摘要：公信力通過(guò)信用度和信任度顯現(xiàn)。公共機(jī)構(gòu)由于在社會(huì)生活中居于強(qiáng)勢(shì)和支配地位，其偏好和隨意等主觀任意使信用缺失、信用濫用、信用危機(jī)以及信用喪失等事件頻繁發(fā)生，由此導(dǎo)致信任危機(jī)。只有提高公共機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的信用度和公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的信任度才能促使社會(huì)穩(wěn)定，并呈現(xiàn)良性態(tài)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：公信力；信用；信任

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672－3163(2010)04－0069－04

一

公信力的概念源于英文詞匯Accountability，是主體(公眾)對(duì)于客體信用的期望，客體贏得主體信任的主客體之間互相作用的關(guān)系概念。信用和信任在公信力關(guān)系體中表現(xiàn)為相輔相成的邏輯關(guān)系：信用是客體本身的一種屬性，而且這種屬性是在與主體的交往活動(dòng)中建立起來(lái)的；信任猶如一個(gè)控制行為發(fā)生的閥門，只有信用到一定的閥點(diǎn)時(shí)信任的閥門才能打開。如果說(shuō)信用在某種程度上說(shuō)是一種“事實(shí)判斷”的話。那么，信任便是一種“價(jià)值判斷”。兩個(gè)“判斷”之間不沖突，就能夠共同建構(gòu)為公信力。

必須注意的是，信用和信任并非一種簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，二者之間的關(guān)系極為復(fù)雜：一方面，建立在宗教、傳統(tǒng)、歷史習(xí)慣等文化機(jī)制上，被韋伯稱之為“特殊信任”就是只信賴和自己有私人關(guān)系的人。與一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的被費(fèi)孝通稱之為“差序格局”相適應(yīng)的信任機(jī)制就是高度個(gè)人化的家長(zhǎng)式信任，這種信任形成的條件不是家長(zhǎng)式的權(quán)威做了什么，而是因?yàn)樗钦l(shuí)，因而是一種父親式的信任，是先驗(yàn)的和不需要做出任何功績(jī)的信任。這說(shuō)明主體只對(duì)自己認(rèn)為于已有利的客體產(chǎn)生信任，而主體的感知并不一定符合實(shí)際，甚至出現(xiàn)客體本來(lái)不值得信任，主體卻對(duì)其誤信的現(xiàn)象。另一方面，講信用并不必然得到信任?？腕w本來(lái)就值得信任，主體卻對(duì)其不信任或者不充分信任?？梢?，信任在質(zhì)上有正負(fù)對(duì)錯(cuò)之分，在量上有信任度高低之別。但無(wú)論如何，不斷發(fā)展著的社會(huì)實(shí)踐終究會(huì)對(duì)信任作出檢驗(yàn)，幫助人們糾正誤信，確立智信，并使正確信任更加充分、更加堅(jiān)定。在人們?cè)絹?lái)越理性化的時(shí)代，只有在信用基礎(chǔ)上構(gòu)建起來(lái)的信任才能夠經(jīng)受住實(shí)踐的考驗(yàn)。這足見主客體的素質(zhì)，包括其立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法、認(rèn)識(shí)能力、感情、意志等對(duì)于公信力的建立、程度以及改變均起著極為重要的作用。

二

由于在社會(huì)生活中居于強(qiáng)勢(shì)和支配地位，公共機(jī)構(gòu)的偏好和隨意等主觀任意使信用缺失、信用濫用、信用危機(jī)以及信用喪失等事件頻繁發(fā)生。有一項(xiàng)從2005年6月到2008年7月對(duì)湘粵贛邊二十多個(gè)縣(市、區(qū))農(nóng)村的調(diào)查表明：在接受調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記中，只有28.57％的書記認(rèn)為自己決策時(shí)是保持“理性中立”的。正是由于自利性因素的影響，即使是已形成的決策，其穩(wěn)定性也非常差，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上是“一個(gè)班子一套思路，一屆領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)政策”，且決策即便有失誤也鮮有被追究者。許多好政策在農(nóng)村的貫徹過(guò)程中卻神奇般地“變通”成了政府部門自己“創(chuàng)收”的通途。近年來(lái)，被媒體披露的類似事件繁多，諸如農(nóng)民培訓(xùn)的專項(xiàng)投入被用于改善政府部門的辦公條件；扶持貧困農(nóng)戶的專項(xiàng)資金被用于發(fā)放部門津貼；修路款項(xiàng)被挪用于償還招待費(fèi)等。也有的地方對(duì)政策采取的是選擇性執(zhí)行，如計(jì)劃生育政策，國(guó)家政策中既有獎(jiǎng)勵(lì)也有處罰規(guī)定，但在執(zhí)行中卻變成只罰不獎(jiǎng)。還有就是對(duì)政策的“貪污”和“截留”，如國(guó)家下?lián)艿木葹?zāi)救濟(jì)款要么被變相成為某些干部的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，要么被分發(fā)給關(guān)系戶、關(guān)系村；糧食直補(bǔ)款也往往以各種名義截留和克扣。2008年9月的《瞭望》新聞周刊報(bào)道：“據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)顯示，1993年我國(guó)發(fā)生社會(huì)群體性事件0.87萬(wàn)件，2005年上升為8.7萬(wàn)件，2006年超過(guò)9萬(wàn)件，并一直保持上升勢(shì)頭。”2007和2008年不僅在數(shù)量上繼續(xù)增長(zhǎng)，而且還出現(xiàn)了諸如甕安事件、孟連事件這樣有著重大社會(huì)影響事件。如果說(shuō)2008年更多的還是“有直接利益沖突”事件的話，那么，2009年除像張海超“開胸驗(yàn)肺”這樣“有直接利益沖突”的重大惡性事件在不斷發(fā)生的同時(shí)還出現(xiàn)了像湖北石首那樣“沒有直接利益沖突”的事件。由于受自利性因素的影響，一些基層政府基于自身利益的考慮，也有些領(lǐng)導(dǎo)干部為了所謂的“政績(jī)”，不遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，違規(guī)擔(dān)保，或者瞞報(bào)虛報(bào)，尤其是在廣大農(nóng)民敏感的土地征用、房屋拆遷和國(guó)家礦產(chǎn)資源有償使用等方面借裁量權(quán)過(guò)大之便利，從農(nóng)民的利益中謀取自身所不應(yīng)有之利益。同樣是出于自身利益的原因，政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的不作為和亂作為行為，使得諸如“豆腐渣”工程變成了“合格”工程，甚至是“優(yōu)質(zhì)”工程。即便是出現(xiàn)損失，還美其名曰“交學(xué)費(fèi)”，全然不顧政府信用。

信用問(wèn)題必然導(dǎo)致信任問(wèn)題。仍以2005年6月至2008年7月湘粵贛邊二十多個(gè)縣(市、區(qū))的農(nóng)村基層黨組織公信力的調(diào)查為例，村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的總體信任度為60.16％，對(duì)村干部的總體信任度為55.26％，二者總體上有近一半的干部不能得到村民信任。通常情況下，農(nóng)民對(duì)政府的信任除體現(xiàn)在對(duì)政府工作人員外，還是有政府機(jī)構(gòu)和政府提供的公共產(chǎn)品的信任方面。在這兩方面的信任狀況如何可以通過(guò)以下兩個(gè)案例窺見一斑：

案例一：某省前兩年開始搞林權(quán)改革，把山林由集體經(jīng)營(yíng)變?yōu)檗r(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)，以防范偷砍偷伐林木，更好地保護(hù)山林，但林改以后反而出現(xiàn)了更嚴(yán)重的砍伐山林問(wèn)題。經(jīng)調(diào)研，事出有因。早在多年前，山林已經(jīng)過(guò)一次承包，后來(lái)不知出于什么考慮，政府又將山林收歸集體，且沒有說(shuō)明原因。這樣一來(lái)，在承包時(shí)砍樹賣錢的農(nóng)戶占了便宜，老老實(shí)實(shí)養(yǎng)護(hù)林木、準(zhǔn)備做長(zhǎng)期打算的農(nóng)戶吃了虧。于是，這一次林改，林權(quán)一到手，農(nóng)戶便趕緊砍樹，能賣一點(diǎn)是一點(diǎn)，生怕哪天改回去了再吃虧。

案例二：推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本是一件對(duì)農(nóng)民有利的好事，有望從根本上解決農(nóng)村人口養(yǎng)老這一千百年來(lái)的難題。其推行辦法首先由國(guó)家出一點(diǎn)、集體籌一點(diǎn)、個(gè)人交一點(diǎn)這樣組成農(nóng)民的養(yǎng)老戶頭，并規(guī)定45歲以下的農(nóng)業(yè)人口，最少在交納15年的個(gè)人部分，到60歲時(shí)享受農(nóng)村養(yǎng)老金。然而，當(dāng)農(nóng)村基層干部去做農(nóng)民的宣傳發(fā)動(dòng)工作時(shí)，農(nóng)民卻不樂(lè)意，他們提出要求只拿國(guó)家和集體給的那部分，而不出個(gè)人應(yīng)交納的那部分。在他們看來(lái)，15年的變數(shù)太大，怕政府變卦而享受不到養(yǎng)老金。任憑村干部道理說(shuō)盡，他們就是不買賬，村干部們開始為完不成上級(jí)交給的養(yǎng)老保險(xiǎn)金任務(wù)而愁眉不展。

這兩例雖只是對(duì)政府機(jī)構(gòu)和政府提供的公共產(chǎn)品的信任受到質(zhì)疑的個(gè)案，但此類現(xiàn)象在全國(guó)卻頗為普遍。公信力缺失，足以造成公共機(jī)構(gòu)的任何舉措南轅北轍。政府治理、哪怕是善舉也要遭遇抵制。農(nóng)民的不信任根源性歸結(jié)為某些地方政府長(zhǎng)時(shí)間的政策失誤和政策的左右搖擺，以及不少干部在執(zhí)行政策時(shí)搞“上有政策、下有對(duì)策”，造成農(nóng)民對(duì)政策出臺(tái)環(huán)節(jié)和執(zhí)行政策的環(huán)節(jié)產(chǎn)生雙重懷疑所致，是作為“理性經(jīng)濟(jì)人”出于效用最大化目標(biāo)考慮所遵循的公共選擇規(guī)則使然。作為行為個(gè)體，其效用函數(shù)一般包括薪金、位置、權(quán)力、聲望、額外收入等變量，其可能的代價(jià)是處分、丟官、聲望受損甚至犯罪。如收益大于代價(jià)，就會(huì)選擇“失信于民”；如查處的幾率和力度小，或者查處的難度大，即便是可能的代價(jià)高于收益，也會(huì)選擇“失信于民”；如權(quán)力尋租機(jī)會(huì)太多，或者職位定位不準(zhǔn)，選擇“失信于民”極容易成為路徑選擇依賴。這里有傳統(tǒng)的“官本位”思想的影響，更有權(quán)力約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，法律缺位和信息不對(duì)稱等原因。

要提升公信力，務(wù)必要解決好公共機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的政治信用問(wèn)題和公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的政治信任問(wèn)題。公共機(jī)構(gòu)的信用主要指公共機(jī)構(gòu)必須是作為政治代理人對(duì)作為委托人的公共利益要有足夠尊重；必須一切從公共利益出發(fā)，為公共利益著想和為公共利益服務(wù)；公共機(jī)構(gòu)必須對(duì)委托人的意愿和期待能回應(yīng)直到委托人滿意為止。為此，公共機(jī)構(gòu)首先要把恪守信用、誠(chéng)信為本作為社會(huì)道德建設(shè)的基礎(chǔ)工程來(lái)抓，把講信用作為公共倫理的底線。要牢固地樹立干部的責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí)。與此同時(shí)，要加強(qiáng)干部的科學(xué)決策能力、依法行政能力、專業(yè)化行政管理能力、統(tǒng)攬全局和宏觀調(diào)控能力、服務(wù)社會(huì)能力、跨文化溝通能力、處理關(guān)系能力、創(chuàng)新能力以及處理突發(fā)事件、危機(jī)解決、自由裁量等方面的能力建設(shè)。第二，必須健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。一個(gè)公信力高的公共機(jī)構(gòu)必然是一個(gè)敢于承擔(dān)責(zé)任的公共機(jī)構(gòu)。要通過(guò)建立督查考核的制度化監(jiān)督機(jī)制、開設(shè)效能投訴電話等措施，將公共事物置于監(jiān)督之下。干部及工作人員違法或不當(dāng)作為及其后果的追究是強(qiáng)化和明確公共機(jī)構(gòu)責(zé)任，改進(jìn)管理的一種有效制度，是有效監(jiān)督的重要手段。對(duì)忽視民意、漠視公共機(jī)構(gòu)公信力、搞“上有政策、下有對(duì)策”的責(zé)任人和錯(cuò)誤的行政行為必須及時(shí)徹底地進(jìn)行處理。對(duì)于義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、群體事件等跟百姓利益息息相關(guān)的領(lǐng)域，公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)追究機(jī)制的建立更顯迫切。第三，必須健全公開機(jī)制。一方面，公共機(jī)構(gòu)作為公眾的政治代理人的同時(shí)也是信息優(yōu)勢(shì)者，其擁有為政治委托人所不知曉的信息，且極有可能利用這個(gè)信息優(yōu)勢(shì)謀取私利；另一方面，由于社會(huì)日趨開放，通訊日益發(fā)達(dá)，信息傳播日漸迅速，公共機(jī)構(gòu)根本無(wú)法與社會(huì)完全隔絕。當(dāng)公共機(jī)構(gòu)不能順應(yīng)公眾的知情權(quán)的要求時(shí)，大量非正常渠道產(chǎn)生的有關(guān)公共機(jī)構(gòu)的信息便會(huì)成為公眾自我獲知信息的主要來(lái)源，而這些信息中又必然包含有敵視和反對(duì)公共機(jī)構(gòu)的信息。因此，必須增加工作透明度，凡屬重大決策，尤其是在行政審批、財(cái)政與國(guó)資管理、干部人事、工程招標(biāo)、土地經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)權(quán)交易等公眾比較敏感領(lǐng)域的決策、行為內(nèi)容、結(jié)果及程序都必須向社會(huì)公開，并盡量在法制化基礎(chǔ)上擴(kuò)大公開的范圍。要切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。有條件的地方，可以通過(guò)開辦“政務(wù)超市”、政府熱線、公開工作規(guī)則、公開熱點(diǎn)難點(diǎn)、實(shí)行電子政務(wù)等措施打造“陽(yáng)光政府”，增強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)的公信力。第四，必須從嚴(yán)治吏。公共機(jī)構(gòu)是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的。當(dāng)其工作人員利用公權(quán)力來(lái)追求私利時(shí)，就形成了權(quán)力腐敗。所以，要在制度和機(jī)制方面加大完善力度，盡可能減少權(quán)力“尋租”的機(jī)會(huì)。第五，要積極建立公共政策制定和執(zhí)行中的公眾參與機(jī)制。公共政策要科學(xué)合理并能夠廣泛代表公眾利益，不能單方面由公權(quán)力或公共機(jī)構(gòu)決策，甚至也不能簡(jiǎn)單依靠專家的學(xué)理判斷。而應(yīng)該是公眾自己來(lái)判斷，才能真正保證公共政策符合公眾利益。公共政策的制定和實(shí)施必須科學(xué)化、民主化，不要總以為政策只要惠民，公眾就一定領(lǐng)情。事實(shí)上，即使是惠民政策，也要尊重民意，廣聽社會(huì)呼聲，特別是傾聽利益相關(guān)者的意見，這樣還不至于出現(xiàn)政策難以推行的局面。在政策的實(shí)施過(guò)程中，還要建立必要的利益損害補(bǔ)償機(jī)制，因?yàn)闆Q策再民主，也難免有失誤之處。如果決策涉及到公共利益的劃分問(wèn)題，鑒于無(wú)論如何決策都有可能出現(xiàn)一部分公共利益受損的情況，就應(yīng)對(duì)由于執(zhí)行政策而造成的利益損害給予補(bǔ)償，以免在利益的博弈中使政策無(wú)疾而終，造成公信力損失。在操作層面上，要大力推廣重大決策事項(xiàng)公示和聽證會(huì)制度；大力推廣政策公開制度；強(qiáng)化行政決策責(zé)任制；建立公共機(jī)構(gòu)與民眾互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)思想交流。增進(jìn)相互理解等。

信任機(jī)制的形成有利于公民之間溝通、交流、交換意見和政治選擇、政治支持的明確表達(dá)，甚至可以將復(fù)雜系統(tǒng)簡(jiǎn)化，將不確定性簡(jiǎn)化，這種簡(jiǎn)化機(jī)制幫助我們?nèi)Q定、去行動(dòng)。要贏得公眾的信任，必須著力于解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，必須實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力”向“權(quán)利”的理念轉(zhuǎn)變。西方社會(huì)學(xué)家茹克爾(ZUCKER)把信任產(chǎn)生劃分為三種重要模式，即過(guò)程信任、特征信任和制度信任。但不管何種模式都是與人們的利益密切相關(guān)的，均可歸因到對(duì)公眾的利益是否關(guān)心以及關(guān)心的程度上來(lái)。馬克思就曾一針見血地指出：“把人和社會(huì)連接起來(lái)的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益?！币赞r(nóng)民為例，當(dāng)前農(nóng)民的利益主要集中在個(gè)人利益、公共利益和國(guó)家利益三個(gè)層面上，農(nóng)民對(duì)公共機(jī)構(gòu)，如村民委員會(huì)的評(píng)價(jià)、認(rèn)同和信任正是以滿足他們這三層面利益需求的能力為主要依據(jù)。由于第一層面?zhèn)€人利益的實(shí)現(xiàn)主要依靠農(nóng)民自身，第三層面的利益已由種種政策和體制明確規(guī)定，沒有多少討價(jià)還價(jià)的余地，只有第二層面利益的實(shí)現(xiàn)是需要通過(guò)協(xié)調(diào)和整合來(lái)獲取，從這個(gè)意義上說(shuō)，組織、動(dòng)員農(nóng)村各主體實(shí)現(xiàn)公共利益的能力就邏輯地成為評(píng)價(jià)農(nóng)村政治體系業(yè)績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)。這就要求公共機(jī)構(gòu)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和村委會(huì)必須實(shí)現(xiàn)由“權(quán)力”向“權(quán)利”的理念轉(zhuǎn)變。因?yàn)闄?quán)力是通過(guò)制度化的權(quán)力機(jī)制，組織化的運(yùn)作機(jī)制得以體現(xiàn)；而權(quán)利則是通過(guò)對(duì)農(nóng)民權(quán)利的尊重、保障和各種社會(huì)化運(yùn)作機(jī)制實(shí)現(xiàn)。這就要求“領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)的觀點(diǎn)，同時(shí)必須掌握為人民服務(wù)的本領(lǐng)。”只有這樣。才能認(rèn)真踐行“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。第二，必須堅(jiān)持一致性積極作為的原則。阿爾蒙德等說(shuō)：“如果社會(huì)或社會(huì)中某一特定的機(jī)構(gòu)想要有意識(shí)地來(lái)塑造其年輕公民，建立各社會(huì)化機(jī)構(gòu)之間的一致性是首要的促進(jìn)因素?！蹦芊褛A得政治信任在很大程度上就取決于公共機(jī)構(gòu)，特別是各級(jí)政府及其相關(guān)部門是否有著一致的積極作為。如果接受到的信息是交叉的，那么，這些信息就可能相互抵沖，就不會(huì)產(chǎn)生任何影響，也可能產(chǎn)生不良影響。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這首先就要求農(nóng)村的“兩委”之間必須協(xié)調(diào)。作為村級(jí)公共權(quán)力中心的黨支部和村委會(huì)在村級(jí)治理中行使著政治信息表達(dá)的重要功能。“兩委”如果在接受上級(jí)的政治信息后根據(jù)自己的利益進(jìn)行篩選，造成許多政策經(jīng)其表達(dá)后失去其真實(shí)性，就會(huì)直接影響農(nóng)民的政治價(jià)值取向。所以，要協(xié)調(diào)好黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村委會(huì)的自治權(quán)之間的關(guān)系。其次，要使下級(jí)的政策與上級(jí)的政策保持高度一致。多年的實(shí)踐證明，“上有政策，下有對(duì)策”、“歪嘴和尚念錯(cuò)經(jīng)”以及以各種理由大搞政策“變通”的行為最后都使農(nóng)民對(duì)農(nóng)村的政治權(quán)力體系產(chǎn)生了不信任，對(duì)其傳播的政治信息也隨之產(chǎn)生疑問(wèn)。此外，公共機(jī)構(gòu)的各級(jí)工作人員的言論與行為也必須保持高度一致。各級(jí)工作人員的行為模式直接影響著農(nóng)民的政治價(jià)值判斷和政治取向的認(rèn)知，當(dāng)農(nóng)民感受到工作人員言行不一時(shí)，就不可能對(duì)其所說(shuō)的形成應(yīng)有的信任。第三，必須建立和加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)行為的社會(huì)化監(jiān)督機(jī)制。廣泛參與的公共機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)和治理模式是其產(chǎn)生并擴(kuò)大公共性的基本前提。公共機(jī)構(gòu)行為的開放程度越高，公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)督就越有實(shí)現(xiàn)的途徑和可能，這既能夠滿足公眾參政議政的要求，又能夠提高公共機(jī)構(gòu)管理的社會(huì)基礎(chǔ)和公眾認(rèn)同度。為此，要特別從體制、管理、實(shí)力三個(gè)維度加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)行為績(jī)效的公眾參與評(píng)價(jià)。在目前許多地方的公共機(jī)構(gòu)，尤其是基層政府績(jī)效的評(píng)價(jià)體系中，由于農(nóng)民所占的評(píng)價(jià)比重太輕，缺乏有效的程序保障，執(zhí)行上過(guò)于隨意，時(shí)間上也往往是在“受邀請(qǐng)時(shí)”才能進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺乏經(jīng)常性的制度保障，加之公眾對(duì)基層政府公務(wù)人員日常工作的評(píng)議渠道不暢通，這些既助長(zhǎng)了基層政府及其工作人員的“消極行政行為”，也直接影響了公眾對(duì)其公信力的認(rèn)同。因此，基層政府行為績(jī)效的公眾評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)盡快建立，包括建立公眾滿意度調(diào)查機(jī)制、公眾代表座談會(huì)機(jī)制、成立公眾代表參與服務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、建立公眾申述、投訴制度等，以充分體現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信程度、服務(wù)程度、依法行政程度和民主化程度。