摘要:海南省正處在全面啟動(dòng)建設(shè)國(guó)際旅游島的重要時(shí)期，應(yīng)著力加強(qiáng)資源合理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為構(gòu)建和諧和會(huì)，推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。本文主要通過對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)及海南省從環(huán)境意識(shí)、環(huán)保立法、環(huán)保投入、環(huán)保治理效果等方面進(jìn)行比較和分析，從中得出海南省環(huán)保建設(shè)的差距及提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略建議。

關(guān)鍵詞:海南省;環(huán)境保護(hù);比較分析

中圖分類號(hào):F832.215 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-9031(2010)06-0033-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.06.09

隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)也飛速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾顯得越來(lái)越突出，其已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至影響人類生存的重要問題。當(dāng)今世界已進(jìn)入“環(huán)保時(shí)代”，雖然海南省于1999年全國(guó)首個(gè)提出全面建設(shè)生態(tài)省份，但建設(shè)國(guó)際旅游島對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境管理提出了更高的要求，在面臨發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也接受了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因而加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)，協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與國(guó)際旅游島建設(shè)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，從而提升國(guó)際旅游島建設(shè)層次，增強(qiáng)旅游競(jìng)爭(zhēng)力，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)保護(hù)海南省的環(huán)境利益，是現(xiàn)在的新任務(wù)與發(fā)展方向。為此，與國(guó)內(nèi)外的環(huán)保保護(hù)能力進(jìn)行比較及借鑒，以對(duì)海南省環(huán)保問題提出持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略建議。

一、海南省環(huán)保意識(shí)的國(guó)際比較

切實(shí)做好環(huán)境保護(hù)，首先國(guó)家及公眾要具有先進(jìn)環(huán)境理念。環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)理論認(rèn)為水、空氣、陽(yáng)光等人類生活所必需的環(huán)境要素，尤其是在污染以后難以恢復(fù)，而不是像古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所認(rèn)為的取之不盡、用之不竭的“自然財(cái)產(chǎn)”，其應(yīng)作為全人類的公共財(cái)產(chǎn)，必須悉心保護(hù)、合理開發(fā)、科學(xué)利用，任何人不得對(duì)其非法占有、支配和損害。為此德國(guó)是世界上最早提出生態(tài)保護(hù)的國(guó)家，不僅利用媒體等輿論工具呼喚公眾保護(hù)環(huán)境，而且組建由政府機(jī)構(gòu)、民間組織和學(xué)校組成的龐大環(huán)保教育網(wǎng)絡(luò)，向公眾做環(huán)保知識(shí)介紹，向企業(yè)推廣環(huán)保技術(shù)，向社會(huì)宣傳新的環(huán)保立法等，也有像“聯(lián)邦自然保護(hù)協(xié)會(huì)”、“青年環(huán)保聯(lián)合會(huì)”等800多個(gè)全國(guó)及地方性的民間環(huán)保組織或環(huán)保信息中心，積極深入公眾宣傳環(huán)保，普及環(huán)保知識(shí)，還在各地舉辦各種環(huán)保比賽，鼓勵(lì)設(shè)計(jì)和開發(fā)環(huán)保項(xiàng)目等。在德國(guó)8000多萬(wàn)人口中，直接與間接從事環(huán)境保護(hù)工作大約有200萬(wàn)人。[1]

中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)組織編制的《中國(guó)公眾環(huán)保指數(shù)(2008)》報(bào)告顯示，公眾的環(huán)保意識(shí)總體得分為44.5 分，環(huán)保行為得分為37.0分，環(huán)保滿意度得分為45.1分，“政府強(qiáng)勢(shì)、企業(yè)忽視、公眾漠視”的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)象依然存在。海南省作為國(guó)內(nèi)外著名旅游勝地，環(huán)保意識(shí)也相對(duì)薄弱，以海洋資源為例，由于燒石灰、制作工藝品、蓋房和鋪路等不斷挖、炸珊瑚礁，沿岸淺海目前珊瑚礁分布面積為22217公頃、岸礁長(zhǎng)度約483.8公里，分別比上世紀(jì)六十年代的5萬(wàn)公頃和1209.5公里減少55.5%和59.1%;歷史上的圍海造田、瀕海房地產(chǎn)開發(fā)、高位養(yǎng)蝦池等造成海南省約1618公里海岸線嚴(yán)重侵蝕，如三亞市自2002年以來(lái)，以每年平均1-2米的速度向近岸推移，岸線后退明顯。[2]

二、海南省環(huán)保立法的國(guó)際比較

立法是環(huán)境保護(hù)的法律保障。發(fā)達(dá)國(guó)家政府首先在環(huán)境保護(hù)上給予高度重視，先后采取環(huán)境保護(hù)立法措施。如早在1874年5月29日公布的《瑞士憲法》里就有關(guān)于管理山川、支持水流發(fā)源地造林工程、保護(hù)森林、制定漁獵法律、保護(hù)禽獸和益鳥的規(guī)定;希臘、印度、加拿大分別于1975、1976、1987年修改了憲法，增加了保護(hù)環(huán)境的內(nèi)容。其次是擴(kuò)大環(huán)境立法的覆蓋面，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過多年的努力逐步形成了包括水法、空氣法、廢物法、化學(xué)品法、噪音法、放射性污染防治法、自然保護(hù)法在內(nèi)的多項(xiàng)法律，如德國(guó)大約有8000部聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律、法規(guī)。再次在環(huán)境立法上注重實(shí)效，不僅將重點(diǎn)放在立法上，而且非常重視環(huán)境執(zhí)法問題，一些發(fā)達(dá)國(guó)家將司法、行政與立法放于同樣重要的位置，如美國(guó)1969年頒布的《國(guó)家環(huán)境政策法》將所有行政、立法、司法機(jī)關(guān)在環(huán)境問題上聯(lián)系在一起，將環(huán)境因素融入政府的決策程序，大大提高了立法的可操作性，保障了環(huán)境保護(hù)工作的正常開展及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

海南省環(huán)境立法工作開展得相對(duì)較晚，1999年通過的《關(guān)于建設(shè)生態(tài)省的決定》在我國(guó)率先提出建設(shè)生態(tài)省，使生態(tài)省建設(shè)規(guī)劃在海南生態(tài)環(huán)境建設(shè)中開始發(fā)揮積極作用。隨后的幾年時(shí)間里，海南省人大也制定和修訂了23項(xiàng)地方法規(guī)，海南省政府制定和修訂了29項(xiàng)規(guī)章，保證了生態(tài)省建設(shè)有法可依，依法推進(jìn)。但在環(huán)境執(zhí)法上同樣面臨著管理體制不通暢、執(zhí)法隊(duì)伍薄弱、執(zhí)法手段缺陷、“一低二高三難”①等現(xiàn)象。

三、海南省環(huán)保投入的國(guó)際比較

環(huán)保問題在很大程度上要發(fā)揮政府的作用，支持環(huán)保是政府財(cái)政的重要職能。從歷史數(shù)據(jù)來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)保投入大約占GDP的2%-3%，有的超過3%。比如70年代美國(guó)大約是2%，日本在80年代末期超過3%，德國(guó)2.1%，英國(guó)2.4%。②且據(jù)歐委會(huì)調(diào)查資料顯示，2001-2006年歐盟各成員國(guó)政府資助環(huán)保項(xiàng)目投資大幅增長(zhǎng)，由2001年投入70億歐元增至2006年140億歐元，環(huán)?？偼度胝?xì)W盟GDP總額比重也增長(zhǎng)了50%。③我國(guó)近幾年也加大環(huán)保投入，但比重還較低，2008年我國(guó)總體環(huán)保投入占GDP比重大約為0.48%，跟發(fā)達(dá)國(guó)家的差距比較大，以下以海南省為例。④

(一)海南省財(cái)政對(duì)環(huán)保支出相對(duì)較少

當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境惡化迅速，各省份為了保護(hù)適合當(dāng)?shù)厣媾c發(fā)展的環(huán)境，紛紛加大了財(cái)政對(duì)環(huán)保投入，且多數(shù)省份呈節(jié)節(jié)攀升之勢(shì)。2008年海南省環(huán)境保護(hù)支出為6.80億元，占當(dāng)年全省財(cái)政支出總額的0.94%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)14.06%的平均水平，且總體環(huán)境保護(hù)支出排在全國(guó)倒數(shù)第二名，僅比西藏多支出1.09億元，遠(yuǎn)低于江蘇、廣東等發(fā)達(dá)省份(見圖1)。

(二)海南環(huán)境治理投資占GDP比重較小

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期要有效的控制污染，環(huán)保投入要在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定且需占國(guó)民生產(chǎn)總值的1.5%;要達(dá)到3%才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。2007年海南省環(huán)境污染治理投資14.9億元，環(huán)境污染治理投資占GDP比重為1.22%，比2005年高0.52個(gè)百分點(diǎn)，但低于全國(guó)1.36%的平均水平，在排全國(guó)第11位，且2005年(0.7%)、2006(0.79%)年占全省GDP比重還不足百分之一(見圖2)。

四、海南省環(huán)境治理效果的國(guó)際比較

發(fā)達(dá)國(guó)家自60年代起保護(hù)環(huán)境的呼聲日漸高漲，與環(huán)境有關(guān)的法律、法規(guī)相繼出臺(tái)并日趨完善，依靠這些法律法規(guī)以及政策干預(yù)、經(jīng)濟(jì)手段等，在科技界與企業(yè)界的共同努力下，受到嚴(yán)重創(chuàng)傷的環(huán)境逐步得到恢復(fù)與改善。如倡導(dǎo)綠色能源模式的丹麥1990年二氧化碳排放約6100萬(wàn)噸當(dāng)量，至2004年已減少約5100萬(wàn)噸排放當(dāng)量，即已減少二氧化碳排放約1000萬(wàn)噸當(dāng)量，比1990年減少了16.4%。①由美國(guó)耶魯大學(xué)和哥倫比亞大學(xué)的環(huán)境專家合作的，根據(jù)環(huán)境健康、空氣污染、水資源、生物多樣性和生活環(huán)境、自然資源的豐饒度和氣候變化編制“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”(Environmental Sustainability Index)顯示在全球144個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，芬蘭位居第一，列第二至第五的國(guó)家分別是挪威、烏拉圭、瑞典和冰島。位居倒數(shù)前5位的國(guó)家或地區(qū)分別是:朝鮮、中國(guó)臺(tái)灣、土庫(kù)曼斯坦、伊拉克和烏茲別克斯坦。中國(guó)位居第133位，全球倒數(shù)第14位。②

雖然海南省最早提出建設(shè)生態(tài)省份，并積極采取加大政府投入等相應(yīng)措施配合，但從實(shí)踐看，由于各種原因，環(huán)境污染和生態(tài)破壞仍較為嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境壓力很大。

(一)旅游客流量激增，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響

海南是個(gè)旅游大省，旅游資源豐富，旅游景點(diǎn)眾多而又分布廣泛，1988-1998年累計(jì)接待國(guó)內(nèi)外游客3868.6萬(wàn)人次，這一數(shù)字僅在2009年一年就達(dá)到2250.33萬(wàn)人次，占建省后十年間游客量的58.16%。③旅游業(yè)雖然給海南省帶來(lái)了可觀的旅游收入，但游客流量的增加不僅在賓館酒店和商店等的食、住、行、購(gòu)活動(dòng)中產(chǎn)生環(huán)境影響，而且在景區(qū)的游覽活動(dòng)還對(duì)環(huán)境直接產(chǎn)生影響，如踩踏活動(dòng)對(duì)土壤產(chǎn)生影響，反復(fù)踐踏，有機(jī)污染物增加，改變土壤的理化性質(zhì)和肥力，影響植被的演替和生長(zhǎng)。再加上旅游客車尾氣、噪聲，景區(qū)產(chǎn)生出垃圾和廢物，引入外來(lái)的動(dòng)植物物種造景，維護(hù)樹木花卉草皮施用化肥農(nóng)藥，都給生態(tài)平衡造成巨大的威脅。

(二)工業(yè)廢氣、廢物排放量逐年上升

海南省一直以發(fā)展農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較內(nèi)地其他省份仍有較大差距，因此海南省政府轉(zhuǎn)變觀念，遵循許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，于2004年提出“以大公司、大項(xiàng)目帶動(dòng)，加快提升海南工業(yè)比重，增強(qiáng)海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的城市工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)也采取一定措施加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)。但從往年的環(huán)境狀況公報(bào)來(lái)看，工業(yè)廢氣、廢物等排放量呈上升趨勢(shì)，以煤為主要能源的工業(yè)發(fā)展，二氧化硫、二氧化氮的不斷排放，給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了較大的壓力。

(三)海南省單位產(chǎn)值能源消耗量相對(duì)較高

1.2008年海南省生產(chǎn)總值能源消耗量為0.875噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，比2007年下降2.55%，雖然低于全國(guó)1.102噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元的平均水平，但與全國(guó)降幅相比少2.04個(gè)百分點(diǎn)，與湖南、湖北、廣東、廣西等省份相比仍存在較大差距。

2.2008年海南省單位工業(yè)增加值能耗為2.609噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，比2007年下降1.91%，比全國(guó)2.189噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元的平均水平高出0.42噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比湖南、廣東、廣西等省份均高，這表明海南省工業(yè)能源消耗量較大(見表1)。

(四)海南省環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

據(jù)2008年中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，海南省現(xiàn)有“三廢”治理設(shè)施套數(shù)均比全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)少，其中廢水治理設(shè)施259套，排名第29位;廢氣治理設(shè)施354套，排名第30位;工業(yè)固體廢物綜合利用量141萬(wàn)噸，排名第30位。三項(xiàng)指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，海南省存在城鎮(zhèn)大部分生活污水未經(jīng)處理直接排放，有些工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)廢水超標(biāo)排放，生活垃圾絕大部分未經(jīng)無(wú)害化處理等現(xiàn)象。①

五、提升海南省環(huán)境保護(hù)能力的對(duì)策建議

(一)創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)宣傳教育形式，引導(dǎo)公眾參與社會(huì)環(huán)保行動(dòng)

一方面要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境保護(hù)宣傳教育形式，堅(jiān)持從群眾的實(shí)際出發(fā)，因地制宜開展形式多樣的宣傳教育，采取靈活多樣、通俗易懂、喜聞樂見的形式，充分利用廣播、電視、圖書、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等各種載體，采用專訪、系列報(bào)道、專題片、培訓(xùn)以及文藝表演等形式，廣泛宣傳和普及環(huán)境保護(hù)知識(shí)，大力宣傳生態(tài)惡化對(duì)人類生存環(huán)境的危害和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性、緊迫性;另一方面要積極引導(dǎo)公眾參與社會(huì)環(huán)保行動(dòng)，通過政府公開環(huán)境信息和政策信息，企業(yè)公開有關(guān)污染物排放信息，保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)，在制定、實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃和相關(guān)政策時(shí)，通過聽證會(huì)、說明會(huì)等形式接受公眾質(zhì)詢，征求意見和建議，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供相應(yīng)的制度安排。

(二)不斷修訂和完善《海南省環(huán)境保護(hù)條例》，在立法上要有所突破

《海南省環(huán)境保護(hù)條例》頒布實(shí)施于1992年2月，于1995年5月和2007年1月分別進(jìn)行了兩次修訂，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)保工作中各種新情況、新問題層出不窮，環(huán)境保護(hù)工作還須加強(qiáng)，如項(xiàng)目開發(fā)污染、交通污染等問題日益突出，人為破壞環(huán)境的行為日趨嚴(yán)重。針對(duì)目前日趨突出的環(huán)保問題，應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，組織有關(guān)部門調(diào)研并上報(bào)人大常委會(huì)及時(shí)通過修訂法規(guī)，加強(qiáng)和做好各種防范工作。如在重大決策對(duì)環(huán)境的影響、節(jié)能減排、交通噪音、裝修噪音、服務(wù)業(yè)噪音等方面應(yīng)作出新的修訂，體現(xiàn)生態(tài)立省的理念;規(guī)定政府作出重大決策時(shí)必須對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行論證，增加“節(jié)能減排”的內(nèi)容。

(三)健全環(huán)保機(jī)構(gòu)，加大環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法檢查和監(jiān)督力度

一方面要借鑒瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)環(huán)境管理體制，設(shè)立具有規(guī)劃、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)功能的環(huán)保機(jī)構(gòu)，建立政府與民眾及民間組織的多層次監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)民眾積極參與監(jiān)督，確保政府公正、合理地行使行政權(quán)力，也確保企業(yè)和個(gè)人真正參與環(huán)境保護(hù)行動(dòng);另一方面各級(jí)政府及環(huán)保部門要在掀起建設(shè)國(guó)際旅游島高潮時(shí)保持頭腦清醒，嚴(yán)守準(zhǔn)入門檻，堅(jiān)持不污染環(huán)境、不破壞資源、不搞低水平重復(fù)建設(shè)的“三不”原則，避免出現(xiàn)盲目的旅游開發(fā)熱潮給生態(tài)環(huán)境造成破壞，同時(shí)嚴(yán)肅查處各類環(huán)境違法違規(guī)行為，扭轉(zhuǎn)執(zhí)法不嚴(yán)、處罰不力、整改不到位的狀況。此外應(yīng)學(xué)習(xí)德國(guó)推行環(huán)境審計(jì)制度，對(duì)財(cái)政預(yù)算的環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目或采取的環(huán)保措施要進(jìn)行資金和效果的雙重審計(jì)，并進(jìn)行公正，向社會(huì)公布，既可以促使有限的預(yù)算資金得到更好的利用，也可以與環(huán)境保護(hù)的預(yù)防性原則相結(jié)合，提高環(huán)境保護(hù)增冊(cè)、措施的有效性和前瞻性。

(四)建立穩(wěn)定的環(huán)保投入機(jī)制

環(huán)境保護(hù)是公益性事業(yè)，各級(jí)政府起主導(dǎo)作用。政府要逐步提高環(huán)保投入占地方財(cái)政的比例及提高環(huán)保投入占GDP的比例，切實(shí)為環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供資金保障;同時(shí)確保環(huán)保機(jī)構(gòu)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)等行政和事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出;投資應(yīng)逐年增加，重點(diǎn)支持熱帶雨林保護(hù)、公共水源地保護(hù)、環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)、畜禽養(yǎng)殖污染防治、土壤污染治理等示范工程;逐步完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制，制定出臺(tái)相應(yīng)政策進(jìn)行扶持。[3]

(五)運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段建立環(huán)境資源有償使用機(jī)制，鼓勵(lì)發(fā)展清潔能源

可以考慮分階段建立涉及資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅等綠色稅收體系，特別是隨著大量游客的進(jìn)入，海南省生態(tài)旅游環(huán)境壓力增大，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)過程中的成本增加，可以結(jié)合客流量與環(huán)境容量靈活征收一定金額的生態(tài)環(huán)境保護(hù)費(fèi)。要發(fā)揮海南省豐富的自然資源優(yōu)勢(shì)，以財(cái)政補(bǔ)貼或低稅率的方式鼓勵(lì)發(fā)展水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能、海洋能等清潔或低碳能源，使環(huán)境污染物和二氧化碳等溫室氣體實(shí)現(xiàn)零排放或者低排放，建設(shè)低碳國(guó)際旅游島。

參考文獻(xiàn):

[1]孫桂蘭.德國(guó)環(huán)保的成功經(jīng)驗(yàn)[J].理論前沿，2001(22).

[2]畢華.關(guān)于保護(hù)海南海岸帶的幾點(diǎn)建議[J/OL].http://www.hainan.gov.cn/code/V3/tian/jyta.show.php?id=2897.

[3]張厚美.強(qiáng)化基層環(huán)保能力建設(shè)[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2009-08-12.