[摘 要] 2008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》是中國政府加快民主化進(jìn)程、 加強(qiáng)法制建設(shè)的一個(gè)重要標(biāo)志。與日本的信息公開制度相比，中國的信息公開制度雖有自己 的特點(diǎn)，但是也存在著不少不足之處，尤其是在對信息公開范圍的界定以及法律實(shí)施 的保障機(jī)制方面有進(jìn)一步完善的必要。

[關(guān)鍵詞] 中華人民共和國政府信息公開條例;情報(bào)公開法;法制建設(shè)

[中圖分類號(hào)]D912.1[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]1005-6041(2010)03-0021-03

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)已經(jīng)正式頒布，并于2008 年5月1日起生效，這對我國政府機(jī)關(guān)的施政行為產(chǎn)生了很大的影響，同時(shí)也使得中國公民對必 要行政信息的獲取有了相應(yīng)的法律保障?！稐l例》的實(shí)施，從某種程度上緩解了 我國政府信息公開立法的迫切需要，具有一定的強(qiáng)制力與約束力，但因法律層級的限制，還 不能與其他相關(guān)法律很好地銜接配合。此外，《條例》本身所包含的內(nèi)容也有待進(jìn)一步完 善。筆者試圖就此與日本的信息公開制度作一比較，以期能夠從中發(fā)現(xiàn)一些不足之處，從而 對進(jìn) 一步完善我國的信息公開制度有所幫助。

1 中日兩國“信息公開制度”建立之概況

1.1 中國信息公開制度建設(shè)的進(jìn)程

作為在全國范圍內(nèi)施行的法律條文，《條例》的生效日期是2008年5月1日。實(shí)施后不到一個(gè) 月，四川的汶川地區(qū)就發(fā)生了特大地震災(zāi)難，中國政府在第一時(shí)間全面將地震的 大量信息通過各種途徑，以最快的速度傳向全世界。“在這一過程中，9513 %的受訪者認(rèn)為政府對地震災(zāi)害發(fā)生前后相關(guān)信息公開的透明度較高，4 97%的受訪者認(rèn) 為政府對地震災(zāi)害發(fā)生前后相關(guān)信息公開的透明度需要進(jìn)一步提高”。^[1]這些 事實(shí)說明了一點(diǎn)，那就是中國政府頒布的《條例》，絕不僅僅是一項(xiàng)形成文字的政府條令， 而是在政務(wù)活動(dòng)中得到了貫徹與落實(shí)。

1.2 日本《情報(bào)公開法》的建立與實(shí)施

日本的《情報(bào)公開法》2001年4月1日正式頒布實(shí)施，其預(yù)備時(shí)間十分漫長， 而且還經(jīng)歷了一段曲折的歷程。早在上個(gè)世紀(jì)60～70年代，日本民眾就曾圍繞政府及少數(shù)公 務(wù)員之間發(fā)生的一系列丑聞?wù)归_了議論，要求政府方面公開相關(guān)的政務(wù)信息;日本自由人權(quán) 協(xié)會(huì)也在1979年9月發(fā)表了《情報(bào)公開法綱要》，并于同年11月就“情報(bào)公開”的問題 展開了討論;1980年5月，日本民社黨提出了《公文書公開法案》;1981年4月，日本共產(chǎn)黨 又提出了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)公文書公開的法案》;同年5月，公明黨、民社黨、新自由會(huì)、社 民聯(lián)等團(tuán)體又聯(lián)名提出了《公文書公開法案》。

面對民眾及在野黨團(tuán)日益高漲的呼聲，政府機(jī)關(guān)不得不對此給予高度的重視。1980年，大平 內(nèi)閣即提出了《關(guān)于情報(bào)提供的改善措施》，同年10月開始在各省廳設(shè)置文書閱覽窗口。^[2]其后，雖然《情報(bào)公開法》的制定與實(shí)施經(jīng)歷了多次反復(fù)，但日本政府最終 出臺(tái)了相 關(guān)的法律條文——《情報(bào)公開法》，并規(guī)定適用于依據(jù)《國家行政組織法》(1948年制定) 設(shè)立的國家行政機(jī)關(guān)與特別機(jī)關(guān)，如國立大學(xué)、警察廳、檢察院以及會(huì)計(jì)檢察院等機(jī)構(gòu)。^[3]

《情報(bào)公開法》實(shí)施以后，人們對其條文存在著許多不滿，認(rèn)為還有很多地方需要 加以完善。日本法學(xué)界也對此進(jìn)行了廣泛的討論，如日本律師聯(lián)合會(huì)于2004年11月19日曾發(fā) 表了《關(guān)于情報(bào)公開法的修改意見書》，其中首要一點(diǎn)就是認(rèn)為應(yīng)在“第一條中加入‘保障 公民的知情權(quán)’，并作為‘情報(bào)公開法’的立法目的”。^[4]其次，還對如何防止 行政機(jī)關(guān)主管濫用職權(quán)以及申請查閱政務(wù)信息手續(xù)費(fèi)的減免等提出了許多改進(jìn)意見。

2 中日“信息公開制度”之比較

2.1 信息公開的范圍與對象

從文件公開的范圍來看:中國的《條例》采用列舉式與排除式相結(jié)合的方法，對應(yīng)主動(dòng)公開 的信息范圍作了明確規(guī)定，同時(shí)也規(guī)定了凡涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息 不得公開。 在第9條至第12條中列舉了一系列應(yīng)予以主動(dòng)公開的信息條款，而對一些沒有主動(dòng)公開，但 又 與公眾切身利益相關(guān)的信息，則依據(jù)有關(guān)規(guī)定可以向申請人公開。此外，《條例》第14條又 規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其 他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查”。^[5]僅從這點(diǎn)來說 ， 無論在哪 個(gè)國家都是相同的，即使在信息自由制度發(fā)展較早且更加完善的美國，除了法律規(guī)定的 9項(xiàng)例外，也有很多信息因種種原因而不能公開。

但是，由于中國采取的是列舉法與排除法相結(jié)合的方式，在這兩者之間就存在一個(gè)很寬中間 地帶，關(guān)于這個(gè)中間地帶的信息能否公開，《條例》第14條又規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)對政府信息 不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級保 密工作部門確定”。^[5]這種做法可以說極易產(chǎn)生歧義，由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu) 來進(jìn)行協(xié)調(diào)，這就很容易因人為的因素產(chǎn)生不同的結(jié)果，從而造成不一致的現(xiàn)象。

相對而言，日本的《信息公開法》卻較為寬泛。除列舉了一些不予公開的信息種類 以外，其 他種類的信息則必須予以公開，從而較充分地體現(xiàn)了“以公開為原則，以不公開為例外” 這一國際通行的準(zhǔn)則。

2.2 信息公開的反應(yīng)措施

《條例》規(guī)定的信息公開，采取的是主動(dòng)公開與被動(dòng)公開相結(jié)合的方式，同時(shí)還規(guī)定政府機(jī) 關(guān)對于當(dāng)事人的申請，盡可能當(dāng)場予以答復(fù)。不能當(dāng)場答復(fù)的，則應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)予以答 復(fù);如因?yàn)樘厥庠蛐枰娱L答復(fù)期限的，延長期限最長不得超過15個(gè)工作日，也就是說最 長不得超過1個(gè)月。而日本類似的規(guī)定期限均為30日，這對急于獲取相關(guān)信息的當(dāng)事 人來說，就顯得尤其重要。

但是，當(dāng)申請人所申請的信息內(nèi)容不屬于該機(jī)關(guān)，而為另一政府機(jī)關(guān)所擁有時(shí)，中國采取的 是告知申請人應(yīng)去何處申請，并同時(shí)告知該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式;日本采取的則是由 政府機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的主管商定達(dá)成共識(shí)后，移交相應(yīng)機(jī)關(guān)處理。雖然作用是相同的，但對 當(dāng)事人來說，獲取信息方式的差別就比較顯著了。

2.3 信息公開的保障機(jī)制

為保障政府信息公開的順利落實(shí)，中日兩國都采取了相應(yīng)的措施。中國規(guī)定了各級政府建立 健全政府信息公開工作考核制度、社會(huì)評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作 進(jìn)行考核、評議。同時(shí)指定國務(wù)院辦公廳為最高政府信息公開的主管部門，各級人民政府同 時(shí)設(shè)立相應(yīng)的主管部門，負(fù)責(zé)信息公開工作的實(shí)施。對于那些沒能履行信息公開義務(wù)的政府 部門，規(guī)定申請人“可向本級監(jiān)察機(jī)關(guān)或主管部門舉報(bào)”，^[6]而對于本級監(jiān)察機(jī) 關(guān)或主管 部門的處理決定不服的，還可以“向上一級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管 部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理”。^[6]《條例》第35條還規(guī)定了“ 情節(jié) 嚴(yán)重的， 對行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究 刑事責(zé)任”。同時(shí)在第35條中列出了違反“條例”規(guī)定的6點(diǎn)。但是，對于什么樣的行為 可以稱作是“情節(jié)嚴(yán)重”或“構(gòu)成犯罪”卻沒有作出界定。同時(shí)《條例》只是表明了“依法 給予處分”和“依法追究刑事責(zé)任”，可是對于當(dāng)事人來說，他們并不關(guān)心上級主管部門對 責(zé)任人作出怎樣的處理，他們所關(guān)心的是能否及時(shí)獲取所需的信息，自己的知情權(quán)能否得到 有效的保障。

日本則是在內(nèi)閣專門設(shè)置有“情報(bào)公開審查會(huì)”，負(fù)責(zé)對那些行政機(jī)關(guān)不予公開信息裁決的 申訴進(jìn)行審議。這個(gè)機(jī)構(gòu)共由9人組成，其中3人為專職，其余為兼職，成員人選須經(jīng)兩院審 查通過后由首相任命，同時(shí)規(guī)定所有成員在任期間不得受雇于任何政黨或政治團(tuán)體，且不得 積極參與政治活動(dòng)。專職委員在任期間，除經(jīng)首相允許外，不得兼任其他能夠獲取報(bào)酬的職 務(wù)，不得經(jīng)營任何以盈利為目的的業(yè)務(wù)。這在某種程度上保證了審查會(huì)成員的超然立場，在 其履行職責(zé)時(shí)不受其他因素的干擾。此外，該審查會(huì)有權(quán)依法要求相關(guān)部門或人員出具 有關(guān)文書及資料，也可以指定其成員調(diào)閱相關(guān)行政文書并聽取申訴人的意見，以確定其所申 請的行政文書是否可以公開。也就是說，當(dāng)申請人與行政機(jī)關(guān)就某項(xiàng)信息能否公開產(chǎn)生矛盾 時(shí)可以提請“情報(bào)公開審查會(huì)”進(jìn)行仲裁，以決定能否獲取所需的信息。從某種層面上 來說，日本信息公開的保障機(jī)制更為健全。

3 中國信息公開制度的完善

3.1 處理好“公開”與“保密”的關(guān)系

公開與保密永遠(yuǎn)是一對矛盾，這對于任何一個(gè)國家的政府來說，都是一個(gè)難以解決但又必須 認(rèn)真對待的問題。尤其是對某類信息是否屬于不能公開之例的判定非常重要，這個(gè)尺度一旦 掌握不好，必然會(huì)給國家或個(gè)人帶來一定的不良后果。

3.2 應(yīng)盡可能體現(xiàn)“以公開為原則，以不公開為例外”的原則

《條例》對于政府信息的公開，采取的是“列舉法”與“排除法”相結(jié)合的方式，即一方 面列舉出政府部門必須主動(dòng)公開的信息，同時(shí)又規(guī)定了凡涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人 隱私的政府信息均不予以公開。這就必然存在著相當(dāng)一部分的既不是《條例》所列舉出的應(yīng) 該予以主動(dòng)公開的信息，也不是《條例》所規(guī)定的不得公開的信息。對于這類處于真空地帶 的信息而言，各行政機(jī)關(guān)就有可能出現(xiàn)一些惰性，因?yàn)榧词共恢鲃?dòng)公開此類信息，也不用承 擔(dān)任何責(zé)任。因此，《條例》應(yīng)在實(shí)施一段時(shí)間后進(jìn)行相應(yīng)的修改，從而真正體現(xiàn)“以公開 為原則，以不公開為例外”這一國際通行的準(zhǔn)則。

3.3 制定相關(guān)的“行政信息管理”規(guī)定

日本的《情報(bào)公開法》第37條規(guī)定行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)根據(jù)政令的規(guī)定制定關(guān)于行政文件管理 的規(guī)定，將其提供一般的查閱”。^[3]

在《條例》以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的 意見》中卻沒有此類規(guī)定。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題，即當(dāng)申請人所申請的政府信息因保管不 善而丟失時(shí)如何處理?如果處理不好就會(huì)使公眾的知情權(quán)受到十分嚴(yán)重的損害。因此，結(jié)合 《條例》制定相關(guān)的“行政信息管理辦法”將是《條例》得以順利實(shí)施的重要保證。

3.4 建立健全的保障機(jī)制

“沒有制度保障的權(quán)利永遠(yuǎn)都只能是印在紙面上的文字，知情權(quán)也不例外”。^[7]《條例》以建立政府信息考核制度、社會(huì)評議制度與責(zé)任追究制度來保證其得到貫徹與實(shí)施 ，同時(shí)又 規(guī)定由政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對其進(jìn)行監(jiān)督與檢查。這就難免會(huì)有一些 政府官員以“保密”為由拒絕公開一些原本應(yīng)當(dāng)予以公開的信息。事實(shí)上這類事件已屢有 發(fā)生，究其根源固然是頒布不久的《條例》需要一個(gè)適應(yīng)的過程，但另一個(gè)重要的原因就是 缺乏一個(gè)完善的保障機(jī)制。因此，設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對信息公開事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并 制定一個(gè)切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)以衡量信息是否可以公開就顯得尤為重要。

4 結(jié) 語

政府信息公開的重要性是毋庸置疑的，它對于加快我國民主與法治建設(shè)的進(jìn)程、建立和諧社 會(huì)以及促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都將發(fā)揮重大的作用。但再好的制度也要靠人來執(zhí)行，如 果在執(zhí)行中走樣或打折扣，不僅不能起到應(yīng)有的效果，更是對法律尊嚴(yán)的傷害。因此，研究 國外的同類法規(guī)，借鑒好的經(jīng)驗(yàn)，對進(jìn)一步完善我國相關(guān)法律條文，構(gòu)建一個(gè)良好的 社會(huì)生態(tài)，不僅是可行的，而且是十分重要的。

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[5] 國務(wù)院辦公廳.中華人民共和國政府信息公開條例:中華人民共和國國務(wù)院令第492 號(hào)[EB/OL].[2007-04-24].http://202.123.110.5/zwgk/2007-04/24/content_592937 .htm.

[6] 國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)施中華人民共和國政府信息公開條例》若干問 題的意見[EB/O L].[2009-08-05].http://www.xiajin.gov.cn/E_ReadNews.asp?NewsID=360.

[7] 韓 敬，胡細(xì)羅.知情權(quán)法律救濟(jì)在我國遭遇的尷尬[J].河北法學(xué)，2009(4): 62—65.

[收稿時(shí)間] 2009-12-25

[作者簡介] 陳 文(1965—)，女，館員，本科，現(xiàn)就職于南京圖書館歷史文獻(xiàn)部。