引言

所謂地方政府融資平臺(tái)，就是指地方政府通過(guò)劃撥土地，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、國(guó)企股權(quán)等方式，組建一個(gè)資產(chǎn)規(guī)模和財(cái)務(wù)狀況達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。該公司以地方財(cái)政對(duì)公司的注資受益權(quán)、補(bǔ)貼，甚至償債基金等作為保證，通過(guò)向銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融入資金，并將其重點(diǎn)投向市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、公益性項(xiàng)目等。此類(lèi)公司名稱(chēng)各異，通常有城建投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司、基礎(chǔ)設(shè)施投資公司等。

地方政府建立融資平臺(tái)為市政基礎(chǔ)設(shè)施融資，由來(lái)已久，最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海城投(上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司)。而地方政府融資平臺(tái)成為政府、銀行、學(xué)界甚至大眾所關(guān)注焦點(diǎn)，則是2009年初以來(lái)的事情。2008年底，為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的沖擊，中國(guó)政府出臺(tái)了4萬(wàn)億元的投資刺激計(jì)劃，其中中央本級(jí)投資1.18萬(wàn)億元，其余則由地方政府配套實(shí)施。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府融資平臺(tái)發(fā)揮了極其重要的融資功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年5月底，全國(guó)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債總額已高達(dá)5萬(wàn)億元。這次巨額融資有力地保證了各級(jí)政府投資項(xiàng)目的順利實(shí)施，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，保證增長(zhǎng)起到巨大的作用。但隨之而來(lái)的地方政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況不透明、地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行不良貸款累積等問(wèn)題也日益引起各界的關(guān)注。

本文試圖以北京市某區(qū)政府融資平臺(tái)——北京市某公司的融資及運(yùn)作實(shí)踐為案例，以分析地方融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制，剖析存在的問(wèn)題，并提出一些改進(jìn)建議。

政府融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制

融資平臺(tái)基本情況

某公司是某區(qū)政府指定的政府融資平臺(tái)，該公司為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，由該區(qū)國(guó)資委100%控股。注冊(cè)資金10億元人民幣，經(jīng)營(yíng)范圍為授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理、企業(yè)管理咨詢(xún)和物業(yè)管理等。該公司2008年度總資產(chǎn)為12.6億元、凈資產(chǎn)為9.5億元、資產(chǎn)負(fù)債率為24.9%、凈資產(chǎn)收益率為1.1%。截至2009年9月底，該平臺(tái)公司的銀行貸款余額為45億元。其中，2009年從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、工商銀行、北京銀行、上海浦發(fā)銀行等4家共計(jì)貸款40億元，用于地鐵站點(diǎn)建設(shè)的拆遷。貸款期限為5年，年利率為中國(guó)人民銀行同期貸款利率下浮10%。本金從貸款提取日算起的第二年起，分四次等額還清。每年分四次支付利息。

融資平臺(tái)貸款運(yùn)作機(jī)制

2009年，為了配合北京市開(kāi)展地鐵建設(shè)工作，該區(qū)需要對(duì)地鐵途經(jīng)區(qū)域的站點(diǎn)周邊進(jìn)行拆遷?？鄢械罔F公司可能給予的補(bǔ)助之外，該區(qū)還要出資40億元左右。為了緩解財(cái)政壓力，區(qū)委、區(qū)政府決定通過(guò)融資平臺(tái)貸款的方式解決拆遷資金來(lái)源。區(qū)發(fā)改委在開(kāi)展調(diào)研及與金融機(jī)構(gòu)接洽談判的基礎(chǔ)上，形成《關(guān)于區(qū)政府與金融機(jī)構(gòu)合作的報(bào)告》，明確合作對(duì)象、貸款額度、貸款期限、貸款使用方向、貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等關(guān)鍵內(nèi)容，經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，貸款進(jìn)入實(shí)際操作階段。

項(xiàng)目建設(shè)單位向區(qū)政府就貸款提出申請(qǐng)，待區(qū)政府主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)同意貸款后，由區(qū)發(fā)改委向融資平臺(tái)下達(dá)貸款通知，通知明確貸款銀行、貸款期限、提款日期、貸款利率、本金利息償還計(jì)劃、償還方式等。投資平臺(tái)按照貸款通知要求和貸款銀行簽訂借款合同并根據(jù)具體項(xiàng)目借款合同向金融機(jī)構(gòu)提出提款申請(qǐng)。貸款平臺(tái)取得貸款后，應(yīng)將貸款資金于當(dāng)天向區(qū)財(cái)政局指定賬戶(hù)辦理轉(zhuǎn)賬支付，區(qū)財(cái)政局收到貸款資金后向借款法人開(kāi)具相應(yīng)的收據(jù)證明，區(qū)財(cái)政局將貸款資金撥付項(xiàng)目單位。

區(qū)財(cái)政將貸款還本付息納入年度預(yù)算，并建立償債基金。在需要還本付息時(shí)，融資平臺(tái)將金融機(jī)構(gòu)發(fā)出的還本付息通知書(shū)及時(shí)轉(zhuǎn)報(bào)區(qū)財(cái)政局，區(qū)財(cái)政局根據(jù)通知書(shū)還本付息。本金償還時(shí)，由區(qū)財(cái)政局提前兩個(gè)工作日將資金直接撥付至融資平臺(tái)在貸款銀行開(kāi)設(shè)的還款賬戶(hù);利息償還時(shí)，區(qū)財(cái)政局提前一個(gè)工作日將資金直接撥付至融資平臺(tái)在貸款銀行開(kāi)設(shè)的還款賬戶(hù)。

該區(qū)在使用銀行貸款方面的相關(guān)規(guī)定主要有《利用金融機(jī)構(gòu)貸款資金管理暫行辦法》和《政府投資項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》。根據(jù)上述規(guī)定和辦法，區(qū)發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政局、審計(jì)局及具有監(jiān)督、檢查職能的部門(mén)按照職能分工對(duì)貸款及其使用負(fù)有監(jiān)督、檢查、管理責(zé)任。

該地方政府融資平臺(tái)存在的幾個(gè)問(wèn)題

融資運(yùn)作缺乏一個(gè)獨(dú)立的政府投融資機(jī)構(gòu)作為依托，不能全面掌握全區(qū)融資需求和科學(xué)規(guī)劃融資投向。一般是基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目在缺乏資金、需要外部融資時(shí)，才由相關(guān)部門(mén)針對(duì)具體項(xiàng)目和銀行洽談貸款事宜，因此，單個(gè)項(xiàng)目談判成本高，不利于降低融資成本。盡管在實(shí)踐中，已經(jīng)形成了一整套區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)協(xié)作的貸款模式，但由于各部門(mén)出于自身利益等方面的考慮，不能形成合力，導(dǎo)致了貸款的高成本、低效率，甚至某種程度上的短視行為。最重要的是，缺乏對(duì)全區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)劃、降低融資成本、拓展多元化融資渠道等方面的統(tǒng)籌考慮。

融資平臺(tái)功能單一，不具備投資功能。從上述案例融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制看，該平臺(tái)只是履行政府融資的職能，融得資金后，立即就將所融資金轉(zhuǎn)入財(cái)政相關(guān)賬戶(hù)，以供項(xiàng)目單位使用。融資平臺(tái)不具備投資功能，不負(fù)責(zé)貸款資金的投向、使用及其管理，只是政府進(jìn)行融資的單純載體和媒介。由于融資平臺(tái)沒(méi)有投資功能，不可能對(duì)所融得的資金的使用進(jìn)行監(jiān)管，也就沒(méi)有拓寬融資渠道、降低融資成本、提高融資使用效率的積極性。

融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率高，具有很大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從2009年8月份該公司的資產(chǎn)負(fù)債表看，融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)82%。而從公司財(cái)務(wù)角度看，我國(guó)公司理想化的資產(chǎn)負(fù)債率一般是40%左右，因此，該平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)高于正常水平。盡管實(shí)際上如此高的貸款是由政府提供隱形擔(dān)保，但由于我國(guó)地方政府負(fù)債以及提供擔(dān)保沒(méi)有明確的法律保障，如果出現(xiàn)地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢或者其他無(wú)法償還貸款的情況，平臺(tái)公司憑借自身的實(shí)力償還貸款就有困難，極其容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

融資渠道單一，融資成本高。該融資平臺(tái)解決資金需求全部依靠政策性銀行和商業(yè)銀行貸款，并沒(méi)有發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、IPO及信托等其他融資方式，缺乏多元化的融資渠道。而單純依靠銀行貸款的融資方式，受?chē)?guó)家宏觀(guān)調(diào)控的影響大，不具備可持續(xù)發(fā)展的能力。

盡管銀行貸款執(zhí)行了優(yōu)惠利率，但是其成本仍然比發(fā)行企業(yè)債券、IPO、信托等方式要高。此外，從貸款本身看，貸款40億元，期限5年，執(zhí)行的優(yōu)惠年利率為5.184%，第二年開(kāi)始分四年等額還本，每年均以5年期的優(yōu)惠利率分四次支付利息。其實(shí)第一次償還的本金實(shí)際貸款期限為2年、第二次償還的本金實(shí)際貸款期限為3年，這兩筆本金的利率應(yīng)該執(zhí)行1～3年期(含3年)的優(yōu)惠利率(4.86%)。經(jīng)簡(jiǎn)單計(jì)算，若這兩筆本金(共計(jì)20億元)按3年期利率計(jì)算，將為該區(qū)節(jié)約利息費(fèi)用1600萬(wàn)元左右。

完善地方政府投融資體系的幾點(diǎn)建議

建立健全投融資機(jī)構(gòu)的投資決策機(jī)制。地方政府成立投融資決策委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)人由黨委或者政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為主要成員。委員會(huì)負(fù)責(zé)重大投融資事項(xiàng)的決策、相關(guān)問(wèn)題的協(xié)調(diào)和組織考核等方面工作，并確定投資方向、投資規(guī)模及投資方式。地方政府投融資平臺(tái)公司作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在投融資決策委員會(huì)的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)融資、投資及還款等工作。

集中優(yōu)勢(shì)資源，組建綜合性的地方政府投融資平臺(tái)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，建立具有獨(dú)立法人資格的投融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府投資的市場(chǎng)化運(yùn)作方式。將地方政府擁有的優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及未來(lái)需要資金推動(dòng)的投資項(xiàng)目全部劃撥進(jìn)入新的平臺(tái)公司。這樣，平臺(tái)公司擁有了質(zhì)量良好的資產(chǎn)和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤(rùn)來(lái)源，財(cái)務(wù)形象和未來(lái)預(yù)期良好，具備了融資和正常運(yùn)營(yíng)的能力。實(shí)際操作中，可以將地方國(guó)資委所屬的優(yōu)質(zhì)企業(yè)直接劃入投融資平臺(tái)，作為投融資職能啟動(dòng)的支撐，也可以將原屬于其他政府部門(mén)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)或可流轉(zhuǎn)的土地、房產(chǎn)等資源劃入平臺(tái)公司，為投融資平臺(tái)公司帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性資源。重新組建的投融資平臺(tái)要具有融資、投資等綜合性功能，不但投資于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而且還可以投資于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

明確職能定位，理順地方政府與平臺(tái)公司之間的關(guān)系。地方政府投融資平臺(tái)的職能定位應(yīng)該是:統(tǒng)一的政府融資平臺(tái)、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、政策性投資平臺(tái)。投融資平臺(tái)是基于政府擁有的優(yōu)質(zhì)資源建立而成，是政府加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決發(fā)展難題、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略意圖、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要推手。投融資平臺(tái)作為一個(gè)現(xiàn)代化企業(yè)，將按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行內(nèi)部管理和作為市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，同時(shí)也將得到政府的大力支持和政策指導(dǎo)。一方面，其主要職能受到政府規(guī)范，也將得到政府賦予的大量?jī)?yōu)質(zhì)資源和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，在未來(lái)經(jīng)營(yíng)發(fā)展方面得到了政府的大力支持;另一方面，其主要投資決策將受地方政府的指導(dǎo)，集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大項(xiàng)目配套和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資等，要充分顯示政府的宏觀(guān)調(diào)控意圖。

從地方政府與投融資平臺(tái)之間的關(guān)系來(lái)看，平臺(tái)公司首先是要在政府或者其特設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作，堅(jiān)決貫徹政府的戰(zhàn)略意圖，而其自身則通過(guò)公司化的運(yùn)作模式，堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，本身就應(yīng)具有“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。地方政府在投融資平臺(tái)的具體運(yùn)作中保持超然的態(tài)度，只負(fù)責(zé)重大投融資的決策，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理、由微觀(guān)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^(guān)調(diào)控。

投融資平臺(tái)應(yīng)逐步建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理模式。在平臺(tái)公司的自身經(jīng)營(yíng)管理方面，應(yīng)逐步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立專(zhuān)業(yè)的經(jīng)營(yíng)層隊(duì)伍，形成有競(jìng)爭(zhēng)力的專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)部門(mén)。完善投融資決策程序，嚴(yán)格控制投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。例如北京國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心建立了專(zhuān)門(mén)的投資事業(yè)部，負(fù)責(zé)中心的投融資工作，以專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍及早甄別防范投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并要求重大投資決策需經(jīng)管理層及最高決策層決議通過(guò)，減少了盲目投資可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

平臺(tái)公司積極采取市場(chǎng)化方式拓寬融資渠道，降低融資成本。投融資平臺(tái)在行使職能時(shí)，不能過(guò)度依賴(lài)政府支持，應(yīng)充分利用市場(chǎng)化方式，盤(pán)活存量資源，拓寬融資渠道，募集未來(lái)投資經(jīng)營(yíng)的資金。除銀行貸款外，平臺(tái)公司可以選擇發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券，發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式融資，同時(shí)隨著發(fā)展，可以通過(guò)IPO上市融資，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化。截至2009年7月份，北京國(guó)有資本管理中心已成功發(fā)行150億元的企業(yè)債券和兩期共200億元的中期票據(jù)，融資期限分為3年期、5年期、7年期和10年期等，融資成本顯著低于同期銀行貸款2個(gè)百分點(diǎn)左右。

積極探索地方政府融資平臺(tái)考評(píng)機(jī)制，建立地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制。對(duì)政府投融資平臺(tái)實(shí)行微觀(guān)經(jīng)濟(jì)效益與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的考核辦法，同時(shí)要綜合考量其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)效益。投融資平臺(tái)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧;同時(shí)積極引入評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，定期對(duì)投融資平臺(tái)公司進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并及時(shí)發(fā)布信用評(píng)級(jí)報(bào)告。

地方財(cái)政不應(yīng)為投融資平臺(tái)的融資行為作直接擔(dān)保，政府和平臺(tái)公司之間保持嚴(yán)格界限，建立“防火墻”，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)應(yīng)按照國(guó)家法律、法規(guī)的規(guī)定，制訂完備的風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)案，加強(qiáng)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，發(fā)現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要及時(shí)向地方政府和出資人報(bào)告。

(作者單位:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院)