì)檔案行政執(zhí)法行為方式、步驟、順序和時(shí)限的簡(jiǎn)單設(shè)定，它更是一種基于社會(huì)需求而應(yīng)然產(chǎn)生的外在觀念形態(tài)，負(fù)載了創(chuàng)建和諧行政秩序、提高檔案執(zhí)法效率的具體價(jià)值目標(biāo)。

1、價(jià)值目標(biāo)之一:創(chuàng)建和諧行政秩序

“秩序是自然界和平共處的社會(huì)運(yùn)動(dòng)、發(fā)展和變化的規(guī)律性現(xiàn)象。某種程序的一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性是它的基本特征。”①如果說檔案實(shí)體法律法規(guī)是國家檔案行政權(quán)力行使主要依據(jù)的具體邊界勘定書，那么檔案行政執(zhí)法程序就是為防止這種權(quán)力逾越邊界而設(shè)計(jì)的具體操作流程，檔案行政管理部門正是利用這種具體操作流程的連續(xù)性、一致性與穩(wěn)定性使執(zhí)法相對(duì)人了解到其對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)在事實(shí)和法律上的見解或態(tài)度，為執(zhí)法相對(duì)人提供了秩序思維的行為慣常方式，憑借于此，檔案執(zhí)法相對(duì)人得以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，預(yù)測(cè)事件發(fā)展的過程、行為的后果從而安排、計(jì)劃和調(diào)整自己的行為。如在檔案行政許可中，檔案行政管理部門的義務(wù)多為被動(dòng)式作為性義務(wù)，即通過檔案執(zhí)法相對(duì)人的申請(qǐng)或提起方可履行作為職責(zé)，《檔案行政許可程序規(guī)定》將這些義務(wù)通過操作性較強(qiáng)的許可程序轉(zhuǎn)化為一系列方式、步驟、方法、時(shí)限予以規(guī)范，使那些本無所依托和體現(xiàn)的空洞許諾成為了執(zhí)法相對(duì)人能夠預(yù)測(cè)和實(shí)現(xiàn)的權(quán)利，從而增進(jìn)了執(zhí)法相對(duì)人與檔案行政管理部門之間的信任關(guān)系，創(chuàng)建和維護(hù)了穩(wěn)定、和諧的行政執(zhí)法秩序。

2、價(jià)值目標(biāo)之二:提高檔案執(zhí)法效率

當(dāng)今社會(huì)，政府以一種公共權(quán)威的代表協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益沖突推進(jìn)公共利益和社會(huì)福利的同時(shí)，必然產(chǎn)生一套龐大的辦事機(jī)構(gòu)。如果其官僚作風(fēng)嚴(yán)重，工作效率低下，那么巨大的行政權(quán)力反過來變成了社會(huì)良性運(yùn)行的阻力，會(huì)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。檔案行政執(zhí)法領(lǐng)域也是如此，檔案行政管理部門擁有在檔案事務(wù)方面的強(qiáng)大支配力，并且享有廣泛的自由裁量權(quán)，只有通過行政執(zhí)法程序規(guī)則的法律設(shè)定，才能保障行政權(quán)力以快捷、經(jīng)濟(jì)的方式及時(shí)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，最大程度地提高檔案執(zhí)法效率。如在檔案行政處罰過程中規(guī)定了處罰案件的決定程序:一般案件由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，作出決定;案情復(fù)雜或重大違法行為給予較重行政處罰的案件，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。在檔案行政許可過程中規(guī)定了執(zhí)法相對(duì)人提交材料的補(bǔ)救程序:申請(qǐng)材料存在可以當(dāng)場(chǎng)更正的錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)更正;申請(qǐng)材料不齊全或不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)將需要補(bǔ)正材料的全部?jī)?nèi)容、要求當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)告知申請(qǐng)人。這些明確要求不僅從程序上保障了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，也使檔案執(zhí)法效率最大程度地得以實(shí)現(xiàn)。另外，執(zhí)法過程中通知、告知、聽證、行政行為說明理由等程序性規(guī)定從某一階段看是增加了執(zhí)法程序的環(huán)節(jié)，但從整體上看，它加強(qiáng)了執(zhí)法相對(duì)人對(duì)檔案行政管理部門的信任，減少了執(zhí)法過程中的障礙及事后申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的可能，進(jìn)而促進(jìn)了執(zhí)法效率的提高。

民主、公正、科學(xué)的檔案行政執(zhí)法程序不僅是檔案實(shí)體法律法規(guī)得以施行，檔案執(zhí)法公平、準(zhǔn)確的保障，更是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。然而檔案行政執(zhí)法程序如同中國行政程序法制一樣，不是中國自身文化的產(chǎn)物，而是按照西方國家模式移植過來的，要讓它在中國檔案行政執(zhí)法過程中徹底根植和發(fā)展還需要一個(gè)過程，需要更多地理論研究和實(shí)踐摸索，筆者僅此提出一些粗淺認(rèn)識(shí)，不當(dāng)之處，還望與同行商榷。

注釋:

①(美)E-博登海默.《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》.中國政法大學(xué)出版社，1999年1月第1版:第219—220頁。

參考文獻(xiàn):

1.章劍生.行政程序法原理.中國政法大學(xué)出版社，1994年版.

2.應(yīng)松年主編.比較行政程序法.北京:法律出版社，1996年1月版.

3.李統(tǒng)祜.檔案法學(xué).江蘇人民出版社，1990年版.

作者單位:北京市檔案局